“上個世紀(jì)90年代初，咱們國家開始地稅制和國稅制的分稅制改革。當(dāng)時，國務(wù)院提出了一個政策：地方的土地出讓金歸入地方財政，作為地方財政的收入。”獨立經(jīng)濟學(xué)家杜猛接受《經(jīng)濟》記者采訪時回憶說。

自1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一宗土地50年的使用權(quán)，到1988年，《憲法》增加了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，土地使用權(quán)出讓的制度才在中國大陸基本確立。

1989年，國務(wù)院和財政部先后出臺了土地使用權(quán)出讓收入的管理辦法，要求其全額上繳財政，“其中先由取得收入的城市財政部門，留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費用，其余部分40%上繳中央財政，60%留歸城市財政部門”，“實行收支兩條線方式管理”，兩者都主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，?？顚Ｓ谩?/p>

與此同時，中央財政占財政總收入的比重卻急速下降。1994年，為了化解危機，分稅制改革大幕拉開。作為中央與地方博弈的結(jié)果之一：土地出讓收入自此全部劃歸地方所有，而中央財政與地方財政的收入之比，也逐漸從1993年的3：7上升至6：4。

“從這個時候起，我們開始鼓勵地方發(fā)展房地產(chǎn)、興建各種開發(fā)區(qū)。上世紀(jì)末、本世紀(jì)初，上海還辦了一批藍(lán)印戶口：你買房子，我給你戶口，類似這樣的政策很多。當(dāng)時的目的是推動中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動中國的城市發(fā)展?！倍琶驼f，在此后20多年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地出讓收入總額逐年上漲，漸漸成為了地方政府的“第二財政”。

“‘費’是給特權(quán)準(zhǔn)備的”

在杜猛看來，土地出讓金支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開展和民生水平的提高，對于當(dāng)代中國的經(jīng)濟發(fā)展功不可沒。但不可否認(rèn)的是，由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖召M依據(jù)和管理規(guī)范，在各地的實際操作中，土地出讓金收取和支出的隨意性極大?！按_實存在問題，到了該調(diào)整的時候了?！?/p>

“學(xué)過稅法的人都了解，稅是給政權(quán)準(zhǔn)備的，因為合法政權(quán)的維護，必須要解決養(yǎng)軍隊、養(yǎng)警察、維護公共設(shè)施，維護政府的正常運營，必須要收稅?？墒琴M不一樣，費是給特權(quán)準(zhǔn)備的。但是目前，在土地領(lǐng)域，費反而成了第二稅，甚至從數(shù)量上，比稅要多得多。”既然是“費”不是“稅”，而又沒有相關(guān)的法律規(guī)定，那么土地出讓金怎么收、用到哪些領(lǐng)域，隨意性就很強。這樣一來，各個地方政府“因地制宜”將土地出讓金花到它們認(rèn)為最重要的領(lǐng)域，也有其自身的道理。

同時，還是由于土地出讓金是“費”不是“稅”，其收入和支出自然不必經(jīng)過同級人大的監(jiān)督審核，種種因素綜合導(dǎo)致了目前土地出讓金“體外循環(huán)”、“難以監(jiān)管”的局面。

“這種情況下，土地出讓金怎么管？我認(rèn)為就應(yīng)該和土地稅合并，撤銷土地出讓金?！倍琶秃敛华q豫地說。

“地方政府不愿意讓利”

土地領(lǐng)域的“稅費合并”喊了20多年，到現(xiàn)在也不見實際進(jìn)展，阻力之大，不言而喻。

“三亞市當(dāng)年請我們?nèi)プ稣鞯刂贫雀母锏脑O(shè)計，我們提出：應(yīng)該以農(nóng)民為主體，進(jìn)入土地一級市場，采取市場調(diào)節(jié)的方法。比如這塊地有5個人要買，那就競價唄。這個時候，土地的出讓人就不是政府，而是農(nóng)民了?！笨紫橹歉嬖V《經(jīng)濟》記者，方案一經(jīng)提出，當(dāng)時三亞市國土資源局的一個副局長就強烈反對?！八f，‘你們這樣設(shè)計，還要我們干什么？’我說，‘你們要制定規(guī)劃，另外，還可以針對交易收稅’?！?/p>

后來，孔祥智的團隊通過國土資源部，把三亞市列為國家征地制度改革的試點，“試點文件到了海南省，就被省政府駁回來了。省里說，‘我們不試點’?！?/p>

實際上，十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村若干重大問題的決定》，已經(jīng)勾勒出了征地制度改革的輪廓，其主要觀點與孔祥智的團隊若干年前為三亞市做的設(shè)計方案不謀而合。

“每年中央一號文件都在喊，‘創(chuàng)造條件讓農(nóng)民進(jìn)入土地一級市場’。如果真的能做到市場定價，那根本就不存在農(nóng)民和國家討價還價的問題了，也不會再有農(nóng)民去上訪了?！辈贿^，孔祥智深知，如此一改，地方政府的收入必然會大幅減少。也正是由于“很多地方政府不愿意讓利”，2008年提出的改革雛形，遲遲沒有落地?！暗牵F(xiàn)在來看，我們已經(jīng)進(jìn)入‘新常態(tài)’了，經(jīng)濟發(fā)展速度就要降下來，地方政府還能再用原來的方式生財嗎？是到了改革的時候。”