鄢一龍

如果我們將一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程比作一場(chǎng)馬拉松比賽的話，中國(guó)無(wú)疑是其中的佼佼者，中國(guó)用短短幾十年的時(shí)間完成了發(fā)達(dá)國(guó)家200多年的發(fā)展歷程，因此比其他國(guó)家跑得更快、更穩(wěn)也更遠(yuǎn)。其中，五年規(guī)劃無(wú)疑扮演了重要的角色。從1953年至今，中國(guó)已經(jīng)制定和實(shí)施了12個(gè)五年規(guī)劃，而隨著十八屆五中全會(huì)的召開(kāi)，又將迎來(lái)“十三五”規(guī)劃?；厮萃?，正是在五年規(guī)劃的不斷推動(dòng)下，中國(guó)才能一步步穩(wěn)穩(wěn)地向前邁進(jìn)。

我國(guó)的五年規(guī)劃最初被稱作五年計(jì)劃，是作為追求工業(yè)化夢(mèng)想的旗幟而被發(fā)展中國(guó)家廣泛采用。新中國(guó)成立初期，當(dāng)我國(guó)轉(zhuǎn)入大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，面臨的首要問(wèn)題就是如何在“一窮二白”的農(nóng)業(yè)國(guó)快速發(fā)動(dòng)工業(yè)化，五年計(jì)劃作為高效集中配置資源的工具，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了“大推動(dòng)的作用”，彌補(bǔ)了資金和人力的不足。恰恰是通過(guò)計(jì)劃的“大推動(dòng)”，中國(guó)迅速實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，特別是在“一五”計(jì)劃初步形成工業(yè)化的基礎(chǔ)上，又通過(guò)幾個(gè)五年計(jì)劃，最終建成了相對(duì)獨(dú)立的、比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，這也為改革開(kāi)放以后，中國(guó)逐步發(fā)展成為全球的制造業(yè)大國(guó)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是資源配置的公平優(yōu)先。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資源流動(dòng)會(huì)形成強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的馬太效應(yīng)。而計(jì)劃體制可以實(shí)現(xiàn)資源的反向流動(dòng)，使個(gè)人選擇服從于集體利益。近代以來(lái)，我國(guó)工業(yè)布局長(zhǎng)期集中在沿海地區(qū)，“三五”“四五”計(jì)劃在中西部地區(qū)推進(jìn)的三線建設(shè)，有效促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化布局的平衡。新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前期的30年間，我國(guó)在很低收入水平的條件下，造就了一個(gè)高度平等的社會(huì)，特別是健康、教育等指標(biāo)都達(dá)到了較高水平。計(jì)劃體制使得我國(guó)能夠以較低的成本提供廣泛覆蓋的基本衛(wèi)生、醫(yī)療、教育和公共服務(wù)體系。

當(dāng)然，當(dāng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模增大時(shí)，計(jì)劃體制面臨著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，同時(shí)還出現(xiàn)了“一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”的循環(huán)怪圈。隨著我國(guó)步入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，五年計(jì)劃體制本身也發(fā)生了重要轉(zhuǎn)型。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，中國(guó)的五年規(guī)劃已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)新型的國(guó)家規(guī)劃，或者可以稱為公共事務(wù)治理規(guī)劃，它不再以微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，而是以公共事務(wù)治理為重點(diǎn)，從而能夠和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相互兼容，并成為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的有效手段。

“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，規(guī)劃的歸規(guī)劃。”五年規(guī)劃是和市場(chǎng)機(jī)制相互分工的資源配置手段，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在宏觀層面的盲目性?；诜稚⑿畔⒌氖袌?chǎng)微觀均衡并不能達(dá)致宏觀協(xié)調(diào)，規(guī)劃在宏觀層面對(duì)于整體性知識(shí)加以運(yùn)用，為國(guó)家發(fā)展提供了整體方向。制定中長(zhǎng)期計(jì)劃，必須著眼于全局，分析國(guó)內(nèi)外局勢(shì)中已經(jīng)出現(xiàn)的新情況、新變化、新特點(diǎn)，以及國(guó)內(nèi)外已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的不確定、不穩(wěn)定因素。制定中長(zhǎng)期計(jì)劃，還必須著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，不僅要看到當(dāng)下，預(yù)測(cè)以后三五年的走勢(shì)，還必須展望未來(lái)一二十年的發(fā)展方向。五年規(guī)劃使得中國(guó)決策站得更高、看得更遠(yuǎn)、看得更全面。

適應(yīng)性能力一直是人類社會(huì)生存與發(fā)展的核心能力。對(duì)于哈耶克、諾斯等西方學(xué)者來(lái)說(shuō)，只有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)等分散、自發(fā)治理才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)適應(yīng)性的來(lái)源，與國(guó)家權(quán)力集中相伴隨的是制度的僵化。五年規(guī)劃等重大方針的制定與實(shí)施，恰恰使得中國(guó)的體制具有自覺(jué)的適應(yīng)性。每隔五年制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、方針、戰(zhàn)略進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，成為十幾億人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)。有了這把標(biāo)尺，民眾可以在更大程度上了解國(guó)家、清楚未來(lái)國(guó)家的發(fā)展態(tài)勢(shì)，政府也可以借此鞭策自己盡量朝著規(guī)劃指引的方向前進(jìn)。五年規(guī)劃的制定、實(shí)施、評(píng)估、再制定形成了一個(gè)自覺(jué)的政策學(xué)習(xí)循環(huán)。這種從實(shí)踐中學(xué)習(xí)的過(guò)程，如同毛澤東談到的“實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)”的循環(huán)。中國(guó)五年規(guī)劃從來(lái)都不是一成不變的，在推進(jìn)中長(zhǎng)期計(jì)劃的過(guò)程中，不斷從自己和別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中汲取養(yǎng)分，不斷轉(zhuǎn)換計(jì)劃的戰(zhàn)略方向，不斷調(diào)整計(jì)劃的戰(zhàn)略定位，不斷改變計(jì)劃的制定方式。

五年規(guī)劃是優(yōu)化公共資源配置的手段，彌補(bǔ)了市場(chǎng)在公共品資源配置上的失靈?！凹矣星Ъ?，先從緊處來(lái)”，作為發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)面臨的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，這就需要通過(guò)有效規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置，從而提高社會(huì)總體的資源配置效率。在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制下，需要通過(guò)計(jì)劃手段來(lái)補(bǔ)足短板，推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的起點(diǎn)公平。

五年規(guī)劃是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，可以“集中力量辦大事”。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資、人力資本投資和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快增長(zhǎng)，這恰恰消除了市場(chǎng)條件下的增長(zhǎng)瓶頸。五年規(guī)劃的目標(biāo)一旦通過(guò)，就轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，需要集中各方資源、動(dòng)員各方力量，各部門各領(lǐng)域綜合發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)資源的整合，從而形成一種強(qiáng)大的合力，使各部門、各領(lǐng)域共同促成目標(biāo)的達(dá)成。

五年規(guī)劃通過(guò)劃定發(fā)展的底線來(lái)調(diào)控發(fā)展模式，具有空間管控功能。例如，我國(guó)在“十一五”規(guī)劃提出了“重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)”四類“主體功能區(qū)規(guī)劃”。習(xí)近平總書記明確表示，“十三五”時(shí)期要科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。此外，“十三五”規(guī)劃還將劃定能源消費(fèi)總量，特別是煤炭消費(fèi)總量的“天花板”，這些約束都是為了守住糧食安全的底線、守住資源開(kāi)發(fā)利用的底線、守住生態(tài)環(huán)境的底線，最終守護(hù)我們美麗中國(guó)的發(fā)展底線。

五年規(guī)劃還具有平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的功能。計(jì)劃指標(biāo)對(duì)于宏觀調(diào)控的導(dǎo)向功能，表現(xiàn)為它能夠“熨平”經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。規(guī)劃預(yù)先設(shè)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率具有“增長(zhǎng)錨”功能，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高過(guò)這一“增長(zhǎng)錨”時(shí)，就需要通過(guò)宏觀調(diào)控措施進(jìn)行“剎車”；當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)計(jì)下滑到“增長(zhǎng)錨”以下時(shí)，就要通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激政策促進(jìn)增長(zhǎng)。“凡事預(yù)則立”，五年規(guī)劃在一定程度上平抑了外部沖擊周期性因素。正是由于“十一五”規(guī)劃的指導(dǎo)和安排，中國(guó)在應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)的強(qiáng)大沖擊時(shí)才表現(xiàn)得更為從容。

“規(guī)劃森林，讓樹(shù)木自由生長(zhǎng)?！睂?duì)于市場(chǎng)分散決策的主體，五年規(guī)劃具有信息引導(dǎo)功能。五年規(guī)劃向全社會(huì)傳達(dá)了未來(lái)一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展方向和發(fā)展政策等重要信息，有利于社會(huì)各領(lǐng)域了解和掌握國(guó)家全局及特定領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r和預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，從而根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策動(dòng)向和趨勢(shì)導(dǎo)向做出相應(yīng)戰(zhàn)略調(diào)整和準(zhǔn)備。同時(shí)，五年規(guī)劃的制定也是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的信息溝通過(guò)程，社會(huì)各領(lǐng)域可以根據(jù)規(guī)劃的有關(guān)要求廣泛參與到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中來(lái)。美國(guó)紐約大學(xué)教授李清（Ann Lee）就認(rèn)為美國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)中國(guó)制定規(guī)劃，讓企業(yè)高管們參加到中長(zhǎng)期規(guī)劃中來(lái)，而不是深受混亂的政策信號(hào)之苦。

五年規(guī)劃的延續(xù)性也抑制了政治周期帶來(lái)的波動(dòng)。五年規(guī)劃周期跟政府換屆不同步，政府換屆都是在五年規(guī)劃的中期完成，因此新上任的領(lǐng)導(dǎo)在前三年必須先完成上一屆政府制定的規(guī)劃，這促進(jìn)了政策的延續(xù)，使得政府換人換屆但卻不換政策。我們對(duì)于各省的“十二五”規(guī)劃后評(píng)估結(jié)果也表明，領(lǐng)導(dǎo)人的更替對(duì)于“十二五”規(guī)劃目標(biāo)完成情況并未造成影響。

“壹引其綱，萬(wàn)目皆張?！蔽迥暌?guī)劃作為“超級(jí)政策”具有政策整合功能。五年規(guī)劃可以說(shuō)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“指南針”，是引導(dǎo)各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策的綱領(lǐng)。五年規(guī)劃并不制定具體政策，而是一個(gè)無(wú)所不包的政策“籃子”，對(duì)國(guó)家發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的政策方向都作出規(guī)劃和指導(dǎo)，降低了具體政策之間相互抵消的程度，推動(dòng)了不同部門間的分工與協(xié)作，使得各部門、各領(lǐng)域的政策相互補(bǔ)充。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。毫不夸張地說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡之路就是以一連串的五年計(jì)劃或規(guī)劃為基石而鋪就的。中國(guó)追求社會(huì)主義現(xiàn)代化之路，其中雖然經(jīng)歷了波折，但是總的方向沒(méi)有變，即通過(guò)集體智慧、集體奮斗，有目標(biāo)、有計(jì)劃、有步驟地去實(shí)現(xiàn)這一宏偉藍(lán)圖。

偉大的中國(guó)夢(mèng)，一開(kāi)始是寫在十幾億人民的心頭上，隨后寫在一份份五年規(guī)劃綱要上，最后就寫到廣袤壯闊的中國(guó)大地上，寫入千家萬(wàn)戶的日常生活里。新的五年藍(lán)圖已經(jīng)繪就，它既是屬于中國(guó)全面建成小康社會(huì)的大夢(mèng)想，也是屬于每個(gè)中國(guó)人過(guò)上更美好生活的小夢(mèng)想。