喬寵如

隨著“2020年全面建成小康社會”這一時間節(jié)點的臨近，人們似乎發(fā)現(xiàn)，盡管扶貧資金投入越來越多，減貧效果卻不盡如人意。2010年，中央財政安排專項扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014年達到了433億元，4年幾乎翻了一番。而減貧人數(shù)卻由2012年的2301萬人，只下降到了2014年的1232萬人。

減貧效率何以降低如此之多？扶貧資金的使用和管理是否存在問題？在“十三五”規(guī)劃提出的“5年內(nèi)592個貧困縣全部摘帽”的宏觀愿景下，扶貧資金又該如何使用？

扶貧資金變成了唐僧肉

在廣西壯族自治區(qū)南寧市馬山縣古零鎮(zhèn)，李榮光是一個傳奇人物。

1957年，李榮光出生于馬山縣古零鎮(zhèn)弄拉屯。這里是全國石漠化最嚴重的地區(qū)之一——土壤流失、巖石裸露、難以涵養(yǎng)水源，自然條件極其惡劣。全屯20余戶人家散居在大小不同的10多個山頭上，多年來，僅能通過在貧瘠的山地上種植玉米、采伐山上林木及野生藥材賤賣貼補家用，生活極為艱苦。

在窮山惡水中成長起來的李榮光依然選擇了“靠山吃山”，但“吃法”與眾不同。他收過廢品、賣過冰棍、跑過長途運輸，又乘著國家發(fā)展種植業(yè)的東風，培育出了嫁接龍眼和扁桃樹等，積累了千萬財富。

在李榮光看來，盡管弄拉屯位于石山地區(qū)，但由于多年來封山育林，山上樹木蔥蘢，生態(tài)資源保護得比較好。因此，他建議村民不要再采伐山上野生的樹木和藥材，而是在山腰和山腳種植金銀花、枇杷、桃子等經(jīng)濟作物。依靠“山頂林，山腰竹，山腳藥、果，地上糧，低洼?！钡陌l(fā)展策略，到2010年，弄拉屯村民人均年收入達到5000元，遠高于馬山縣的平均水平，終于成功實現(xiàn)脫貧。

扶貧進入攻堅期：

資金投入翻番，減貧效果變差

像弄拉屯村民一樣，改革開放以來，中國共有將近7億貧困人口擺脫貧困，減貧成就舉世矚目。

但是，隨著“2020年全面建成小康社會”這一時間節(jié)點的臨近，人們似乎發(fā)現(xiàn)，盡管扶貧資金投入越來越多，減貧效果卻越來越差。2010年，中央財政安排專項扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014年達到了433億元，4年幾乎翻了一番。而減貧人數(shù)卻由2012年的2301萬人，只下降到了2014年的1232萬人。

減貧效率何以降低如此之多？扶貧資金的使用和管理是否存在問題？

南京大學政府管理學院教授林閩鋼告訴《經(jīng)濟》記者，“十二五”期間，我國區(qū)域性扶貧開發(fā)工作進入攻堅階段，貧困人口主要集中在自然條件差、基礎設施薄弱、社會事業(yè)發(fā)展程度低的少數(shù)民族地區(qū)、大石山區(qū)、邊遠山區(qū)、干旱缺水地區(qū)、資源匱乏地區(qū)和水庫移民地區(qū)等。這些地區(qū)自我發(fā)展能力弱，脫貧成本高、難度大，已脫貧的群眾也極易因災因病因市場風險等因素返貧，因而減貧人數(shù)相對有所減少。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、反貧困問題研究中心主任汪三貴則分析指出，中國此前之所以能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn)大量人口脫貧，最主要的原因是改革開放以來經(jīng)濟的持續(xù)增長和較小的收入分配差距?！拔覈毨丝跍p少，很大一部分發(fā)生在上世紀80年代早期。越到后期，收入分配越不平等。依靠經(jīng)濟增長減貧就越困難?！?/p>

扶貧資金的使用效益也受到收入分配因素的影響?！吧鲜兰o80年代中期以來，我國開始有針對性地大規(guī)模扶貧，出了不少錢，確實促進了貧困地區(qū)的發(fā)展，縮小了貧困地區(qū)和其他地區(qū)的相對收入差距。但是，這些投資的收益在貧困地區(qū)內(nèi)部沒有得到平等分配?！蓖羧F告訴《經(jīng)濟》記者，很多扶貧項目推進后，貧困地區(qū)相對富裕家庭的受益更多，“人均收入增長了，但真正窮的家庭，受益反而比較小”。

扶貧資金問題頻出：

虛報冒領、私設“小金庫”

除了上述因素對于扶貧工作的影響外，多地審計部門還審計發(fā)現(xiàn)，扶貧資金的管理和使用確實存在一系列問題。

貴州省審計廳對貴州20個貧困縣2011-2013年扶貧資金的審計發(fā)現(xiàn)，20個縣虛報冒領、私設“小金庫”、擠占挪用等違規(guī)違紀使用扶貧資金高達7.6億元；海南省審計廳對三沙市以外的18個市縣2011-2013年扶貧資金中的生產(chǎn)發(fā)展資金和項目管理費的專項審計發(fā)現(xiàn)，在扶貧物資采購、發(fā)放、管理費用使用等方面均存在許多突出問題，違紀違規(guī)使用金額達到1.97億元……

在“貧困人口基數(shù)大且近年來脫貧任務完成較好”的廣西壯族自治區(qū)馬山縣，扶貧工作同樣問題不少。國家審計署在其針對馬山縣扶貧工作的審計報告中寫道：該縣認定的扶貧對象中，有3119人不符合扶貧建檔立卡標準，其中有343人屬于財政供養(yǎng)人員，有2454人購買了2645輛汽車……為完成上級下達的任務，該縣2014年度將人均純收入低于國家農(nóng)村扶貧標準2736元的608戶、2272人認定為脫貧……截至2015年7月底，該縣財政扶貧資金專戶結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余9234.14萬元，占該縣2014年度公共財政收入的43.73%，導致百香果種植等多個產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)項目和貧困村沙石屯路等基礎設施建設項目推進緩慢，影響了貧困村整村推進和產(chǎn)業(yè)扶貧到戶等扶貧政策實施效果。

而據(jù)《法制日報》報道：從2013年至2015年5月，各級檢察機關共查辦涉農(nóng)和扶貧領域職務犯罪28894人，占同期檢察機關立案查辦職務犯罪總?cè)藬?shù)的22%。扶貧問題的普遍可見一斑。

汪三貴也告訴《經(jīng)濟》記者，馬山縣的問題并不少見?！耙恍┖苊黠@不符合窮人特征的人，比如說吃財政飯的、在城里有車的，他們被識別進來，顯然是把關不嚴，肯定也有一部分是出于人情關系。而一些地方為了完成脫貧指標，也可能會出現(xiàn)虛報脫貧人數(shù)的情況。馬山確實不是個例。至于審計署指出的第三個問題，‘反腐’以來，很多部門都沒有‘花錢’的積極性了，怕事情做了以后出問題，所以很多資金都用不出去，這也不僅僅是扶貧部門的問題?！?/p>

林閩鋼則指出，我國的扶貧開發(fā)工作總體上經(jīng)歷了“從不規(guī)范到規(guī)范、從粗放到精細化管理”的陣痛過程，類似廣西馬山的情況在不同扶貧發(fā)展階段或多或少都存在。“這既是一種失職與瀆職，也存在懶政怠政的嫌疑，要及時糾正，并有針對性地加強管理?！?/p>

那么，扶貧資金的問題應該如何糾正？又該怎樣加強管理？扶貧資金應該怎么花？