徐英蘭

【摘要】完善人民代表大會(huì)制度是我國人民民主專政國家本質(zhì)的要求，而這其中人大代表當(dāng)選資格和履職能力的完善是一個(gè)關(guān)鍵問題。完善我國人大代表當(dāng)選資格主要應(yīng)對(duì)代表候選人的年齡、居住期限、教育程度做出必要的要求，同時(shí)應(yīng)在選舉中設(shè)置對(duì)代表候選人履職能力的事前測試環(huán)節(jié)等措施，來直接或間接地促使人大代表的履職能力得以提升。

【關(guān)鍵詞】人大代表 當(dāng)選資格 履職能力

【中圖分類號(hào)】D911 ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國的國家性質(zhì)是人民民主專政，即人民是國家的主人，為體現(xiàn)這種國家本質(zhì)、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，我國采取了最適宜我國國情的政權(quán)組織形式—人民代表大會(huì)制度。經(jīng)人民選舉產(chǎn)生的各級(jí)人民代表大會(huì)，作為各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，發(fā)揮著管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的重要職能，人大代表作為其中的一份子，代表人民具體行使國家權(quán)力。所以，人大代表當(dāng)選資格及履職能力，既關(guān)乎我國人民民主專政的國家本質(zhì)能否被有效實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也是完善我國人民代表大會(huì)制度的重要環(huán)節(jié)。

人大代表當(dāng)選資格與其履職要求不相適應(yīng)的情形

缺少必要的年齡限制。人大代表的當(dāng)選資格是指當(dāng)選人大代表的基本條件和要求。我國選舉法規(guī)定，年滿18周歲、未被剝奪政治權(quán)利的我國公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，即具有人大代表的當(dāng)選資格。這雖然體現(xiàn)了選舉權(quán)的普遍性原則，但其實(shí)被選舉權(quán)和選舉權(quán)的資格要求還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分的。因?yàn)?，在代議制民主下，公民的被選舉權(quán)往往意味著更多的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和能力要求，一旦當(dāng)選為人大代表，就肩負(fù)著代表人民行使國家權(quán)力的使命，要想有效地反映和實(shí)現(xiàn)民意訴求，必須對(duì)其有一定的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)閱歷及良好的表達(dá)溝通能力等要求，一般來說，達(dá)到一定的年齡才能夠具備與人大代表履職要求相匹配的素質(zhì)能力，而18周歲的年齡下限要求過低，不利于人大代表更好地履職。此外，我國選舉法也沒有對(duì)人大代表的年齡上限作出規(guī)定，一些年長的代表由于體力、思維能力的退化，也會(huì)制約其履職效果，比如一些議案的提出需要經(jīng)過代表多次親身實(shí)地調(diào)研才會(huì)具有科學(xué)性，而年長代表可能會(huì)不適應(yīng)辛苦的調(diào)研工作或者根本無法做到，相應(yīng)地提出的議案現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和質(zhì)量也必然不佳。

缺少必要的居住期限限制。根據(jù)我國選舉法的規(guī)定，是否享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并沒有居住期限的要求。這樣一來，就有可能出現(xiàn)制約代表履職效果的問題。比如在直接選舉中，由于沒有居住期限的限制，按照居住狀況劃分選區(qū)產(chǎn)生的代表有可能并非是該選區(qū)長久持續(xù)性居住的居民，因而一旦當(dāng)選，對(duì)所在選區(qū)的情況也不一定真正熟悉和了解，還有可能居住狀況并未真正穩(wěn)定下來而使其不能安心地履行代表職責(zé)，這些都會(huì)使其“代表性”和履職效果因此而相應(yīng)地大打折扣。

缺少必要的教育程度限制。我國選舉法在規(guī)定公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)資格條件時(shí)，用了九個(gè)“不分”，其中包括不分教育程度，也就是說當(dāng)選人大代表并沒有作教育程度的限制。然而，人大代表的“代表性”核心內(nèi)涵是對(duì)人大代表履職能力的要求，即人大代表能夠反映并實(shí)現(xiàn)其所代表的“一方民眾”的意愿和利益訴求。如果對(duì)其教育程度不作出必要的、一定的限制，會(huì)明顯地影響到代表的“代表性”和履職效果，因?yàn)闇?zhǔn)確有效地匯集反映民眾訴求、通過人大的工作機(jī)制和平臺(tái)解決問題是需要人大代表具備良好的溝通能力、表達(dá)能力、分析歸納能力、科學(xué)調(diào)研的能力、文字寫作能力等履職能力要求的，這些往往需要經(jīng)過一定教育程度的積累和訓(xùn)練。

缺少必要的履職能力測試。任何職業(yè)或工作崗位的入職及上崗，都有對(duì)從業(yè)者應(yīng)具備的與該職業(yè)或工作崗位相關(guān)的能力素質(zhì)要求，一般而言，都會(huì)通過一個(gè)入職或者上崗前的測試，對(duì)其是否具備從業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)能力素質(zhì)進(jìn)行事前的把關(guān)與考核，例如公務(wù)員考試就是對(duì)初任公務(wù)員入職前的相關(guān)知識(shí)、能力及素質(zhì)的測試。然而，我國選舉法及相關(guān)法律并沒有規(guī)定人大代表入職前的履職能力測試。這樣，就會(huì)使得選舉人大代表具有一定的盲目性，因?yàn)闆]有實(shí)際了解代表候選人履行代表職責(zé)的能力就進(jìn)行投票選舉，這樣不僅一些代表候選人當(dāng)選后不能很好地適應(yīng)代表工作，久而久之，還會(huì)使選民或代表的政治參與熱情受到影響。

人大代表在履職過程中的主要問題

履職的責(zé)任意識(shí)不足。首先，在人大開會(huì)期間，有一些人大代表對(duì)人代會(huì)的認(rèn)識(shí)不正確，態(tài)度不重視，認(rèn)為人大開會(huì)是走過場，常常是“身在曹營心在漢”，心不在焉地看會(huì)聽會(huì)，不發(fā)一言，或者即使發(fā)言也是言之寥寥、人云亦云。更有一些代表意識(shí)不到自己的代表身份和職責(zé)所在，把參加人大會(huì)看作負(fù)擔(dān)。其次，在人大閉會(huì)期間，不積極開展、參與代表活動(dòng)，常以工作忙沒時(shí)間、在外出差等各種理由逃避推脫其本應(yīng)履行的代表職責(zé)。其三，代表聯(lián)系選民原選舉單位次數(shù)少且深入實(shí)際調(diào)研少。相當(dāng)一些代表不愿意真正抽出時(shí)間傾聽選民或原選舉單位對(duì)代表工作的意見，也不愿深入實(shí)際調(diào)研、探尋民眾有哪些利益訴求以及解決事關(guān)民眾重大利益問題的對(duì)策和措施，這都反映出人大代表履職責(zé)任意識(shí)和代表意識(shí)的欠缺。

履職必備的能力欠缺。人大代表肩負(fù)著為民代言、為民請命的重要職責(zé)，面對(duì)眾多需要解決的問題，首先解決民眾最為關(guān)注而且事關(guān)其重大利益的問題，而往往這些問題都是比較尖銳突出、經(jīng)年積攢下來的難題，要解決這些問題不僅要下大功夫，還要具有相應(yīng)的能力。具體到人大代表的工作來看，深入實(shí)際調(diào)研走訪以及與其他代表溝通達(dá)成共識(shí)要具有較強(qiáng)的語言表達(dá)能力和溝通能力，提出高質(zhì)量的議案需要有縝密的邏輯思維能力和較強(qiáng)的文字寫作能力，審議議案需要具有一定的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的積累以及分析推演的能力等等。然而，實(shí)際情況是有些人大代表的履職能力還比較欠缺。

履職的時(shí)間和物質(zhì)條件得不到充分的保障。我國人大采取兼職代表制，理論上講，從群眾中來到群眾中去，有利于代表聯(lián)系群眾、不脫離群眾，便于人大代表開展工作，但實(shí)際來看卻存在問題，主要表現(xiàn)為代表履職的時(shí)間和物質(zhì)條件得不到保障。首先，代表深入群眾深入實(shí)際調(diào)研走訪的時(shí)間得不到保障。人大代表作為各個(gè)領(lǐng)域及行業(yè)的優(yōu)秀代表，其主職工作一般都比較繁忙，很難再抽出時(shí)間做人大代表的工作調(diào)研，而且從其本身的思想意識(shí)中一般也是把人大代表的工作當(dāng)作自己的副業(yè)，在不影響其主職工作的前提下才去做。其次，代表履職所需的物質(zhì)條件得不到保障。目前只有對(duì)人大代表在開會(huì)時(shí)的時(shí)間和物質(zhì)上的保障，閉會(huì)時(shí)人大代表的履職活動(dòng)在這兩方面的保障明顯不足。

履職的有效監(jiān)督及追責(zé)機(jī)制缺失。有些人大代表在履職的時(shí)候主動(dòng)積極性不高，主要是因?yàn)獒槍?duì)其履職情況和表現(xiàn)并沒有一個(gè)具體的考核評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督獎(jiǎng)懲措施，可以說，代表“怎么做”、“做多少”全憑良心，不會(huì)過多擔(dān)心履職不充分、不到位的責(zé)任承擔(dān)問題。這就造成了這樣的代表履職景象：在人大閉會(huì)期間甚少開展履職活動(dòng);在人大開會(huì)時(shí)間也只是看會(huì)聽會(huì)少發(fā)言不發(fā)言，提議案也是走走形式，代表意識(shí)和履職意識(shí)明顯不夠。歸根結(jié)底，就是緣于代表履職的有效監(jiān)督及追責(zé)機(jī)制缺失，也就是說，人大代表在履職的時(shí)候，如果沒有一種已經(jīng)為其所預(yù)知的、一旦失職或履職不到位其所應(yīng)承擔(dān)某種確定性的不利后果的潛在警示和威懾，就會(huì)對(duì)履行代表職責(zé)產(chǎn)生懈怠甚至無所顧忌，更遑論人大代表代表人民了。

人大代表當(dāng)選資格的完善及履職能力的提升

人大代表當(dāng)選資格的完善。第一，適當(dāng)提高代表候選人的年齡下限并設(shè)定年齡上限。人大代表職位的特殊性，決定了當(dāng)選人大代表必須要有一定的年齡要求。代表年齡過低，尚不具備一定的閱歷和社會(huì)活動(dòng)能力，對(duì)事物的判斷和處理難免有失偏差;代表年齡過高，在體力、思維能力及工作方式等方面有可能會(huì)不適應(yīng)對(duì)人大代表的工作要求。因而，對(duì)人大代表候選人的年齡應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高年齡下限并設(shè)置年齡的上限，具體說，可將年齡限定在23周歲以上，60周歲以下。23周歲的年齡下限，是因?yàn)橐话氵@個(gè)年齡是大學(xué)本科畢業(yè)時(shí)的年齡，往往這個(gè)時(shí)候的人具備一定的教育程度水平、生活閱歷經(jīng)驗(yàn)以及初步的社會(huì)活動(dòng)能力，基本符合擔(dān)當(dāng)人大代表的資格條件;而60歲的年齡上限，是因?yàn)檫@個(gè)年齡是國家法律規(guī)定的退休年齡，從另一個(gè)側(cè)面也說明一般來講人到了60歲身體的自然機(jī)能已經(jīng)開始退化，其工作效率和效果都會(huì)受到影響，因此定這個(gè)年齡為上限年齡比較合理。

第二，規(guī)定直接選舉中按照居住狀況劃分選區(qū)產(chǎn)生的代表候選人，應(yīng)在該選區(qū)居住達(dá)到一定期限。直接選舉中，如果人大代表不是在這一選區(qū)長久性持續(xù)居住的居民，那么難免在履職的時(shí)候因?qū)λ谶x區(qū)的地方特點(diǎn)體察不充分而會(huì)有考慮不到地方或者失察之處。鑒于此，有必要對(duì)直接選舉中按照居住狀況劃分選區(qū)產(chǎn)生的代表候選人作一定居住期限的要求，比如可以考慮5年的居住期限要求，因?yàn)?年恰恰是目前我國各級(jí)人大任期的時(shí)間，這也說明一般在5年內(nèi)是能夠?qū)σ粋€(gè)地區(qū)的地情及民情民意的狀況有一個(gè)基本的了解，而且最好再對(duì)代表候選人作具有相應(yīng)地區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)或者戶籍的要求，因?yàn)檫@會(huì)使代表候選人心無旁騖地投入代表的工作中，對(duì)增進(jìn)代表履職的積極性和效果非常有益。

第三，規(guī)定對(duì)代表候選人教育程度的基本要求。對(duì)代表候選人作一定的教育程度要求是必要的，有助于確保其當(dāng)選后的履職效果。根據(jù)我國目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和教育普及程度，結(jié)合人大代表履職所需的知識(shí)、能力和素質(zhì)要求，可規(guī)定我國人大代表候選人的受教育程度為大學(xué)本科及以上文化水平。也就是說，代表候選人要有受過高等教育的經(jīng)歷并且順利完成受教育任務(wù)獲得相應(yīng)學(xué)歷學(xué)位。因?yàn)橹挥薪?jīng)過高等教育相對(duì)系統(tǒng)的培養(yǎng)訓(xùn)練，才會(huì)使其眼界、知識(shí)、能力與素質(zhì)更加符合人大代表的履職要求。

第四，增設(shè)代表候選人履職能力測試環(huán)節(jié)。通過完善選舉法規(guī)定，在代表候選人環(huán)節(jié)，設(shè)置一個(gè)履職能力的測試環(huán)節(jié)，對(duì)初步遴選出的代表候選人借此做進(jìn)一步的篩選，目的既是為了保證人大代表履職的效果，更是為人民利益負(fù)責(zé)的一種必須的制度設(shè)置和要求。具體的測試內(nèi)容和辦法，應(yīng)圍繞人大代表履職所應(yīng)具備的能力來設(shè)計(jì)，比如科學(xué)調(diào)研的能力、縝密的邏輯思維能力和分析問題的能力、語言文字表述能力、對(duì)現(xiàn)行政策法律規(guī)定的掌握和運(yùn)用能力以及從問題表象透析問題實(shí)質(zhì)的能力等等。在人大代表當(dāng)選前融入這一程序環(huán)節(jié)非常的重要，它是對(duì)推薦代表候選人環(huán)節(jié)局限性的有效彌補(bǔ)。

人大代表履職能力的提升。第一，建立健全代表與選民或原選舉單位定期聯(lián)系和匯報(bào)工作的機(jī)制，以增強(qiáng)人大代表的代表意識(shí)，同時(shí)促進(jìn)人大代表的履職能力在實(shí)踐中得到鍛煉和提升?！按碓鰪?qiáng)代表意識(shí)是做好代表工作必備的前提條件，也是代表能積極履職的思想動(dòng)力?！雹偃舜蟠硪鰪?qiáng)代表意識(shí)，最關(guān)鍵的一點(diǎn)，就是要建立健全代表與選民或原選舉單位定期聯(lián)系和匯報(bào)工作的機(jī)制，具體應(yīng)包括：代表多長時(shí)間或者具體什么時(shí)間與選民或原選舉單位聯(lián)系及匯報(bào)工作;聯(lián)系及匯報(bào)工作至少需要多少選民或原選舉單位的代表參加;聯(lián)系及匯報(bào)工作的方式應(yīng)以“面對(duì)面”為主，電話、郵件、傳真及網(wǎng)絡(luò)電子通訊等方式為輔;聯(lián)系及匯報(bào)工作的內(nèi)容包括代表向選民或原選舉單位匯報(bào)其近期開展代表工作的情況，選民或原選舉單位聽取匯報(bào)工作后對(duì)代表提出的意見建議，以及代表履職不到位或者失職情況下的追責(zé)程序和措施。

第二，加強(qiáng)人大代表的教育培訓(xùn)，提高代表履職所應(yīng)具備的能力。人大代表履行職責(zé)、處理問題，除需具備必要的讀寫、溝通及分析能力外，還要具備一定的參政議政能力及政治素養(yǎng)，以及較為寬廣的知識(shí)涉獵，尤其是通曉一定的法律知識(shí)。而目前我國人大代表多是在某一領(lǐng)域表現(xiàn)出色，知識(shí)構(gòu)成專而不廣，所以對(duì)人大代表進(jìn)行教育培訓(xùn)非常必要。具體可采取集中培訓(xùn)和個(gè)別針對(duì)培訓(xùn)兩種方式。前者是指因地制宜、因事制宜地梳理代表履職中可能用到的相關(guān)知識(shí)、調(diào)研方法、溝通技巧、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)及常識(shí)等，對(duì)人大代表在其任職之初開展相應(yīng)的集中培訓(xùn)，以使其具備履職的基本能力。后者是指針對(duì)個(gè)別代表欠缺的履職能力或在履職中容易出現(xiàn)的問題，對(duì)其所做的針對(duì)性培訓(xùn)。通過對(duì)代表的教育培訓(xùn)，“讓代表真正成為人民利益的代表，成為民意的重要管道”②。

第三，逐步增加各級(jí)人大專職代表的人數(shù)和比例，為代表的履職時(shí)間和物質(zhì)條件提供更為充分的保障，也使代表積累更多的履職經(jīng)驗(yàn)和增強(qiáng)其履職能力。鑒于兼職代表制弊端，我國應(yīng)逐步增加各級(jí)人大中專職代表的比例和人數(shù)，從代表履職的時(shí)間和物質(zhì)條件方面來保證代表履職的效果。推行代表專職化，避免了兼職代表制下代表的主職工作與代表工作的時(shí)間沖突，有助于代表全身心地投入并做好代表工作。同時(shí)，專職代表制會(huì)讓人大代表有較為穩(wěn)定的工資收入以及履職所需的其他物質(zhì)保障，能夠讓人大代表具有更強(qiáng)的職業(yè)榮譽(yù)感，也更有動(dòng)力去履行好代表的職責(zé)。此外，“要實(shí)現(xiàn)人大代表的專職化，就必須逐步建立和完善專職代表任職保障制度，為代表的履職提供必要保障”③，比如應(yīng)明確代表工作經(jīng)費(fèi)的來源，代表的工資收入標(biāo)準(zhǔn)以及履職所需的其他物質(zhì)保障標(biāo)準(zhǔn)，代表履職的場所和機(jī)構(gòu)設(shè)置，代表的工作制度和獎(jiǎng)懲考核制度等。

第四，強(qiáng)化對(duì)代表的監(jiān)督和追責(zé)制度，以促使代表履職責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)和履職能力的提升?！坝袡?quán)必有責(zé)”是對(duì)國家權(quán)力行使的一個(gè)原則要求，人大代表作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一份子自然也不例外。我國選舉法盡管規(guī)定選民及原選舉單位對(duì)所選出的代表享有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，但由于該規(guī)定比較原則，沒有其他配套法規(guī)將其具體化以落到實(shí)處，因此實(shí)踐中人大代表懈怠履職甚至不作為的現(xiàn)象并不鮮見。所以，應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)代表的監(jiān)督和追責(zé)制度，一方面，對(duì)人大代表每年或者一定時(shí)期需要完成的工作設(shè)定明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，并通過代表向選民或原選舉單位匯報(bào)工作來定期進(jìn)行考核，對(duì)于履職不到位或者不作為的代表應(yīng)給予警示或者罷免，并與其職務(wù)職級(jí)、待遇問題等進(jìn)行掛鉤。對(duì)明顯欠缺履職能力以及因主職工作繁重或身體條件不適宜繼續(xù)履行代表職務(wù)的及時(shí)予以更換。

總之，完善人大代表的當(dāng)選資格，是對(duì)人大代表履行好職責(zé)的一種事前保障，而提升人大代表的履職能力，則是確保我國人民當(dāng)家作主政權(quán)本色恒久性和真實(shí)性的重要要求。只有人大代表的履職能力與其職責(zé)要求相匹配，才會(huì)實(shí)質(zhì)性地有力推動(dòng)我國社會(huì)主義民主政治和法治建設(shè)的不斷發(fā)展。

（作者單位：中共遼源市委黨校）

【注釋】

①宋葉：“區(qū)級(jí)人大代表的結(jié)構(gòu)與素質(zhì)研究—以上海市虹口區(qū)為例”，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。

②蔡定劍：“論人民代表大會(huì)制度的改革和完善”，《政法論壇》（中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2004年第11期。

③殷煥舉，李曉波：“人大代表資格審查工作需要研究的幾個(gè)問題”，《科學(xué)社會(huì)主義》，2011年第8期。

責(zé)編 / 張蕾