孫濤

摘要：擴(kuò)大公眾有序政治參與是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求，也是完善社會(huì)治理體制的迫切需要。目前我國(guó)社會(huì)治理體制中存在公眾參與機(jī)制不完善、參與能力不強(qiáng)、組織化程度不高等制約因素。以擴(kuò)大公眾參與推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，下一步要重點(diǎn)從深化行政體制改革、推進(jìn)公民社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)制度建設(shè)等五個(gè)方面進(jìn)行改革，以逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：治理體系；現(xiàn)代化；社會(huì)治理體制；創(chuàng)新；公眾參與

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）11-0021-05

[HT6H]基金項(xiàng)目：[HT6K]全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題“城市基層社會(huì)治理中的合作機(jī)制問(wèn)題研究——以青島市為例”（15HZKT116）；2014年度山東省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目“城市基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新研究”（14DGLJ10）；青島市委黨校2015年校級(jí)課題“社會(huì)治理體制創(chuàng)新中的合作機(jī)制建構(gòu)問(wèn)題研究”（青校發(fā)[2015]19號(hào)）。

十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)和系統(tǒng)部署，把創(chuàng)新社會(huì)治理體制列為全面深化改革的重大任務(wù)，并對(duì)如何創(chuàng)新社會(huì)治理體制進(jìn)行了深刻闡述。社會(huì)治理是現(xiàn)代化的社會(huì)管理，是社會(huì)管理的“升級(jí)版”，從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下多方參與、共同治理的理念和主張，反映了我們黨治理理念的升華，顯示出我國(guó)的治理模式正在發(fā)生深刻變化。在新型社會(huì)治理體制中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會(huì)協(xié)同是依托，而公眾參與是基礎(chǔ)。公眾有序參與社會(huì)治理是社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求，也是完善社會(huì)治理體制的迫切需要。研究公眾參與社會(huì)治理的必要性、分析公眾參與社會(huì)治理的阻礙因素、探索公眾參與社會(huì)治理的有效路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公眾參與社會(huì)治理是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的必然要求

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治體制及社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的變遷和發(fā)展為公眾參與社會(huì)治理提供了現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治保障、制度空間和實(shí)踐平臺(tái)。具體地說(shuō)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致利益分化促進(jìn)了公民參與的發(fā)展；服務(wù)型政府的構(gòu)建為公眾參與社會(huì)治理提供了制度空間；以村民自治及城市社區(qū)自治為代表的基層民主政治發(fā)展為居民參與社會(huì)治理提供了現(xiàn)實(shí)載體；社會(huì)組織的發(fā)展為公眾參與社會(huì)治理提供了實(shí)踐平臺(tái)；網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為公眾參與社會(huì)治理提供了技術(shù)保障。公眾參與對(duì)于社會(huì)治理體制創(chuàng)新具有重要意義。

1從已有研究及發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，公眾參與社會(huì)治理是社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。公眾參與通常又稱為公民參與、公共參與。目前學(xué)界有關(guān)公眾參與的界定有很多種。從狹義上講，公眾參與即公民在代議制政治中參與投票選舉活動(dòng)；從廣義上看，所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的參與活動(dòng)都可以稱為公眾參與。公眾參與主要是指公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行及監(jiān)督過(guò)程中擁有知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、行動(dòng)權(quán)等一系列權(quán)利，能夠自由地表達(dá)自己的立場(chǎng)、意見(jiàn)及建議，能夠合法地采取旨在維護(hù)個(gè)人切身利益和社會(huì)公共利益的行動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)中的公眾參與具有多種形式，如政治參與、行政參與、立法參與、司法參與等多種形式。公眾參與社會(huì)治理作為公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，其范圍、形式、方式、途徑等已隨著我國(guó)民主法制的不斷進(jìn)步而確定下來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)公眾參與的基本框架已經(jīng)初步形成，包括政治協(xié)商制度、信息公開(kāi)制度、信訪制度、權(quán)利救濟(jì)制度、公民參與的組織制度及程序制度等；公眾參與的領(lǐng)域不斷拓寬，既包括參與國(guó)家事務(wù)的管理，又包括參與經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的管理，還包括參與社會(huì)事務(wù)的管理，公眾在立法、執(zhí)法、政府績(jī)效評(píng)估、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、教育、醫(yī)療、交通、公共服務(wù)等領(lǐng)域都有參與機(jī)會(huì)；公眾參與的方式不斷創(chuàng)新，既有參加座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等直接參與的方式，也包括通過(guò)人大代表、政協(xié)委員表達(dá)公眾政策意愿的間接參與方式。公眾深入?yún)⑴c社會(huì)治理已成為深化社會(huì)治理體制改革的重要保障。

2從法理基礎(chǔ)看，公眾參與社會(huì)治理是實(shí)現(xiàn)政治民主和善治的必然要求。在全球范圍內(nèi)，上世紀(jì)80年代隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府改革浪潮的興起，公民參與公共管理已成為一種趨勢(shì)，公眾參與程度和效能的高低已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家民主化水平的重要尺度。從民主政治發(fā)展的角度看，一方面，公眾參與社會(huì)治理是社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的核心和本質(zhì)要求。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。公眾參與社會(huì)治理是依法行使公民權(quán)利的過(guò)程，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要途徑。另一方面，公眾參與社會(huì)治理是完善民主政治的重要途徑。其一，由于實(shí)行直接民主成本巨大，目前世界上大多數(shù)民主國(guó)家都實(shí)行“代議制民主”這種間接民主形式，但這種民主形式無(wú)法很好地解決兩次議會(huì)選舉間的公眾參與問(wèn)題，而公眾參與社會(huì)治理創(chuàng)新則通過(guò)引入直接民主的許多有益因素，對(duì)代議制民主形式的這種缺陷形成一種很好的補(bǔ)充。公共生活中的公眾參與，是行動(dòng)中的民主，也是公共生活中的大規(guī)模、可持續(xù)的建設(shè)性力量。其二，按照現(xiàn)代政治與行政二分法的規(guī)定，議會(huì)是政策制定部門，政府是政策執(zhí)行部門，政府向議會(huì)負(fù)責(zé)。但隨著公共事務(wù)的增多，政府權(quán)限逐步擴(kuò)大，具有了行政立法、行政執(zhí)法和行政司法功能，成為可以自己制定法規(guī)并執(zhí)行法規(guī)的“行政國(guó)家”，極大地削弱了議會(huì)權(quán)力。公眾對(duì)行政決策的參與實(shí)質(zhì)上是對(duì)“行政國(guó)家”形式合法性的一種彌補(bǔ)，使政府的社會(huì)治理活動(dòng)具有了更多的實(shí)質(zhì)合法性。從治理理論的角度來(lái)看，治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體的多元化，主張社會(huì)組織、私人組織和公民個(gè)人參與社會(huì)治理，通過(guò)協(xié)商、合作建立伙伴關(guān)系，發(fā)揮各個(gè)主體的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府與其他社會(huì)治理主體的持續(xù)互動(dòng)。公眾參與社會(huì)治理恰好契合了治理理論的要求，是通向“善治”的必然選擇。

3從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，公眾參與社會(huì)治理是社會(huì)轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變管理方式的需要。中國(guó)社會(huì)正處于全面轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)變遷過(guò)程之中，社會(huì)事務(wù)和社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜化和多樣化，公眾思想的獨(dú)立性、選擇性和多樣性不斷增強(qiáng)，個(gè)人追求公平、正義、民主、權(quán)利、法治和監(jiān)督意識(shí)都在不斷增強(qiáng)，公眾參與社會(huì)治理日趨自主化。不同社會(huì)階層和個(gè)體傾向于通過(guò)向政治系統(tǒng)表達(dá)自身利益訴求來(lái)維護(hù)其經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)認(rèn)同。公眾參與社會(huì)治理，一方面為黨委政府提供了傾聽(tīng)民聲和體察民意的平臺(tái)，從而消解公眾與社會(huì)治理體制間的緊張關(guān)系；另一方面，依法有序的公眾參與通過(guò)規(guī)范性的參與渠道、程序和手段可以很大程度避免多元利益主體參與活動(dòng)和利益競(jìng)爭(zhēng)的隨意性、盲目性，進(jìn)而避免因無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致不同利益主體間矛盾的激化。同時(shí)，公眾參與是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)治理方式的需要。由于舊有社會(huì)治理體制所擁有的資源能力不斷下降，以集權(quán)和精英主義為內(nèi)核的傳統(tǒng)社會(huì)治理方式已難以適應(yīng)社會(huì)治理中不斷出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。要改變主要依靠行政手段通過(guò)管、控、壓、罰等實(shí)施的社會(huì)治理方式，更多地運(yùn)用群眾路線的方式、民主的方式、服務(wù)的方式，盡可能地通過(guò)平等對(duì)話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題和化解社會(huì)矛盾。社會(huì)治理方式的改變離不開(kāi)公眾的廣泛參與，通過(guò)各種形式的民意調(diào)查、公開(kāi)聽(tīng)證、政策論壇、公眾咨詢、圓桌會(huì)議及網(wǎng)上參與等形式，讓公眾知曉黨委政府當(dāng)前要解決的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)，通過(guò)協(xié)商程序作出決策，才能體現(xiàn)公平正義并且在執(zhí)行過(guò)程中將社會(huì)矛盾降到最低程度。

4從社會(huì)治理自身看，公眾參與社會(huì)治理是創(chuàng)新社會(huì)治理的迫切要求。社會(huì)治理的多數(shù)議題是關(guān)乎群眾切身利益的現(xiàn)實(shí)生活中的具體問(wèn)題。公眾參與是提升社會(huì)治理合法性和實(shí)效性的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。公眾已經(jīng)成為推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要力量，其作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，公眾參與可以集中民眾智慧，提高政府的信息能力，激發(fā)社會(huì)治理的活力，提高政府決策的科學(xué)性和有效性。面對(duì)日益復(fù)雜和艱巨的社會(huì)事務(wù)，任何一個(gè)政府機(jī)關(guān)及其工作人員都存在信息盲區(qū)問(wèn)題。事實(shí)證明，最貼近問(wèn)題的人往往掌握著解決問(wèn)題所需要的最準(zhǔn)確和最豐富的信息，而公眾的參與可以集中擁有不同領(lǐng)域知識(shí)的民眾的智慧，為政府社會(huì)治理提供及時(shí)而有效的信息，從而激發(fā)社會(huì)治理的活力，減少或避免決策及政策制定因信息不充分而產(chǎn)生的偏差。另一方面，通過(guò)公眾參與可以監(jiān)督和制約政府權(quán)力，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，最大限度維護(hù)群眾利益。政府由于其經(jīng)濟(jì)法人的屬性，在社會(huì)治理中也存在自利性和部門利益，通過(guò)公眾自下而上的參與可以限制政府不合理的自利性，促進(jìn)政府社會(huì)治理職能良性運(yùn)行。政府將社會(huì)治理事項(xiàng)內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果等公之于眾，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，可以保障公共政策執(zhí)行信息反饋的科學(xué)性，減少甚至杜絕暗箱操作，克服公共政策執(zhí)行的盲目性和隨意性，減少損害公眾利益的事情發(fā)生。

二、我國(guó)現(xiàn)階段公眾參與社會(huì)治理面臨的問(wèn)題及障礙

公民參與政治活動(dòng)和社會(huì)治理的強(qiáng)度與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育程度密切相關(guān)，因?yàn)椤皺?quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)體系的封閉性、社會(huì)關(guān)系的簡(jiǎn)單化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性和靜態(tài)化、國(guó)家的壟斷化及社會(huì)治理方式的計(jì)劃性與控制性，極大地弱化了個(gè)人的主體意識(shí)和參與觀念。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公眾參與社會(huì)治理和公共事務(wù)逐漸增多，但仍存在公眾參與能力不強(qiáng)、參與機(jī)制不完善、與國(guó)家互動(dòng)能力不強(qiáng)等突出問(wèn)題。

1公眾參與意識(shí)和參與能力不強(qiáng)，在社會(huì)治理中處于被動(dòng)地位。受制于公民社會(huì)發(fā)育滯后的狀況，當(dāng)下中國(guó)社會(huì)社會(huì)治理中的公眾參與大都出于外力的推動(dòng)，要么是政府改革的需要，要么是媒體的助力，要么是公民個(gè)體維權(quán)所逼迫，很少是出于公民意識(shí)的真正覺(jué)醒。具體來(lái)看，表現(xiàn)在公民意識(shí)缺乏、參與意識(shí)薄弱、參與能力不強(qiáng)等方面。從公眾的參與意識(shí)來(lái)看，公眾的參與行為都是在某種社會(huì)文化和心理活動(dòng)的驅(qū)使下進(jìn)行的。中國(guó)長(zhǎng)期的封建社會(huì)所形成的政治文化在道德觀念、思維模式、倫理結(jié)構(gòu)和文化心理結(jié)構(gòu)等方面對(duì)公眾參與產(chǎn)生了深刻影響?！俺济褚庾R(shí)”“清官思想”“權(quán)威崇拜”“官本位思想”“與世無(wú)爭(zhēng)”等復(fù)雜的政治意識(shí)束縛了公民的參與熱情，造就了“順從型”“依附性”人格，公眾主動(dòng)參與社會(huì)治理、維護(hù)公共利益的公民意識(shí)普遍缺乏。公眾參與不足的另一個(gè)原因是政治效能感低下、功利性強(qiáng)。效能感是指一個(gè)人認(rèn)為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力。當(dāng)公眾感到自己無(wú)法影響社會(huì)治理的相關(guān)政策制定或進(jìn)程，或者認(rèn)為參與成本大于收益時(shí)，便會(huì)認(rèn)為參與行為“不值得”，從而導(dǎo)致政治冷漠行為。除此之外，相當(dāng)一部分公眾存在“搭便車”心理，帶有很強(qiáng)的功利性，總想通過(guò)其他人的參與行為為自己謀取利益而坐享其成。從公眾的整體素質(zhì)和參與能力來(lái)看，居民素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)和參與能力還有待提高。另外，由于缺乏相應(yīng)的社會(huì)政治生態(tài)系統(tǒng)支持以及參與公共政策制定的專業(yè)訓(xùn)練，公眾參與技能得不到提高，參與習(xí)慣也無(wú)以養(yǎng)成。相當(dāng)一部分居民不了解參與社會(huì)治理的相關(guān)制度、程序和規(guī)則，不規(guī)范參與現(xiàn)象大量存在。

2政府權(quán)力運(yùn)行單向性較強(qiáng)，無(wú)法有效回應(yīng)公眾訴求。目前我國(guó)政府仍處于轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，全能政府、管制政府、權(quán)力政府模式的延續(xù)擠壓了公眾的參與空間，相關(guān)參與流程和制度設(shè)計(jì)有待完善，這方面的問(wèn)題集中體現(xiàn)在精英決策、透明度不高及回應(yīng)機(jī)制不健全等方面。首先，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，官僚體制對(duì)公眾參與具有排斥性。部分官員官本位思想嚴(yán)重，以“父母官”自居，缺乏治理理念、服務(wù)理念和公民社會(huì)理念，把公眾視為被管理的對(duì)象，認(rèn)為老百姓沒(méi)有足夠的空閑時(shí)間和專業(yè)素養(yǎng)參與社會(huì)治理，公眾參與會(huì)增加行政成本、影響行政效率?，F(xiàn)實(shí)來(lái)看，在“專家治國(guó)”和“技術(shù)治國(guó)”盛行的情況下，目前我國(guó)政策的制定和決策還是由政治精英主導(dǎo)自上而下進(jìn)行的，對(duì)決策效率的重視要多于對(duì)民主行政的考量。這種“精英決策”模式無(wú)疑不利于公眾參與社會(huì)治理，如何實(shí)現(xiàn)精英治國(guó)與公眾參與的平衡已經(jīng)成為一個(gè)值得關(guān)注的重要議題。其次，政務(wù)公開(kāi)和公眾監(jiān)督機(jī)制不健全。政務(wù)公開(kāi)是保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)的重要前提，但目前我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)普遍存在表面化、形式化問(wèn)題。政務(wù)事項(xiàng)公開(kāi)具有很大的盲從性和隨意性，公開(kāi)的內(nèi)容質(zhì)量不高，更新緩慢、缺乏互動(dòng)性，達(dá)不到應(yīng)有的效果，這種低透明度使普通公民缺乏監(jiān)督政府的相關(guān)信息和條件，加之立法滯后和制度不完善問(wèn)題的存在，很多公民監(jiān)督行為成了“走過(guò)場(chǎng)”、搞“形式主義”。再次，政府回應(yīng)機(jī)制不完善?；貞?yīng)是對(duì)某些行為、訴求或建議的反應(yīng)與反饋，政府回應(yīng)要求政府對(duì)公眾的需求作出應(yīng)答或滿足公眾的正當(dāng)需求。近年來(lái)，我國(guó)政府建立了公開(kāi)承諾制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、聽(tīng)證制度等相關(guān)政府回應(yīng)制度，但仍存在回應(yīng)動(dòng)力缺乏、回應(yīng)方式陳舊、回應(yīng)效率不高、回應(yīng)向度單一等問(wèn)題。政府采取的措施往往不能讓公眾完全滿意。

3公眾參與機(jī)制不完善，制度虛置與程序缺失問(wèn)題并存。實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)公民有效參與社會(huì)治理的關(guān)鍵在于制度的完備和程序的可操作性。目前我國(guó)公眾參與相關(guān)制度設(shè)計(jì)的民主性和開(kāi)放性還未達(dá)到能夠容納公眾進(jìn)行廣泛而有效參與的程度。制度設(shè)計(jì)和程序建設(shè)滯后難以為公眾參與社會(huì)治理提供有效支撐、規(guī)制和引導(dǎo)，其集中體現(xiàn)在制度虛置、程序缺失及參與渠道不順暢等三個(gè)方面：從制度安排和程序設(shè)計(jì)來(lái)看，存在制度化程度低、制度不健全、制度缺乏剛性、程序設(shè)計(jì)缺乏可操作性等突出問(wèn)題。近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了不少與信息公開(kāi)和公眾參與有關(guān)的法律法規(guī)，但實(shí)際情況是許多社會(huì)治理問(wèn)題公眾能否參與靠的是政府部門的“覺(jué)悟”，公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)難以得到有效保障。許多法律法規(guī)有關(guān)公眾參與部分只有抽象的條款，規(guī)定十分籠統(tǒng)，缺乏剛性，對(duì)公權(quán)力約束不足。在具體程序設(shè)計(jì)方面，對(duì)于何時(shí)引入公眾參與，引入哪部分公眾參與、公眾以何種方式參與、公眾參與到何種程度的解釋權(quán)和界定權(quán)還在于政府，造成了實(shí)際操作中的隨意性和無(wú)序性。在參與渠道和訴求表達(dá)機(jī)制方面，存在公眾參與渠道不健全和訴求表達(dá)機(jī)制不順暢等問(wèn)題。我國(guó)已經(jīng)建立了人民代表大會(huì)制度、社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度、信訪制度、基層群眾自治制度等相關(guān)制度，而且從理論上講，人大、政協(xié)、黨組織、團(tuán)組織、工會(huì)、婦聯(lián)以及各種行會(huì)、協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、社團(tuán)等各類組織都可以成為公眾參與社會(huì)治理的載體，但實(shí)際來(lái)看，這些組織的政策輸出功能大都大于其政策輸入功能，在反映和代表公眾意愿方面作用發(fā)揮不充分。

4公眾參與組織化程度不高，與政府對(duì)話和互動(dòng)效能偏低。我國(guó)社會(huì)治理體系中缺乏系統(tǒng)的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障及矛盾調(diào)處機(jī)制，單個(gè)公民在龐大的公共管理機(jī)構(gòu)面前時(shí)常是無(wú)能為力的，沒(méi)有足夠的能力與龐大的國(guó)家機(jī)器直接溝通、對(duì)話或者討價(jià)還價(jià)，參與成本往往非常高昂。面對(duì)這種情況，個(gè)人要參與或影響公共事務(wù)的一個(gè)重要途徑便是通過(guò)組織的力量。“要使公民在政治參與中保持較高的政治效能感，必須允許公民自發(fā)地組織起來(lái)進(jìn)行政治參與，否則就將挫傷大多數(shù)公民的參與熱情?！彪m然目前我國(guó)的非政府組織發(fā)展勢(shì)頭良好，但總體來(lái)看我國(guó)居民的自組織能力還是偏低的，影響了社會(huì)自主空間的擴(kuò)展。從公民社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，相當(dāng)一部分有影響力的社會(huì)組織具有官民兩重性，對(duì)政府依賴性很強(qiáng)。一些非政府組織獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)，但其影響力又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，非政府組織數(shù)量雖然不少，但相當(dāng)一部分是“大而不強(qiáng)”，其組織制度和治理機(jī)制也不盡完備，規(guī)范性有待提高。就全國(guó)整體來(lái)看，不同地區(qū)的非政府組織發(fā)育程度很不平衡，而且同一地區(qū)的不同社會(huì)組織發(fā)展也很不平衡，在影響力和地位方面差距較大。在這種情況下，如果不能改變公民參與持續(xù)性的低組織化情況，并且使各類社會(huì)組織成為黨委政府所信任和依賴的、能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)的社會(huì)力量，公民穩(wěn)定而有序的實(shí)質(zhì)性參與就難以有根本性改觀。

三、以擴(kuò)大公眾參與推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的路徑選擇

十八大報(bào)告提出要擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。社會(huì)治理體制創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動(dòng)，依賴于不同意見(jiàn)、思想及利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開(kāi)放性、自由交流、能容忍不同觀點(diǎn)的環(huán)境，更依賴于相關(guān)各方全方位參與治理、決策或提出合理化建議。公眾參與社會(huì)治理創(chuàng)新不能僅僅就公眾參與而談公眾參與，必須結(jié)合我國(guó)所處的發(fā)展階段和具體國(guó)情進(jìn)行審視，作為一個(gè)系統(tǒng)工程加以推進(jìn)。

1以民主政治推進(jìn)行政民主，加快服務(wù)型政府建設(shè)。政府在社會(huì)治理體制創(chuàng)新中居于主導(dǎo)地位，下一步要通過(guò)發(fā)展民主政治、推進(jìn)行政民主、建設(shè)服務(wù)型政府搭建公眾參與平臺(tái)、滿足公眾參與需求。首先，要以政治民主推進(jìn)行政民主。由“政治民主”轉(zhuǎn)向“行政民主”是當(dāng)代民主制度的重要發(fā)展方向，而行政民主又集中體現(xiàn)為公眾直接參與公共事務(wù)管理。目前我國(guó)采取了“以行政吸納政治”的方式來(lái)減輕社會(huì)對(duì)于民主化訴求的壓力，也就是通過(guò)行政民主化和公開(kāi)化把公眾參與決策的民主訴求釋放出來(lái)?，F(xiàn)實(shí)來(lái)看，公眾參與社會(huì)治理順應(yīng)了行政民主發(fā)展的趨勢(shì)，但仍然離不開(kāi)民主政治的有力支撐，因?yàn)橥ㄟ^(guò)發(fā)展民主政治可以獲取更多的政治認(rèn)同、增強(qiáng)政府合法性，從而實(shí)現(xiàn)更有效的社會(huì)治理。其次，要建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。一要還政于民、還權(quán)于社會(huì)，要堅(jiān)持以人為本、公民本位、社會(huì)本位的理念，把公眾利益放在首位，強(qiáng)化政府服務(wù)意識(shí)，以公眾滿意度作為衡量工作的標(biāo)準(zhǔn)，為公眾參與社會(huì)治理提供條件和平臺(tái)。通過(guò)合理放權(quán)與分權(quán)實(shí)現(xiàn)“有所為、有所不為”，實(shí)現(xiàn)“政社分開(kāi)”，讓更多的社會(huì)力量參與到社會(huì)治理當(dāng)中。二要增強(qiáng)政府工作的主動(dòng)性和回應(yīng)性。要以政府為主導(dǎo)，通過(guò)社會(huì)治理中政府與公眾互動(dòng)來(lái)提高治理和決策效益。推進(jìn)社會(huì)政策決策社會(huì)化，健全公眾參與、專家論證和政府決定三者相結(jié)合的行政決策機(jī)制，建立健全重大行政決策專家咨詢論證制度，完善行政決策程序和決策跟蹤反饋制度，增強(qiáng)政府在社會(huì)治理中的主動(dòng)性和回應(yīng)性。

2提高公眾主體意識(shí)和參與能力，推進(jìn)公民社會(huì)建設(shè)。從公眾的角度來(lái)看，下一步要通過(guò)各種途徑來(lái)提高公眾的參與意識(shí)和參與能力，培育公共精神，推進(jìn)公民社會(huì)建設(shè)。公民的文化素養(yǎng)、參與意識(shí)、參與能力和政治成熟度在實(shí)現(xiàn)其權(quán)利中起相當(dāng)重要的作用，必須通過(guò)宣傳、教育、培訓(xùn)的方式來(lái)提高公民素質(zhì)。具體來(lái)看，一要通過(guò)黨委政府發(fā)動(dòng)新聞媒體、報(bào)刊雜志及互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行廣泛宣傳和引導(dǎo)，使公眾逐步擺脫傳統(tǒng)思想觀念和政治文化的束縛，提高其主體意識(shí)和參與意識(shí)。二要通過(guò)教育培訓(xùn)提高公眾素質(zhì)和參與能力。公民參與能力是一項(xiàng)涉及自我教育能力、自我管理能力、自我服務(wù)能力及自我發(fā)展能力等多個(gè)方面的系統(tǒng)工程，包括認(rèn)知能力、聚合能力、合作能力、磋商能力等四個(gè)方面。從深層次來(lái)看，公眾參與能力提高有賴于政治體制改革的進(jìn)一步深化。政府要綜合考慮城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化差異等因素，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范的教育培訓(xùn)制度?，F(xiàn)實(shí)來(lái)看，要通過(guò)提高公眾受教育程度來(lái)提高居民整體素質(zhì)，一方面要重視學(xué)校教育，在學(xué)校開(kāi)設(shè)課程中設(shè)置培養(yǎng)公民意識(shí)和公共精神的相關(guān)課程；另一方面也要重視日常民主實(shí)踐訓(xùn)練，增加公眾在參與公共事務(wù)、維護(hù)自身權(quán)利方面的經(jīng)驗(yàn)和技巧，在此基礎(chǔ)上，逐步在全社會(huì)養(yǎng)成一種公民精神和公民文化，讓公眾具有對(duì)公共目標(biāo)及個(gè)人利益要求的合理期望，養(yǎng)成相信他人、理性包容、與人合作、愿意妥協(xié)的良好品德，培養(yǎng)遵守法律規(guī)范、重視公共利益，不獨(dú)斷專行、不盲目猜疑等政治修養(yǎng)。

3提升公眾參與的組織化程度，注重社會(huì)組織能力建設(shè)。實(shí)踐表明，行政機(jī)關(guān)更為關(guān)注有組織的利益訴求，而對(duì)未經(jīng)組織的利益訴求缺乏回應(yīng)。公民有效參與社會(huì)治理需要有相應(yīng)的組織依托和平臺(tái)支持，為此，要積極培育各類社會(huì)組織，注重社會(huì)組織能力建設(shè)，提高公民參與社會(huì)治理的組織化程度，為公民參與社會(huì)治理提供新的渠道和平臺(tái)。各類社會(huì)組織、民間團(tuán)體、企事業(yè)單位既是社會(huì)治理的重要載體，又是公共服務(wù)提供的重要平臺(tái)。社會(huì)組織能否成為公眾參與的有效載體，很大程度取決于其自身的能力狀況，而社會(huì)組織的能力則與其治理結(jié)構(gòu)、治理過(guò)程及與其他社會(huì)治理主體之間的關(guān)系密切相關(guān)。因此，一方面要建立科學(xué)穩(wěn)定的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會(huì)組織自身治理過(guò)程的民主化，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織內(nèi)部治理的“民主化再造”，以此來(lái)培養(yǎng)社會(huì)組織成員的民主意識(shí)和參與技能，贏得公眾信任。另一方面，要協(xié)調(diào)好社會(huì)組織與執(zhí)政黨及政府之間的關(guān)系。十八屆三中全會(huì)提出要激發(fā)社會(huì)組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，體現(xiàn)出黨委政府對(duì)社會(huì)組織地位作用的認(rèn)可和重視。應(yīng)充分利用有利的政策環(huán)境條件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的穩(wěn)步有序發(fā)展，為公眾參與創(chuàng)造條件，為構(gòu)建社會(huì)合作治理體系奠定基礎(chǔ)。

4完善公眾參與立法及程序，強(qiáng)化公眾參與的相關(guān)制度建設(shè)。歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，制度化和法制化是有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并保持經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，因此，建立一套保障公眾有序而有效地參與社會(huì)治理的制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、根本性工作?？傮w來(lái)看，既要完善落實(shí)已有制度，切實(shí)提高其可操作性和實(shí)用性，又要在此基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，探索有針對(duì)性和實(shí)效性的新制度，即“在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式和途徑做出明確規(guī)定，使其可以按一定程序進(jìn)行實(shí)際操作，并用法律的形式固定下來(lái)，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化?！盵12]具體來(lái)看，要著重完善政務(wù)公開(kāi)制度、社會(huì)公示制度、民意調(diào)查制度、社會(huì)聽(tīng)證制度及公眾參與權(quán)利保障救濟(jì)制度。在政務(wù)公開(kāi)和社會(huì)公示制度建設(shè)方面，要將公眾的知情權(quán)與參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來(lái)，營(yíng)造公開(kāi)透明的社會(huì)治理環(huán)境。對(duì)事關(guān)人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)按照“范圍適當(dāng)、內(nèi)容客觀、時(shí)間充分”的原則進(jìn)行公示，對(duì)公示后群眾的反映、建議和舉報(bào)要及時(shí)受理并予以答復(fù)。完善民意調(diào)查制度，可以針對(duì)政府政策所涉及到的特定群體進(jìn)行有針對(duì)性的專門訪談和詢問(wèn)，也可以通過(guò)電話訪談、信函咨詢或問(wèn)卷調(diào)查等方式進(jìn)行大范圍和多群體的調(diào)查活動(dòng)，及時(shí)了解公眾對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域相關(guān)政策的反映、態(tài)度和評(píng)價(jià)，通過(guò)綜合分析對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行糾偏。改革社會(huì)聽(tīng)證制度，規(guī)范聽(tīng)證代表的產(chǎn)生程序，保證聽(tīng)證代表的廣泛性和代表性，擴(kuò)大聽(tīng)證制度的適用范圍，通過(guò)完善規(guī)則實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證過(guò)程的規(guī)范化，改變以往聽(tīng)證會(huì)走過(guò)場(chǎng)、聽(tīng)證結(jié)論影響力小的情況，讓聽(tīng)證制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。在完善公眾參與權(quán)利的保障救濟(jì)制度方面，當(dāng)公眾參與社會(huì)治理過(guò)程中自身權(quán)利得不到保障甚至受到侵害時(shí)，公眾有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，可以要求撤銷相關(guān)決定或申請(qǐng)賠償。

5綜合運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，加強(qiáng)公眾參與的平臺(tái)建設(shè)。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展為公眾參與社會(huì)治理提供了新的渠道，一個(gè)互動(dòng)開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)公共空間隨著政府政務(wù)網(wǎng)、各類網(wǎng)絡(luò)媒體、各種網(wǎng)絡(luò)論壇的迅速發(fā)展而逐步形成。各種形式的網(wǎng)絡(luò)政治參與創(chuàng)造了一個(gè)開(kāi)放性、扁平化和互動(dòng)性的公眾參與載體，挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)社會(huì)治理體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策程序和資源分配機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代要求政府綜合運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，

搭建公眾參與社會(huì)治理的平臺(tái)，同時(shí)要求其加強(qiáng)管理和規(guī)范，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)參與健康有序發(fā)展。一方面，要支持各種合理的公眾網(wǎng)絡(luò)參與形式，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情和網(wǎng)民訴求做到積極回應(yīng)和互動(dòng)，對(duì)回應(yīng)不力的問(wèn)題要視情況追究相關(guān)人員責(zé)任。對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意要辯證地對(duì)待，既要把網(wǎng)絡(luò)輿情作為體察民意的重要渠道，又要對(duì)炒作重大事件，散布傳播集會(huì)、游行、上訪、請(qǐng)?jiān)?、謠言等可能危及社會(huì)穩(wěn)定的網(wǎng)上輿論進(jìn)行疏導(dǎo)和查處，及時(shí)監(jiān)控和回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論動(dòng)態(tài)。同時(shí)要加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，使政府網(wǎng)站成為公眾了解政務(wù)信息和互動(dòng)參與的平臺(tái)，推進(jìn)“信息民主”。另一方面，網(wǎng)絡(luò)參與是一種具有自發(fā)性、間歇性的體制外參與方式，由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和傳播的迅速性，這種新型參與方式給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了諸多隱患和挑戰(zhàn)。為此，政府必須創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)空間管理機(jī)制，提升網(wǎng)絡(luò)管理的高度和層次，加快互聯(lián)網(wǎng)立法步伐，充分利用行政、法律及經(jīng)濟(jì)等多種手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效引導(dǎo)和管理，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)空間“自律、自管、自教、自我服務(wù)”的理念。

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