〔摘要〕從“分化”走向“整合”，是我國社會保障體系正在進行的一場調整利益格局、追求制度體系公平的深刻變革。“整合”是對“分化”的社會保障體系進行整合，因此，“分化”的邏輯隱藏著“整合”的邏輯，影響甚至決定了“整合”的邏輯。我國現(xiàn)行社會保障體系在“城鄉(xiāng)分割、身份分割、地域分割、部門分割”的“分化”邏輯下漸進構建而成。當下，我國社會保障體系的整合以“地域化”試驗、“單項化”突破為主，并推動全國政策與法律規(guī)范的出臺。但是，“整合”仍然步入“再碎片化”悖論。剖析“再碎片化”邏輯，我國社會保障體系的“整合”，需要基于全局視野系統(tǒng)整合，整體推進;需要納入全面深化改革中統(tǒng)籌考量，同步推進;需要加強頂層設計，系統(tǒng)規(guī)范。

〔關鍵詞〕社會保障體系，分化，整合，邏輯

〔中圖分類號〕C913.7 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）01-0074-06

〔收稿日期〕 2014-12-09

〔基金項目〕 國家社會科學基金重點項目（13AFX027），山西省高等學校中青年拔尖創(chuàng)新人才項目（2014052002），山西大學政治與公共管理學院優(yōu)勢特色重點學科建設專項研究課題，負責人孫淑云。

〔作者簡介〕 孫淑云（1966-），女，山西永濟人，山西大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為社會法學與社會保障學。

從“分化”走向“整合”，是我國社會保障體系正在進行的一場調整利益格局、追求制度體系公平的深刻變革，是黨的十八大報告明確的執(zhí)政戰(zhàn)略，也是社會保障“十二五”規(guī)劃政府執(zhí)政的主要內(nèi)容。當然，“分化”與“整合”是社會保障體系建設和發(fā)展的雙重邏輯，是全球社會保障體系建設的歷史現(xiàn)象與必然趨勢。但是，受政治經(jīng)濟體制、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結構、歷史傳統(tǒng)等因素的影響，各國社會保障體系從“分化”到“整合”都因國情不同而各具特色、各有不同的邏輯。當下，我國社會保障體系從“分化”走向“整合”極其艱難，相關整合的實施路徑、方法的討論莫衷一是，各地整合實踐不一、蹣跚推進，整合模式五花八門。為此，梳理我國社會保障制度“分化”的邏輯，剖析“整合”的邏輯，不失為探尋“整合”適宜路徑、策略的重要方法。

一、我國社會保障體系的“分化”邏輯

改革開放以來，針對不同的社會風險和貧困人口，以“低水平、廣覆蓋、多層次、可持續(xù)”為基本方針，我國的社會保障體系建設經(jīng)過三十多年的努力，在“分化”邏輯下建立了“碎片化”的社會保障體系，實現(xiàn)了社會保障“制度覆蓋”全民的基本目標。其“碎片化”主要體現(xiàn)為：

（一）城鄉(xiāng)“二元”體制下的“碎片化”慣性?，F(xiàn)行“分化”的社會保障體系不是憑空想象，是對計劃經(jīng)濟體制下基于城鄉(xiāng)戶籍、單位性質和職業(yè)身份等社會等級為基礎的“一個國家、兩種福利” ①的社會保障體系的改革。在與既得利益妥協(xié)下，在逐步改良中，計劃經(jīng)濟體制下以城鄉(xiāng)“二元”戶籍及其“社會身份本位”分割社會保障體系的巨大慣性，在社會保障體系改革過程中得以保持和延續(xù)。

在城市，20世紀80年代中期國有企業(yè)改革導致大量工人下崗迅速演變成一個突出的社會問題，國有企業(yè)改革遇到的阻礙需要突破，才被動地對計劃經(jīng)濟時期城市的“身份、所有制差異”的“單位福利制度”進行改革。按照國有企業(yè)改革進程和順序，先后改革和建立了失業(yè)（待業(yè)）保險制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、城市最低保障制度等。在逐步完成了與國有企業(yè)改革配套的城鎮(zhèn)職工（即正式從業(yè)者）的社會保障體系建設后，2002年，在黨的十六大“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展”的執(zhí)政理念和方針政策指導下，城鎮(zhèn)職工社會保障體系開始向非正式從業(yè)者“擴面”覆蓋，由于非正式從業(yè)者從業(yè)多元化、收入不穩(wěn)定以及缺乏客觀的收入計算平臺，制度覆蓋的“擴面”極其艱難，為此催生了農(nóng)民工社會保障制度、失地農(nóng)民社會保障制度、城鎮(zhèn)居民社會保障制度等“小制度”體系。

在農(nóng)村，2002年以后，逐步為農(nóng)村居民構建了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、“五?！惫B(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度等。這些農(nóng)村社會保障體系建設是對原有集體互助保障的傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度、傳統(tǒng)“五?！敝贫鹊某欣^和改革，因為政府財政資金的積極注入，使得集體互助保障機制演變成為社會保障制度。但是，新型農(nóng)村社會保障體系的構建，仍然堅持了以“農(nóng)村戶籍”、“農(nóng)民身份”定位的慣性，攜帶了城鄉(xiāng)分割體制的基因，在社會保障各個子系統(tǒng)以及各個項目中，均形成了與城市社會保障體系分割的“碎片化”制度樣態(tài)。

（二）“摸著石頭過河”改革策略下的探索式“碎片化”。由于我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉軌，任何改革的主張往往會面臨嚴重分歧，很多情況下研究者也很難達成共識，“沒有誰能掌握社會變革的總鑰匙和總規(guī)律” 〔1 〕。因此，在“實踐是檢驗真理的唯一標準”的理論引導下，擱置爭議，采取“摸著石頭過河”的改革策略，執(zhí)政者的改革理念處于漸進成長過程，政治博弈也呈漸進過程。在這種“轉型”時期開創(chuàng)性、靈活性的經(jīng)濟社會制度背景下，適應城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟社會和地區(qū)發(fā)展不平衡的國情，以及就業(yè)形式、勞動關系多元化、非就業(yè)人群普遍存在的民情，不會有絕對正確的社會保障體系模式，只可能有試驗、摸索，不斷地進行制度選擇和制度完善?！拔覈鐣Ｕ现贫鹊母母镞^程也是為了應對當時一些迫切需要解決的經(jīng)濟和社會問題而實施的，大多數(shù)社會保障項目的選擇和出臺是為了應對當時的問題，而不是從長遠的戰(zhàn)略視角出發(fā)制定的?！?〔2 〕就拿基礎性的城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度建設來說，“分化”試驗建設了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度，三項基本醫(yī)療保險制度由城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從覆蓋正式從業(yè)人群到非正式從業(yè)以及無業(yè)人群，用了將近二十年時間，實現(xiàn)“制度覆蓋”全民的目標。三項基本醫(yī)保制度的試驗性、漸進性、權宜性的制度變遷邏輯，“取決于體制作為一個整體的相互適應性的需要和社會承受力，不是按既定模式、既定理論走來的，而是分類探索自然形成的” 〔3 〕。

（三）政策治理和政策執(zhí)行中的層級型“碎片化”。與“摸著石頭過河”的改革策略相伴隨，我國各個領域的改革都采取政策治理方式，只確定改革的方向和政策的基本框架，不規(guī)定改革的具體規(guī)范，為改革留下創(chuàng)新余地，從而自下而上進行試驗，再自上而下總結、完善政策。因此，每項社會保障制度全國性政策出臺后，都允許地方在社會保障的籌資方式、保障待遇支付、管理和經(jīng)辦等環(huán)節(jié)制度上探索創(chuàng)新。由于城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差異，地方財政資源稟賦不同，特別是中央與社會保障事權與財權一直沒有明確劃分，依賴財力支持的社會保障政策制度，在省、市、縣層層落實過程中，各地均根據(jù)自身財力狀況和地方認知、地方利益，在創(chuàng)新旗號下，對各項社會保障項目的籌資、待遇、管理經(jīng)辦等方面相機變通創(chuàng)建了不同模式，形成了差異化、層級型的地方政策壁壘。導致統(tǒng)一社會保障項目之下區(qū)域性的碎片化制度分割，“地方政府所實行的社會保障政策進一步‘分化’了整個社會保障體系” 〔4 〕。

（四）行政管理分割下的政策制定“碎片化”?，F(xiàn)代社會保險制度作為強制性、政府主導的公共事業(yè)，需要政府確定主管部門統(tǒng)一管理和推行。同時，為了適應社會保障專業(yè)化、標準化、規(guī)范化、信息化、精細化管理事務的需要，行政主管部門必須細化社會保障的決策規(guī)則、管理規(guī)則和服務規(guī)則。為此，除了社會保險基本立法外，各國社會保險的行政立法和政策體系都龐大而復雜。我國現(xiàn)行主管社會保障的政府部門在中央包括人社部門、民政部門、衛(wèi)生部門、發(fā)改委以及農(nóng)業(yè)部門，各行政主管部門都分別建設了龐大②的社會保障政策和行政立法體系。各行政主管部門由于職能不同，存在一些本位上的不同觀點;加之，主管部門對運營巨量社會保障資金的社會保障經(jīng)辦機構人員、業(yè)務、經(jīng)費的控制，以及為此衍生出來的權威及其利益，存在一些爭權諉責現(xiàn)象;“政策制定各部門間由于角度、視野或者立場的不同，針對各自認為的主要問題出臺政策，導致決策的不作為或者亂作為，實際出臺的一些政策往往起反向作用?！?〔5 〕

總之，我國現(xiàn)行社會保障體系在“城鄉(xiāng)分割、身份分割、地域分割、部門分割”的“分化”邏輯下漸進構建而成。城鄉(xiāng)社會保障體系經(jīng)過三十余年的“碎片化”構建，成就與問題同在。最大的成就是基本上構建了覆蓋全民的“碎片化”社會保障制度框架體系，最大的問題隱藏在“碎片化”社會保障體系建設成就的“陰影”里。

二、我國“整合”社會保障體系的努力與“再碎片化”邏輯

在2002年黨的十六大“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展”的方針政策指導下，在“二元”體制松動的背景下，我國社會保障體系在“碎片化”構建的同時，“整合”就在一些地方開始試驗探索，“整合”自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點開始，經(jīng)歷了十余年歷程。我國“整合”社會保障體系基本上處于自發(fā)試點摸索階段，各項社會保障制度由城市向農(nóng)村、向城市非正式從業(yè)者拓展，并推動黨的十八大報告對整合形成政治共識，促使整合進入全國整體推進階段。概括來說，我國社會保障體系的整合以“地域化”試驗、“單項化”突破為主，并推動全國政策與法律規(guī)范的出臺;同時，整合的體系建設陷入“再碎片化”悖論。

（一）我國“整合”社會保障體系的努力。黨的十六大以來，我國為克服碎片化的弊端，在整合方面進行了不懈努力，取得了一定的成就。

1.整合的地域化試驗。我國整合“碎片化”社會保障的自發(fā)試驗始于東部社會經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化較早、流動人口聚居之地，在城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會“一體化”加速發(fā)展進程中，整合社會保障體系成為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在需求。地方整合實驗生發(fā)于協(xié)調地區(qū)民眾追求社會保障公平待遇紛爭的現(xiàn)實需要，基于轄區(qū)人民群眾最大利益，通過地方政治精英的自主性努力來實現(xiàn)社會保障體系的整合與創(chuàng)新。就拿覆蓋人口最多、基金規(guī)模最大的基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險的整合來說，整合以珠三角地區(qū)為先導，佛山市、東莞市、珠海市等最早于2004年開始整合城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險制度，至2014年上半年，全國有7個省以及省級地區(qū)和另外40多個地市，還有160多個縣已經(jīng)不同程度地整合了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度 〔6 〕。而基本養(yǎng)老保障制度的整合則始于2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在全國試點之年，東部各省、北京以及中部的河南自發(fā)將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度向城鎮(zhèn)居民覆蓋，形成了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。截至2011，全國有12個省級區(qū)域統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。社會保險管理和經(jīng)辦是整合社會保險制度的基礎環(huán)節(jié)，各地自發(fā)試驗五大社會保險管理與經(jīng)辦的整合，“在全國省級社會保險經(jīng)辦機構中，目前有11個省實行‘多險合一’管理，4家機構實行五險統(tǒng)一征繳” 〔7 〕。在社會救助制度的整合方面，各地主要借助于城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度的整合，將城市醫(yī)療救助制度與農(nóng)村醫(yī)療救助制度整合為城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度;此外，社會救助的整合主要集中于城鎮(zhèn)居民最低生活保障與農(nóng)村最低生活保障合并為城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度上。

2.整合的“單項化”突破。從整合的對象觀察，無論是地方整合社會保障制度的試驗，還是全國性社會保障整合政策和法律的推進，整合基本上限于“單項化”，即主要圍繞社會保險制度、社會救助制度開展，還沒有顧及對社會保障制度體系進行系統(tǒng)的整合。社會保障每個項目之間相互銜接構成社會保障體系，整合的“單項化”突破，使得整合相對容易進行，但很難慮及各個社會保障項目之間的銜接與融合。

僅就單項社會保障制度的整合來說，限于我國各地城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會“一體化”發(fā)展的漸進性、長期性、區(qū)域不平衡性，以及地方利益的考慮，多是“選擇”參保人制度、籌資制度、待遇支付制度、管理經(jīng)辦等不同“要素”環(huán)節(jié)制度③，對單項社會保障的“碎片化”制度進行不同程度整合，缺乏對單項社會保障制度各個“要素”環(huán)節(jié)的全方位整合。

3.全國整合政策的號召性與立法的原則性。地方自發(fā)探索整合，以點帶面，形成不可逆轉之勢，推動全國社會保障體系整合政策的出臺，社會保障制度的整合步入全國推進階段。

首先，2012年黨的十八大報告達成了推進全國社會保障體系整合的政治共識，報告為整合社會保障體系確定了方向和重點任務，號召“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系”，“以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性”為方針，建立“更加公平、可持續(xù)”的社會保障制度，“報告”明確了整合的重點領域是：整合城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度、整合城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度、將進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房社會保障體系、整合城鄉(xiāng)最低生活保障制度，加快推進多層次社會保障體系建設等。

其次，行政部門推動全國社會保障體系整合。作為社會保障體系建設行政第一責任主體的國務院著力推進社會保障制度的整合，2012年通過了《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》，明確從2012年到2020年整合城鄉(xiāng)社會保障體系的重點任務和施政的主攻方向。諸如：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，推進制度整合和城鄉(xiāng)銜接，促進城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設;推行社會保障“一卡通”，全面加快社會保障信息化建設，建立多險種統(tǒng)管、跨區(qū)域接續(xù)、城鄉(xiāng)一體化的社會保障經(jīng)辦服務系統(tǒng);建立社會保險標準化工程等。隨后，國務院主管社會保障職能的人力資源和社會保障部門，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的行政政策制定和執(zhí)行，在職責范圍內(nèi)積極推動社會保障體系的整合，諸如：2014年12月人社部、財政部頒發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，推動養(yǎng)老保險制度全面整合;2014年啟動和實施“全民參保登記計劃”，加快發(fā)放和使用全國統(tǒng)一的社會保障卡，加快建立社會保障統(tǒng)一信息平臺，推動社會保障經(jīng)辦體系整合等。

再次，整合的全國性立法單項啟動?？偨Y中央和地方整合的政策建設經(jīng)驗，社會保險和社會救助兩個項目啟動了整合式立法。2010年10月28日頒布的《社會保險法》，啟動了整合社會保險的全國性立法。但是，該法作為一部原則性、綜合性、框架式的立法，是一部屈從社會保險制度探索性、階段性的立法，具體規(guī)范“內(nèi)容粗糙、法律實踐性差，更多價值在于‘里程碑’式的宣示” 〔8 〕，相關整合城鄉(xiāng)社會保險的規(guī)定毫無“具體性、操作性”可言，主要以發(fā)展性、方向性、授權性的規(guī)范呈現(xiàn)，是我國進一步整合城鄉(xiāng)社會保險的基本法律依據(jù)。2014年2月21日頒布的《社會救助暫行辦法》是我國第一部整合各項社會救助制度的行政法規(guī)，該法規(guī)將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等八項制度以及社會力量參與救助等作了全面、統(tǒng)一的規(guī)范，有力地推進了全國整合城鄉(xiāng)社會救助工作的開展。

（二）整合中的社會保障體系“再碎片化”及其邏輯。我國社會保障制度的整合經(jīng)歷了自下而上的試驗，推動了自上而下的“頂層設計”，使城鄉(xiāng)“分化”的社會保障體系建設趨勢得到了一定程度的扭轉，城鄉(xiāng)“碎片化”的社會保障體系在逐步消弭。特別是2014年2月21日頒布的《社會救助暫行辦法》對“碎片化”社會救助制度作了頂層規(guī)范，強有力地推進了全國整合城鄉(xiāng)社會救助工作的開展。但是，從全國范圍看，城鄉(xiāng)社會保障二元結構明顯、制度的“碎片化”、城鄉(xiāng)社會保障“一體化”程度低的局面仍十分明顯，仍是我國社會保障體系建設面臨的主要問題。而且，由于整合的地域化試驗、單向化突破、頂層政策和法律設計的原則性，整合體系呈現(xiàn)多樣化、片面性、選擇性規(guī)范，導致整合體系陷入“再碎片化”悖論。

1.地域化試驗造成整合體系選擇的多樣化?？傮w而言，各項社會保障項目的整合基本上還處于地方整合試驗狀態(tài)，僅有的一些“頂層設計”政策和法律，還局限于方向性、原則性規(guī)定。整合缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)范標準與指導意見，地方政策就成為規(guī)范“地域化”整合秩序的主要工具。地方利益、地方民意、地方?jīng)Q策者的認知能力都不可避免地影響整合政策的多樣化選擇，如各地試驗整合基本醫(yī)療保險制度，就有二元醫(yī)保制度全統(tǒng)一的整合模式、一元制度兩個基金統(tǒng)籌的整合模式、二元制度兩種基金統(tǒng)籌的整合模式、二元制度三層基金統(tǒng)籌的整合模式等。同時，地方整合政策雖然都將城鄉(xiāng)醫(yī)保管理權整合歸屬一個部門，但是，由于中央層面城鄉(xiāng)醫(yī)保管理權在人社部與衛(wèi)生部之間的分割和牽制，整合后的地方基本醫(yī)保管理體制仍然被“分解”為政府直接管理模式、財政部門管理模式、人社部門管理模式、衛(wèi)生部門管理模式、人社部門和衛(wèi)生部門合作管理模式等，導致整合體系陷入“再碎片化”悖論。

2.單向化突破造成整合體系的片面性。社會保障每個項目制度都由受保障主體、保障主體、基金籌集、基金經(jīng)辦、基金管理、基金監(jiān)督、保障待遇支付等“要素”環(huán)節(jié)制度構成。同時，社會保障體系本身是一個綜合的制度體系，是“政府主導、責任分擔、社會化、多層次的國家——社會保障體系” 〔9 〕，“養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障項目之間，基本保障和補充保障之間，收入保障、資產(chǎn)保障和福利服務之間其實都有著不可分割的有機聯(lián)系” 〔10 〕。我國各項社會保障體系的“碎片化”，也正是圍繞這些“要素”環(huán)節(jié)制度差異化設計，形成了各種模式的、“碎片化”的制度壁壘。當然，“被分割”的各個“要素”環(huán)節(jié)制度，正是“整合”各項社會保障體系的關鍵環(huán)節(jié)，整合需要對“被分割”的各項“要素”環(huán)節(jié)制度進行全面梳理、協(xié)調，才能實現(xiàn)各項社會保障制度的全面整合。全景觀察各地的社會保障制度的整合試驗，各地因誘致性制度變遷局限，以及各地的政治需要，民意訴求，或主要選擇單個環(huán)節(jié)或組合某些環(huán)節(jié)進行整合突破，或者局限于單項社會保障制度整合，無以全方位整合單項社會保障制度的各個環(huán)節(jié)，更無暇顧及與其他社會保障項目之間的銜接和協(xié)調，使得整合的社會保障體系成為“跛腳型”整合，整合的體系流于片面性，缺乏整體性、系統(tǒng)性。

3.配套制度牽絆造成整合制度的選擇性。整合社會保障體系的全國性政策和法律的制定均牽扯戶籍、收入分配和再分配、公共財政、公共管理、社會分層等宏觀經(jīng)濟社會關系的改革和調整，涉及龐大的社會政策和立法體系的改革和調整。每項改革都是我國當前和今后改革的攻堅領域，相關改革大都處于試點和學理討論中。盡管相關收入分配、公共財政、公共管理、戶籍、農(nóng)村土地制度、社會組織等配套制度改革已經(jīng)和正在促進各項社會保障體系的整合，但是，改革仍滯后于社會保障體系整合的需要，“包括制度變革不同步、相關配套跟不上、責任邊界劃分不清、責任分擔機制失衡、資源調動乏力等，但最核心的問題還是城鄉(xiāng)分割的制度安排及與之相關的管理體制、資源配置等直接影響了社會保障體系的統(tǒng)一性及其整體功能的全面、正常發(fā)揮” 〔9 〕，也導致全國整合城鄉(xiāng)社會保障體系改革大多是地方單槍匹馬、單兵突進、單項突破，整合體系只好“選擇性”設計，也使得僅有的社會保險和社會救助兩項頂層政策和法律制定踟躕徘徊，只得以原則性、授權性、欠缺可操作性而“委屈”出臺，這樣的整合體系，自然難以駕馭全國整合社會保障的實踐。

三、克服整合后社會保障體系“再碎片化”的對策

整合后的社會保障體系淪為“再碎片化”，追根究底，這是當下整合社會保障體系著力于地域化試驗、單向化突破、選擇性制度設計邏輯的必然結果。當然，這也是完善整合實施路徑和方式的突破口。實際上，“分化”的邏輯影響甚至決定“整合”的邏輯，現(xiàn)行社會保障體系在“城鄉(xiāng)分割、身份分割、地域分割、部門分割”的“分化”邏輯下漸進構建而成;自然整合就得著力于去城鄉(xiāng)化、去地域化、去身份化、去部門化。為此，整合社會保障體系，需要全局視野，系統(tǒng)整合，整體推進;需要納入全面深化改革，統(tǒng)籌考量，同步推進;需要加強頂層設計，系統(tǒng)規(guī)范。

（一）整合社會保障體系需要基于全局視野系統(tǒng)規(guī)劃、整體推進。整合社會保障體系就是要破除“碎片化”制度構建的邏輯慣性，化解、融合社會保障制度多維“分化”要素，在社會保障的整體性、系統(tǒng)性上著力。近年來，不少專家提出的“緩步轉型”戰(zhàn)略④是無法實現(xiàn)整合目的的，這已經(jīng)為整合地方多樣化試驗和整合后社會保障體系的“再碎片化”所證實。而且，“碎片化”體系的過渡期一旦超過幾十年就會形成路徑依賴，成為難以改掉的歷史包袱，這是世界各國整合社會保障體系的歷史結論。二戰(zhàn)后，英國整合“碎片化”社會保障體系，成立了以貝弗里奇先生為領隊的“社會保險和相關服務部際協(xié)調委員會”，“對現(xiàn)行（英國當時）的國家社會保險方案和相關服務進行調查，并提出建議” 〔11 〕 （P1 ），并以此“完成了碎片化整合的歷史任務，建立起一個‘三統(tǒng)一’的社保制度，即統(tǒng)一國民資格、統(tǒng)一待遇比例、統(tǒng)一管理機構。這個‘三統(tǒng)一’徹底摒棄了碎片化造成的社會歧視，為歐洲和全世界豎起了一個最新標桿” 〔12 〕。相對來說，整合失敗的則是法國。法國的現(xiàn)代福利制度由幾個世紀前的傳統(tǒng)自發(fā)性行業(yè)和職業(yè)互助會整合、改造而來，但是整合不徹底，其基本養(yǎng)老制度由“四個‘大碎片’和許多‘小碎片’構成，僅就2007年11月引發(fā)全國大罷工的‘特殊制度’來說，目前就包括11個‘大制度’和9個‘小制度’” 〔13 〕，給法國帶來了沉重的財政負擔。

為此，我們需要參酌鏡鑒各國整合社會保障體系的經(jīng)驗和教訓。結合中國國情，國務院可以成立“整合社會保障體系專門委員會”，在系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行“碎片化”社會保障體系基礎上，基于全局視野，系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進體系整合。整合的路徑應當從基本保障項目入手，既整合單個社會保障的各個“要素”環(huán)節(jié)制度，又整合、銜接多層次保障項目，最終取得“整體大于部分之和”的整合效果。

（二）整合社會保障體系需要納入全面深化改革中統(tǒng)籌考量、同步推進。整體性、系統(tǒng)性整合社會保障體系，不僅要系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行“碎片化”社會保障體系，做到系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進。還要慮及社會保障制度牽扯戶籍、收入分配和再分配、公共財政、公共管理、社會分層等宏觀經(jīng)濟社會關系的改革和調整。“對國家而言，社會保障是社會經(jīng)濟發(fā)展進程中的維系、潤滑和穩(wěn)定機制，屬于國家宏觀調控機制的范疇”，“因此，社會保障理論的核心即是討論社會保障制度與社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)實政治乃至道德文化之間的相互關系，而社會保障實踐的關鍵無疑是盡可能地妥善處理好這些涉及全局與整體的宏觀關系” 〔14 〕 （P179 ）。所以，宏觀經(jīng)濟社會關系的改革很大程度上決定著整合城鄉(xiāng)社會保障制度是否達到預期目標，是否具有可行性。為此，就宏觀層面而言，應該將整合社會保障體系納入全面深化改革進程中，在中央主導下，將社會保障體系整合與相關配套改革統(tǒng)籌考量、同步推進。要將整合社會保障體系與新型城鎮(zhèn)化、公共服務體系，公共財稅體制、戶籍制度等改革配套設計，使得整合社會保障體系宏觀適應各項制度環(huán)境，從而具有適應性、可行性和可持續(xù)性。

（三）整合社會保障體系需要加強頂層設計，系統(tǒng)規(guī)范。整合的實質是社會保障的“制度整合”，“碎片化”的社會保障體系主要由政策和法律規(guī)范呈現(xiàn)，因此，整合社會保障體系就是整合社會保障政策和法規(guī)體系。整合關涉社會保障政策和法律規(guī)范的制度結構整合、社會保障多元主體權責義的變革以及社會保障基金財務模式調整，總體上幾乎重塑了整個社會保障體系。況且，社會保障體系的建設、社會保障項目的確定和供給，本質上就是從頂層設計層面重新確立社會收入分配，即確立、調整個人與社會各階層、各團體以及公共財政的責任基礎、責任關系、責任結構。

為此，整合社會保障體系，自然也得搞好頂層設計，重新確立、界定和調整社會保障體系中多元主體的責任基礎、責任關系、責任結構。從整合責任基礎上看，要以“社會保障公平”這一基本價值為整合的責任基礎，摒棄社會保障體系“碎片化”的多維不公平致因及其責任基礎，實現(xiàn)社會保障體系的統(tǒng)一，促使不同身份的國民平等享受均等化的社會保障服務。在社會保障體系的橫向責任關系、責任結構上，整合和調整社會保障體系各個子系統(tǒng)、各個子項目之間的關系，明確各個社會保障項目中個人、社會各階層、各社會團體、財政之間的責任關系、責任結構;在縱向責任關系、責任結構上，要重新整合和調整中央與地方社會保障財政支出和事權的責任關系及其責任結構。

注釋：

①計劃經(jīng)濟時期，由于城鄉(xiāng)社會福利水平差距很大，因此，中國的福利制度是典型的二元制福利體系，可以稱為“一個國家，兩種福利制度”。參見岳經(jīng)綸：《社會政策學視野下的中國社會保障制度建設——從社會身份本位到人類需要本位》。

②據(jù)筆者統(tǒng)計，僅就基本醫(yī)療保險制度體系中的新農(nóng)合制度建設來說，從2002年中共中央、國務院提出建立新農(nóng)合制度以來至2012年底，衛(wèi)生部、財政部、民政部等部門或單獨或聯(lián)合發(fā)文，先后頒發(fā)了僅70項相關新農(nóng)合制度的政策文件。

③“要素”環(huán)節(jié)制度，指社會保障制度的構成要素，因為每個構成要素都由系列規(guī)范構成獨特的制度，故稱“要素”環(huán)節(jié)制度。我國社會保障制度的分割，是因五個“要素”環(huán)節(jié)制度的不同而分割的，同樣，整合就是圍繞這五個分割的“要素”環(huán)節(jié)制度進行整合。

④第一步（2008年至2012年），構建起“二免除一解除”的社會保障制度支架;第二步（2013年至2020年），實現(xiàn)中國特色社會保障制度全面定型、穩(wěn)步發(fā)展;第三步（2021年至2049年），到中華人民共和國建國100周年，邁向中國特色社會主義福利體系。參見鄭功成主筆：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》。

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責任編輯 周 榮