劉家明

摘 要：以法律沒有規(guī)定的主體、權責、客體、方式或路徑對國家機關及其公務員行使公共權力的行為進行監(jiān)察與治理腐敗的活動，稱為廉政體制外監(jiān)督。據此定義，廉政體制外監(jiān)督可分為五種類型，其方式和途徑包括：政府系統(tǒng)內民主監(jiān)督、政府系統(tǒng)內非常規(guī)監(jiān)督、政黨監(jiān)督、公眾組織與公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、重大議題觸發(fā)型監(jiān)督和技術監(jiān)督。

關 鍵 詞：廉政體制；體制外監(jiān)督；治理腐??；廉政建設

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）07-0027-07

廉政體制外監(jiān)督是對廉政體制內監(jiān)督必要、有益的補充。實施廉政體制外監(jiān)督，不僅能彌補廉政體制內監(jiān)督存在的缺陷，促使廉政體制內監(jiān)督的規(guī)范化與監(jiān)督效率的提高，而且能促進廉政體制的漸進式改革與公共權力監(jiān)督體系的不斷完善，最終有效地實現廉政建設的目標。因此，對廉政體制外監(jiān)督的類型與方式進行學理分析與實證歸納十分必要。

一、總論

廉政體制內監(jiān)督與廉政體制外監(jiān)督的區(qū)別在于監(jiān)督主體的監(jiān)督權力、方式是否符合相關法律規(guī)定，是否占用了國家相關法律制度資源。其區(qū)別的標準不在于是否行使了法律規(guī)定的權力，而在于對公共權力的監(jiān)督與防治腐敗是否超出了憲法、法律法規(guī)的相關規(guī)定。本文將法律沒有規(guī)定的主體、權責、客體、方式或路徑對國家機關及其公務員行使公共權力的行為進行監(jiān)察與治理腐敗的活動統(tǒng)稱為廉政體制外監(jiān)督。

從理論上講，由于公共監(jiān)督系統(tǒng)的主體、對象、職責、權力、過程及其方式等要素眾多，因而這些要素中只要有一個不在法律規(guī)定之內，其監(jiān)督均屬體制外監(jiān)督。然而，現實中法律規(guī)定總有不周之處或存在模糊性，因此，廉政體制內和體制外的區(qū)分也是相對寬泛的。為避免分類不清或與下文邏輯不符，這里做一種補充界定：憲法、法律法規(guī)中具有籠統(tǒng)的規(guī)定而對具體監(jiān)督的職責與權力，渠道與途徑，過程及其方式、方法等要素之一或更多要素沒有明確規(guī)定的，且沒有形成長效機制或沒有常設機構的，都視為體制外監(jiān)督。

從公共權力監(jiān)督的要素和過程來看，完整的監(jiān)督系統(tǒng)主要包括五個要素：監(jiān)督主體，監(jiān)督職責與權力，監(jiān)督對象、內容等客體，監(jiān)督行為及其方法，監(jiān)督渠道與途徑。廉政體制外監(jiān)督的一般過程是監(jiān)督主體根據其權責或維護自身權利的需要，通過某種渠道或途徑，對客體采取某種方式方法進行監(jiān)督的行為。根據上文對廉政體制內外劃分的方法，只要這五個要素中的任何一個要素不在法律規(guī)定之內的監(jiān)督均屬體制外監(jiān)督，而不論其他的要素是否在法律規(guī)定之內（即在廉政體制內）。據此，廉政體制外監(jiān)督可分為五種類型：法律沒有規(guī)定的監(jiān)督主體，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督權力或責任，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督對象與內容，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督行為及其方式、方法，法律沒有規(guī)定的監(jiān)督渠道與途徑。如下表所示，表中還設計了廉政體制外監(jiān)督的七大方式以及這些監(jiān)督方式所對應的體制外監(jiān)督的具體形式。既有的法制規(guī)定與體制內的監(jiān)督形式往往是有限的，而體制外監(jiān)督的創(chuàng)新卻是無限的。因此，表中所列出的體制外監(jiān)督形式僅僅是部分舉例或籠統(tǒng)概括。根據經濟社會發(fā)展與政府改革的需要及反腐倡廉的新形勢，在廉政建設實踐中完全可以探索出更多、更有效的創(chuàng)新舉措。

二、分論

（一）政府系統(tǒng)內部的民主監(jiān)督

監(jiān)督的實質是一種權力制約機制，是一定的權力主體對其他某個或某些權力主體在行使權力時進行制約的過程與方式。民主監(jiān)督主要體現在權力制約方面的平等與自下而上：其一是平行部門之間的權力分立與制衡，以防止個別部門權力泛濫；其二是下級部門對上級部門、下屬對領導、個人對組織所體現出來的在一定程度上的權力與權利的約束，防止組織對個人以及個別領導對所在部門與下屬的專制，繼而造成侵權與腐敗。首先，在我國政府系統(tǒng)內部，各部門因各自的分工不同而存在一定程度的相互制約性，但總的來說表現為黨政不分，行政機構的權力過大。其次是人民代表大會和司法部門，其監(jiān)督權力的力度相對較弱，而政治協(xié)商會議與政府組織內部的職工代表大會或工會的監(jiān)督作用也較小。這樣的監(jiān)督機制一時難以做出重大調整，必須尋求體制外的增量以實現權力格局的整體動態(tài)平衡。

具體而言有以下途徑： 第一，完善民主選舉的人事任用制度，實行自下而上的推薦與選舉，領導由下級部門和下屬員工基于績效選舉產生；第二，在組織內部實施自下而上的績效考核與評估，提高評估的獨立性與客觀性；第三，完善民意表達與監(jiān)督運行機制，如拓寬申訴、投訴、檢舉、建議、復議等監(jiān)督方式的具體渠道等。

（二）政府系統(tǒng)內部的非常規(guī)監(jiān)督

政府系統(tǒng)內部的非常規(guī)監(jiān)督是針對特殊和例外情形而采取的監(jiān)督形式，盡管其在一定條件下非常重要且必要，但不得隨意使用，否則會引起常規(guī)監(jiān)督的混亂及其在更大范圍的失靈。為此，需要在相關廉政法律法規(guī)的基礎上對其疏漏或例外情形做進一步的解釋和補充，嚴格規(guī)范非常規(guī)監(jiān)督的應用范圍、前提條件、實施程序與方法。由于例外的、特殊的情形可能不斷出現，這里僅列舉幾種情形：一是在一定的條件下或環(huán)境中允許越級舉報與投訴，防止監(jiān)察部門不作為或上級對下級的侵權，該情形需要具體明確其適用的“條件和環(huán)境”。二是在一定的條件下或環(huán)境中允許自上而下地越級監(jiān)督與問責，這種監(jiān)督方式可能由上一監(jiān)督方式而產生，但其應用條件更為嚴格（否則后果不堪設想），而且要將越級監(jiān)督的方式進行準確的限定。例如責令、指示而不是取代直接主管部門及其領導履行監(jiān)督職責。三是在一定的條件下實行跨體制或跨區(qū)域的監(jiān)督，減少來自權勢部門的不正當干預，回避監(jiān)督主體之間、主體與客體之間的利益關聯(lián)，這樣，不僅能夠促使監(jiān)督更具客觀性和公正性，而且非常規(guī)的監(jiān)督常常會收到意想不到的效果。例如：官員異地受審方式已被較廣泛采用，但法律規(guī)定官員應在管轄地或事發(fā)地接受審判。筆者認為，實施跨系統(tǒng)、跨體制的評估與問責方式，可以大大提高監(jiān)督的實效，應廣泛運用。四是針對新的形勢和新出現的問題，在廉政體制外以政策或試行規(guī)定的形式進行增量創(chuàng)新，如對官員復出的監(jiān)督。五是對腐敗易發(fā)、頻發(fā)的部門及其領導實施更為嚴格的監(jiān)督。對腐敗易發(fā)、頻發(fā)的部門，不僅要有更為具體的監(jiān)督措施，而且要接受多頭監(jiān)管；對領導干部的監(jiān)督不同于一般公務員，應進行更加嚴格的監(jiān)督。例如：不僅要求其申報財產、做述職報告，而且要求其申報家屬經濟情況或建立廉政信用檔案，使之與在職消費水平、退休金領取等掛鉤。

（三）政黨監(jiān)督

體制內的政黨監(jiān)督存在的問題在于：執(zhí)政黨內外的監(jiān)督主體與執(zhí)政黨及其領導干部等監(jiān)督客體之間存在權力不對稱現象?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不變的一條經驗……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。[1]任何擁有絕對權力的個人或組織，必然導致絕對的腐敗。鄧小平說得好：“同資產階級政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定歷史時期為完成特定歷史任務的一種工具?！盵2]黨作為人民群眾的工具，就必須接受人民群眾的檢驗、審查、維修，否則就會生銹、腐化、變質進而失去功效。

根據上文所述，體制外的政黨監(jiān)督方式主要有：一是豐富并完善黨內民主監(jiān)督形式，如民主選舉與評估問責。與司法監(jiān)督相比，其重點在于通過加強黨的紀律和民主作風建設，從源頭上預防腐敗。二是將黨內監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結合起來。一方面，在黨內設置各種反映社情民意的渠道和途徑，如舉報、申訴、社會調查、意見征詢、領導接待等制度；另一方面，切實保障憲法賦予公民的批評、建議、控告、檢舉等權利，認真處理公眾和社會輿論反映的各種問題。三是強化紀委監(jiān)督，增強其相對于監(jiān)督客體的獨立性與中立性，或試行越級舉報與越級調查。四是加強民主黨派和政協(xié)的監(jiān)督，明確其監(jiān)督的具體權責、內容與對象、渠道與途徑、方式與方法，提高其監(jiān)督的法律地位。

（四）公眾組織與公眾監(jiān)督

我國《憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務與社會事務。但法律不可能對人民監(jiān)督、管理的各種途徑和形式做出明確、完整、具體的規(guī)定，因此，體制外監(jiān)督就成為了一種重要的監(jiān)督方式。要使公眾組織和公眾在體制外實現有效的監(jiān)督，必須保障人民民主權利。正如毛澤東所指出的那樣，只有充分發(fā)揚人民民主，使政府接受人民群眾的廣泛監(jiān)督，才能跳出政權興衰的周期率。為此，必須豐富民主形式，拓寬民主渠道，尋找民主選舉、民主參與、民主監(jiān)督的可行路徑；通過多種合法有效的渠道、途徑切實保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權；降低通過言論、出版、集會、結社、游行、示威等民主監(jiān)督形式的門檻，放寬準入條件；降低批評、建議、申訴、控告、檢舉等方式監(jiān)督公共權力運作的實施成本與風險，采取多種救濟措施，免除公眾的后顧之憂。

對體制外的公眾監(jiān)督，必須拓寬社會參與渠道，建立問責機制。《聯(lián)合國反腐敗公約》專門提出了社會參與反腐敗的問題，世界銀行官員丹尼爾·考夫曼博士認為，對公共部門功能的監(jiān)督及參與是反對腐敗和改善治理的一個至關重要的砝碼。因此，社會參與反腐敗已成為國際共識。事實上，只有參與才能知情，只有參與才能提高公眾監(jiān)督的質量與效率。為此，應學習、借鑒各國在治理腐敗實踐中建立的形式多樣的公眾參與機制。這些機制包括：公開聽證，即在涉及公共利益和公民利益的政策、規(guī)劃和決策時，舉行聽證會，廣泛聽取社會公眾和相關利益群體的意見，以保證政策和決策符合民意；民意調查，其反映了公眾對政府的期待，對政府政策的評價，對政府行為和績效的評估，是構成政府責任的基礎；咨詢委員會，即政府設立各類咨詢委員會，吸收社會各界人士參加，這樣，不僅有利于促進決策的科學化，也為社會監(jiān)督敞開了大門；利益群體， 其可以在一定程度上將成員的愿望轉變成政治需要，同時也可以起到監(jiān)督政府的作用；還有其他諸如選舉投票，對政府提出批評和建議，舉報官員違法瀆職行為的各種方式與路徑。[3]

民主參與機制還必須與社會問責機制相結合，因為只有同責任追究機制相結合才能取得實效。此外，眾多非政府組織、非營利組織、壓力集團等社會組織和群體的不斷興起，也為體制外監(jiān)督的增量創(chuàng)新提供了很多機會，因此，政府應該順應社會發(fā)展趨勢，增強其合法性、獨立性與規(guī)范性，發(fā)揮其在擴大公眾參與、提供利益表達渠道、反映公眾訴求等方面的功能，從而監(jiān)督公共權力的運行。

（五）社會輿論監(jiān)督

社會輿論監(jiān)督尤其是新聞媒體與網絡的輿論監(jiān)督，信息量大，覆蓋面廣，傳播迅速，影響廣泛，能迅速、有效地聚焦公眾的呼聲，從而形成強大的社會壓力，引起黨和政府的高度關注，迫使體制內監(jiān)督主體秉公辦事，依法嚴懲腐敗。盡管社會輿論是遏制權力、監(jiān)督政府履行責任的有效措施，但在我國尚未將其制度化和法制化。例如：我們時常見到記者采訪受阻的窘態(tài)以及就是否有采訪權進行爭辯的尷尬。在采訪權、報道權受到限制甚至人身安全得不到保障的情況下，記者們只能實行跨區(qū)域、跨體制的媒體揭露與曝光方式，或進行暗訪或“臥底”調查。例如：南方某臺“今日一線”欄目的“兄弟連”記者在進行“一線特攻”時就時常采用暗訪、臥底與跨域報料的方式，引起了強烈的社會反響，收視率居高不下。“今日一線”由此成為華南地區(qū)最具代表性和影響力的電視民生新聞欄目和“2011年度全國民生類年度品牌節(jié)目”，并獲得了“2011年度電視民生類節(jié)目盛典”最大獎。

社會輿論的體制外監(jiān)督在網絡輿論方面更是大有可為?；ヂ?lián)網的普及使社會輿論通道更加開闊暢通，交流環(huán)境更加寬松自由，信息來源更加廣泛多元，信息傳遞更加快捷高效。我國超過3億的網民蘊藏的社會監(jiān)督力量十分龐大，網民不僅是信息的接受者，更是信息的制造者和傳遞者，廣大網民的關注、談論、表態(tài)與互動產生了強烈的社會共鳴，凝聚成了強大的社會監(jiān)督合力。網絡輿論監(jiān)督不僅信息海量、傳遞即時、直觀互動，而且可以打破體制與管理、版面與成本、時間與空間的多重束縛，使平民百姓成為高效的監(jiān)督主體，使“社會公器”與“第三權力”的作用與地位得以真正顯現。無論網絡傳播采用什么樣的平臺與形式，不管是個人網頁還是門戶網站，不管是電子郵件、微博還是政治博客，不管是BBS還是其他網上論壇，不管是QQ、MSN、雅虎通等聊天工具還是各類搜索引擎，都可以被網民用作評政與議政、檢舉與揭發(fā)、調查與跟蹤、投訴與申訴、問政與問責的監(jiān)督工具。

（六）重大議題觸發(fā)型監(jiān)督

重大腐敗議題、與腐敗相關的議題或有失社會公平正義的與公共行為相關的議題，都是重大議題觸發(fā)型監(jiān)督的內容。重大議題觸發(fā)型監(jiān)督既可能屬于廉政體制內的主動監(jiān)督，如“兩會”代表在人民代表大會和政治協(xié)商會議中提出的防治腐敗的重大議題所引發(fā)的體制內監(jiān)督的持續(xù)，但更可能是在體制外直接進行的監(jiān)督或由體制外監(jiān)督壓力所引發(fā)的與體制內監(jiān)督的對接。這些議題之所以成為公眾和媒體普遍關注的焦點，是因為該議題背后隱藏的違法亂紀行為長期沒能得到遏止，于是關注度聚集，從而形成社會性議題；是因為該議題背后的事件不是偶然事件，而是具有代表性的必然事件，其反映了官場的“潛規(guī)則”、典型的侵權行為、官員生活腐化等普遍存在的問題。但無論是哪種情形，都與廉政體制內監(jiān)督的不作為或失靈有關。因此，對重大議題觸發(fā)型的體制外監(jiān)督，更多是壓力集團或利益群體（如環(huán)保協(xié)會）、媒體與網絡、公眾形成了輿論焦點議題而觸發(fā)的體制外與體制內監(jiān)督的結合。

這些重大議題具體包括：長期舉報無門、投訴無果而出現的事件（如開胸驗肺、自焚等自殘事件）或群體事件（針對主管部門或監(jiān)督部門的聚眾鬧事事件），集體性的上訪、投訴或舉報事件（如土地賠償或侵權糾紛），網絡熱議或瘋傳的有損政府形象的事件（如某官員天價消費事件），重大安全事故（如重大工程質量安全問題、毒奶粉事件）或公共危機事件所觸發(fā)的對政府監(jiān)管部門及責任人的問責，媒體輿論關注的焦點事件（如“三公”經費），及其他有代表性且讓人聯(lián)想到腐敗的事件（如“官二代”炫富或耀權事件），等等。這些議題可以形成輿論監(jiān)督的壓力，但要發(fā)揮更大的監(jiān)督效力，還必須形成其與體制內的對接機制，這樣，才能徹查腐敗并從根本上懲治腐敗。因此，在人大或行政監(jiān)察等部門設置專門的監(jiān)督委員會，針對重大的腐敗議題或有代表性的群體權益表達與訴求事件進行專項腐敗整治是很有必要的。

（七）技術監(jiān)督

技術監(jiān)督是預防與懲治腐敗的工具、手段或途徑，也可以成為反腐敗的直接、有效的方法與機制。然而，技術是中性的，一旦被腐敗分子掌握和使用就可能成為違法亂紀的渠道或手段，就會導致高科技犯罪的發(fā)生。隨著信息與通訊技術的進一步發(fā)展，尤其是互聯(lián)網的普及、電子政務的應用、大數據分析的應用、網絡銀行與電子貨幣等金融工具的創(chuàng)新、物聯(lián)網的興起、3D甚至是4D信息技術以及智能手機的推廣，采用技術監(jiān)督手段已成為時代發(fā)展的必然要求。

當前，應用較為廣泛的是網絡監(jiān)督（這里強調有一定技術含量的直接監(jiān)督，其不同于上文的網絡輿論）。例如：以PDA、聯(lián)網手機和個人電腦為終端，通過有線或無線的網絡鏈接，登陸舉報網站進行揭發(fā)檢舉，進入網絡信訪中心舉報申訴，或接入網上派出所進行報警、報案等。網絡反腐既要充分發(fā)揮官方網絡監(jiān)督主渠道的作用，完善規(guī)范化、程序化的網絡監(jiān)督過程，通過具體的法規(guī)或政策建立網上舉報、信息篩查、立案調查、結果反饋等統(tǒng)一的運作流程以及網絡信息收集和處置機制、網絡舉報和受理機制；也要重視和規(guī)范民間反腐敗網站的監(jiān)督作用，為民間反腐提供制度化出口，使民間網絡反腐與現有的反腐機制良性互動，成為政府反腐敗的合作者，如允許成立民間反腐敗組織或網站，其信息等資源與政府共享。[4]這些網絡監(jiān)督方式、流程及注意事項應向全社會公布，使廣大網民和手機上網用戶都可以成為監(jiān)督者。

此外，以政府門戶網站為窗口的電子政務監(jiān)管功能也不容小覷。在電子政務政府對市民間的G to C、政府對企業(yè)間的G to B、政府與雇員間的G to E、政府部門與政府部門間的G to G等應用模式中，有時會發(fā)現公務員在電子檔案、業(yè)務處理、公文流轉等方面存在的違紀違規(guī)問題。公文流轉包括政府部門內部、多級政府之間以及不同政府部門之間的文電、信息、督查、會務、值班、接待等主要辦公公文的流轉，而且政府經常從下級單位收集數據和報表，以便進行匯總、統(tǒng)計分析與稽查核實。以電子政務的基本模式G to G為例，其具體實現方式有政府內部網絡辦公系統(tǒng)、電子法規(guī)政策系統(tǒng)、電子公文系統(tǒng)、電子司法檔案系統(tǒng)、電子財政管理系統(tǒng)、垂直網絡化管理系統(tǒng)、橫向網絡協(xié)調管理系統(tǒng)、城市網絡管理系統(tǒng)等等，真正高度集成的電子政務系統(tǒng)可以實現不同地區(qū)、不同部門信息的共通共享、比對審校、核查與追溯。另外，其他的技術手段如管理或業(yè)務信息系統(tǒng)、信息搜索技術、智能挖掘技術、掃描與拍攝技術、視頻監(jiān)控手段、定位與跟蹤技術（如對公車使用的監(jiān)督）、網絡或電話通訊追蹤技術、語言識別與圖形處理技術、云計算與物聯(lián)網技術、電子感應技術、心理測量技術、網絡銀行與電子貨幣跟蹤技術以及公務消費、信用卡與金融證券監(jiān)管技術等等，都可能成為反腐敗監(jiān)督的重要技術手段。在大數據時代，基于大數據的收集、挖掘與分析的信息技術監(jiān)督在解決監(jiān)督信息不完全、信息不對稱等問題和降低監(jiān)督成本方面，其應用價值也不容忽視?？梢哉f，反腐大數據將成為廉政建設的一項重要內容。

【參考文獻】

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[4]吳海紅.反腐倡廉建設中的社會監(jiān)督機制研究[J].探索，2012，（01）：60-64.

（責任編輯：高 靜）

Abstract：The activities that subjects，rights and liabilities，objects，ways and paths not required by laws monitor and struggle against corruption of the action of national institutions and public servants performing public rights are called integrity supervision outside system.According to the definition，integrity supervision outside system is divided into 5 types whose ways and approaches include democratic supervision inside government system，unconventional supervision inside government system，Parties supervision，public organizations and public supervision，public opinions supervision，major issues-triggered supervision and technical supervision.

Key words：integrity system；supervision outside the system；struggle against corruption；construction of a clean government