摘 要：改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變是以市場經(jīng)濟體制的建立和完善為出發(fā)點，通過依次展開的政企分開、政事分開等改革，強化宏觀調(diào)控職能、社會管理職能和公共服務(wù)職能，試圖理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，合理定位政府職能。目前，我國政府職能的界定及其運行在實踐中存在很多問題，核心癥結(jié)在于認(rèn)識不到位、法治不到位、配套改革不到位。轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)與2020年全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)，在法治的基礎(chǔ)上，完善宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職能。

關(guān) 鍵 詞：政府職能轉(zhuǎn)變;法治政府;法治規(guī)范

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0021-10

收稿日期：2015-04-01

作者簡介：顧曈曈（1989—），女，河南南陽人，國家行政學(xué)院公共管理學(xué)博士研究生，研究方向為行政法學(xué)。

基金項目：本文系國家行政學(xué)院2013年度科研重大項目“用法治思維和法治方式履行政府職能研究”的階段性成果，項目編號：13ZBZD010。

政府職能即政府的職責(zé)和功能，是指政府該干什么、怎么干以及有何作用，它是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點，反映著政府管理社會的理念和方式，規(guī)定著政府活動的基本方向、根本任務(wù)和主要作用。[1]政府職能的轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心，是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”，[2]是建立與完善的社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政企、政資、政事、政社關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會將政府職能確立為“宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)”五個方面。2020年“法治政府基本建成”目標(biāo)的落實必須建立在政府職能的同步或提前到位的基礎(chǔ)上。

一、我國政府職能的演變歷史

從建國到改革開放前，我國政府職能經(jīng)歷了數(shù)度變化與調(diào)整，其主要特征是調(diào)整主要是在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，一是縱向職能調(diào)整，即在中央政府與地方政府之間調(diào)整調(diào)整，二是橫向職能配置，即在政府各部門之間調(diào)整配置。政府職能的變化主要是通過政府機構(gòu)的變動與政府職權(quán)的調(diào)整及政府管理方式的改革探索體現(xiàn)出來。我國政府職能的變化與調(diào)整因受到傳統(tǒng)經(jīng)濟——行政體制的制約和影響，雖然經(jīng)歷了幾次較大規(guī)模的改革，但政府職能并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化。[3]

改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變基本是以市場經(jīng)濟體制的建立和完善為出發(fā)點，通過依次展開的政企分開（強化宏觀調(diào)控職能、社會管理職能和公共服務(wù)職能）、政事分開等改革，試圖理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，合理定位政府職能。這一過程大致可以劃分為三個階段：[4]

（一）20世紀(jì)80年代政治型政府向經(jīng)濟型政府轉(zhuǎn)變

1984年，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》中第一次提出“實行政企職責(zé)分開，正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能”，目的是弱化政府對企業(yè)的干預(yù)。但這次并沒有把“轉(zhuǎn)變政府職能”作為一個獨立的問題在文字中系統(tǒng)地表述出來。1986年，中央《關(guān)于第七個五年計劃的報告》正式提出了“政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能轉(zhuǎn)變”的概念。1987年，黨的十三大指出：“這次機構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)鍵。要按照經(jīng)濟體制改革和政企分開的要求，……使政府對企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主?！?988年，政府機構(gòu)改革在對政府機構(gòu)、編制進(jìn)行改革的同時，也把轉(zhuǎn)變職能作為重要目標(biāo)，尤其是提出重點將政府與企業(yè)的關(guān)系由直接管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，這可以看作是中國政府職能轉(zhuǎn)變的開始。[5]這次改革，突出了政府職能轉(zhuǎn)變因素，實際上是強調(diào)了弱化政府職能。當(dāng)時社會上通行的口號是“小政府，大社會”，即不管如何，只要政府“小”下去就行。[6]

（二）20世紀(jì)90年代由直接管理經(jīng)濟向間接管理經(jīng)濟轉(zhuǎn)變

1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，要求“加快政府職能的轉(zhuǎn)變”。指出“政府的職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”。這時的政府職能已不再僅是“小”的問題，而是應(yīng)按照市場經(jīng)濟的要求有增有減。所以1993年的政府機構(gòu)改革加強了宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強化了社會管理部門，弱化了直接經(jīng)濟管理職能，甚至還提出了“小政府，大服務(wù)”的口號。1993年，十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》強調(diào)指出，要“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，同時應(yīng)建立完善的宏觀調(diào)控體系，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境。黨的十五大提出“推進(jìn)機構(gòu)改革”，指出要轉(zhuǎn)變政府職能，強調(diào)了政企分開和機構(gòu)改革等問題。同時提出了加強執(zhí)法監(jiān)管部門、培育和發(fā)展社會中介組織的任務(wù)。1999年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》明確指出：“要全面體現(xiàn)政府機構(gòu)改革的精神和原則，促進(jìn)政府職能切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務(wù)上來，防止把那些已經(jīng)不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的傳統(tǒng)行政管理辦法用法律規(guī)范予以肯定。”這一階段常有的提法是解決職能的“越位”、“缺位”和“錯位”問題，這顯然比80年代的提法前進(jìn)了一大步。這種理念一直指導(dǎo)著我們的行動，甚至今天仍有其現(xiàn)實意義。[7]

（三）新世紀(jì)以來，經(jīng)濟型政府向服務(wù)型政府、“全能型”政府向“有限型”政府轉(zhuǎn)變

黨的十六大報告提出“健全現(xiàn)代市場體系，加強和完善宏觀調(diào)控”，“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。由此可見，黨的十六大用服務(wù)型政府理念配置政府職能，明確將政府職能界定為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”四個方面。2004年，國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中指出，建設(shè)法治政府的首要目標(biāo)就是“政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權(quán)限比較明確。行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成。權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立”。而“轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革”的第一項任務(wù)就是“依法界定和規(guī)范經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”。黨的十七大報告在強調(diào)“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”四大職能轉(zhuǎn)變的同時，提出了“基本公共服務(wù)”和“基本服務(wù)均等化”概念。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》在全面總結(jié)分析過去行政管理體制改革及政府職能轉(zhuǎn)變成績和問題的基礎(chǔ)上，提出“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”，“按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，為全面建設(shè)小康社會提供體制保障?！秉h的十八大提出：“要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。”《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（2013）更是將政府職能轉(zhuǎn)變放到了更加突出的位置。在對鐵道部實行政企分開，有關(guān)部委職能整合的基礎(chǔ)上，明確指出“政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心”，并對國務(wù)院政府職能轉(zhuǎn)變提出了原則要求和具體安排。一方面，從“必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系”的高度，對“深化行政審批制度改革”和“改善和加強宏觀管理”提出了原則要求;另一方面，就“減少和下放投資審批事項”等十個方面做出了實實在在的具體安排。在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”。為適應(yīng)市場在資源配置中由起“基礎(chǔ)性作用”轉(zhuǎn)為起“決定性作用”的要求，中央政府的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”職責(zé)更新為“宏觀調(diào)控”職責(zé)，而地方政府則負(fù)責(zé)執(zhí)行宏觀調(diào)控部署，并由“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”四項職責(zé)轉(zhuǎn)向“宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)”五項職責(zé)。

二、我國政府職能的主要特點及當(dāng)前定位

回溯30年政府職能轉(zhuǎn)變的過程，政府職能改革的重點在于調(diào)整政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系。[8]一方面，盡管社會職能逐漸強化，但經(jīng)濟職能始終處于核心地位。黨的十四大之前，政府職能由政治職能為重心向經(jīng)濟職能為重心轉(zhuǎn)變。黨的十四大之后，逐漸強調(diào)社會管理和公共服務(wù)職能，但經(jīng)濟職能核心地位沒有改變;另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變沿著政企分開、政資分開、政事分開、政社分開進(jìn)路依次展開。早期的國有企業(yè)改革僅僅要求政企分開，由于沒有解決好政府公共管理職能與履行國有資產(chǎn)出資人職能的關(guān)系，國有企業(yè)改革始終無法深入。直到2002年黨的十六大才確定了企業(yè)國有資產(chǎn)管理新體制，政資分開的改革進(jìn)一步加快。相對于政企分開和政資分開，政事分開和政社分開的改革要遲緩得多。

黨的十六大之后，黨和政府的重要文獻(xiàn)將政府職能定位為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四項。黨的十八屆三中全會《決定》進(jìn)一步提出了政府職能轉(zhuǎn)變的新方向與新內(nèi)涵，即加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府在公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等方面的職責(zé)，以保障市場在資源配置中的“決定性作用”。

三、當(dāng)前中國政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實困境

經(jīng)過將近30年的行政管理體制改革，我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧碎L足的進(jìn)展，政企不分的狀況得到了根本改善，政資不分的狀況也得到了明顯改觀，國有企業(yè)的市場化和建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革取得了實質(zhì)性進(jìn)展，國有經(jīng)濟的比例和結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，行政審批事項大大減少，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用凸顯。但是與完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和建立中國特色社會主義行政管理體制的目標(biāo)相比，還有很大差距，政府職能轉(zhuǎn)變總的來說還不到位。

（一）政府職能界定之困

無論是黨的十六大以后，政府“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”四大職能的定位，還是黨的十八屆三中全會確立的“宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)”政府職能轉(zhuǎn)變的新方向，在對政府職能的表述中都沒有提到政治職能。誠然，從政府職能轉(zhuǎn)變的角度強調(diào)這四個方面并無不妥，但將政府職能僅僅限定在這四個方面顯然不夠科學(xué)。任何一個國家的政府都有運營資產(chǎn)的職能，我國作為社會主義公有制國家，有著龐大的國有資產(chǎn)規(guī)模，如何運營好、管理好這些國有資產(chǎn)，政府責(zé)無旁貸。根據(jù)我國《物權(quán)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，國務(wù)院代表國家行使國有財產(chǎn)的所有權(quán)，國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。①顯然，政府的這一職能無法在目前的五大職能定位中找到位置。

（二）政府職能運行之困

從在政府與市場的關(guān)系上看：一方面，政府對市場自由干預(yù)過多。一是地方政府行為企業(yè)化，直接充當(dāng)市場主體，招商引資，經(jīng)營城市。二是政企、政資關(guān)系沒有到位，國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)還沒有實現(xiàn)。三是政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)過程中過多使用行政手段，經(jīng)濟手段和法律手段運用不夠。另一方面，政府對市場秩序維護(hù)不夠。一是對合法權(quán)利保護(hù)不夠，甚至直接侵犯民事權(quán)利。二是對市場違法行為疏于監(jiān)管或者監(jiān)管不力。從在政府與社會的關(guān)系上看：一方面，政府對社會自治領(lǐng)域干預(yù)過多。一是政事分開、政社分開改革推進(jìn)緩慢。二是對社會組織既培育發(fā)展不足，又規(guī)范管理不夠。三是政府對社會事務(wù)的干預(yù)過細(xì)、過多，擠壓了民間組織、人民群眾以及司法機構(gòu)發(fā)揮作用的空間。另一方面，政府對公共服務(wù)提供不夠。一是公共服務(wù)投入不足，公共產(chǎn)品供給短缺，公共服務(wù)能力不強。[9]政府的公共服務(wù)供給者責(zé)任和公共服務(wù)市場化機制沒有有效建立起來。二是公共服務(wù)配置不平衡、不公平的現(xiàn)象突出，尤其是在教育、醫(yī)療、社會保障等直接關(guān)系民生的領(lǐng)域，公共投入的優(yōu)先順序，呈現(xiàn)出一種顛倒的狀況。[10]

此外，政府職能轉(zhuǎn)變的政策規(guī)定落實不力。我國政府職能的轉(zhuǎn)變是與改革開放同步進(jìn)行的，自1984年政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入中央文件至今已30余年;提出“強化社會管理職能部門”和“事業(yè)單位要按照政事分開和社會化的原則進(jìn)行改革”已有20年;提出“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來”已有10余年。但政府職能轉(zhuǎn)變總體來說進(jìn)展緩慢。目前的政府職能還存在比較嚴(yán)重的越位、缺位、不到位和錯位問題。該放的權(quán)力沒放，該棄的利益不棄，仍然攬權(quán)過多，一些應(yīng)該由市場和社會管的事情還掌握在政府手里，應(yīng)該由企業(yè)管的事情仍然抓住不放，特別是政府在市場資源配置中依然具有主導(dǎo)權(quán)，起著分配者的決定性作用;行政審核事項過多，一些政府直接插手和干預(yù)經(jīng)濟活動，包辦代替許多本應(yīng)由市場、企業(yè)和社會行使的職能;公共服務(wù)職能薄弱、投入不足，公共產(chǎn)品分配不公;市場監(jiān)管不力。新世紀(jì)以來的國務(wù)院政府工作報告幾乎每年都強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，幾乎每年都認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變不到位或滯后，①這就是政府職能轉(zhuǎn)變政策規(guī)定落實不力的明證。

四、我國政府職能轉(zhuǎn)變不到位的癥結(jié)

（一）認(rèn)識不到位

一是對黨政關(guān)系如何處理認(rèn)識不到位。我國在建國以來始終沒有處理好黨政關(guān)系問題，無論在國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，還是在社會管理、公共服務(wù)領(lǐng)域，黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)都不同程度地主導(dǎo)或參與行使了部分政府職能。二是對政府職能的類型及其具體內(nèi)涵認(rèn)識不清晰。黨的十八屆三中全會確立的“宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)”五大政府職能僅僅涉及政府的橫向職能，而沒有考慮政府的縱向職能。實踐中，層級較低的政府幾乎沒有經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能，而其市場監(jiān)管的職能，如對無照商販的查處等實際上只是社會管理的一部分。[11]三是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)不夠清晰。黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。這一提法也被黨的十八大報告所肯定。從最終、最高目標(biāo)的角度講，這一目標(biāo)具有合理性。但是，目標(biāo)不僅是進(jìn)一步改革的方向，而且應(yīng)當(dāng)對于改革具有約束作用。從這個角度講，目前的目標(biāo)過于宏觀，不僅需要細(xì)化成層次分明的目標(biāo)體系，而且要根據(jù)2020年行政體制改革和社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的總目標(biāo)設(shè)置階段性目標(biāo)，從而為各級政府指明方向。

（二）法治規(guī)范不到位

法治的核心是治權(quán)，規(guī)范和約束公權(quán)力尤其是規(guī)范和約束政府權(quán)力。因為這一權(quán)力是唯一不需要借助程序就能行使的權(quán)力，它有極大的隨意性和廣闊的空間。控權(quán)的目的是使政府職能法定化，即要堅持政府職能法定原則，通過立法機關(guān)制定的剛性法律界定政府職能，同時利用剛性的法律促使政府職能到位，避免政府職能的越位、錯位、缺位。

我國的政府職能轉(zhuǎn)變總體來講是依靠政策、規(guī)范性文件推動的，這不僅是法律缺乏的問題，即使有些已經(jīng)有法可依的領(lǐng)域，也存在法律不可依的問題。換言之，狹義上的“法律”太少，尤其是“管用”的法律更少。我國目前的憲法和地方政府組織法對于中央和地方政府職能的界定過于簡單、籠統(tǒng)，且強調(diào)縱向職能多，涉及橫向職能少。這就使政府職能的重新界定缺乏基本的法律指引、規(guī)范和強制性。[12]此外，依靠政策、規(guī)范性文件推動政府職能轉(zhuǎn)變盡管有其優(yōu)勢，但也存在缺乏剛性約束力、責(zé)任不能到位、權(quán)責(zé)不一致、缺乏穩(wěn)定性等問題。

（三）配套改革不到位

⒈社會組織制度改革不到位。社會力量的成長與壯大是政府職能轉(zhuǎn)變的必要條件。一方面，一個社會自主性和自治力的增強意味著社會自我管理、自我協(xié)調(diào)、自我服務(wù)能力的提升，因而會減少對政府的訴求;另一方面，社會主體性力量的充分發(fā)展，使社會形成了對政府行為的巨大約束力，從而可以限制政府規(guī)模的擴張。社會自身的自我管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)機制的缺失或者失效，是政府規(guī)模擴張的直接原因。因此，政府職能轉(zhuǎn)變與政府轉(zhuǎn)型的真正實現(xiàn)，必須以社會力量的健全為前提，社會必須具有足夠的自治能力以便承擔(dān)起從政府機構(gòu)分離出來的職能。由于我國一直以來存在的是“強國家”、“弱社會”的社會形態(tài)，國家和政府壟斷了幾乎所有的社會資源并對社會生活進(jìn)行全面的干預(yù)，社會嚴(yán)重依賴于政府，喪失了自主自治的能力。盡管經(jīng)過30多年的改革社會在不斷成長，但是遠(yuǎn)沒有達(dá)到社會自治的程度。在改革過程中，政府通過職能轉(zhuǎn)變放棄了一些公共事務(wù)的管理權(quán)，但職能轉(zhuǎn)變并不等于職能消失，政府原有的職能為新的職能所取代，而原有的職能必須有新的承擔(dān)者。由于社會沒有相應(yīng)的力量和機構(gòu)或沒有足夠的能力去承擔(dān)這些分離出來的職能，反而增加了社會的混亂與失序，最終政府還是要自己重新?lián)饘@些公共事務(wù)的管理職能，從而使得職能轉(zhuǎn)變的目的無法達(dá)到，反而重新陷入“精脹”的循環(huán)?？梢哉f，這正是我國歷次機構(gòu)改革成效不大的癥結(jié)所在。[13]

⒉干部考核、任用制度改革不到位。我國干部人事制度改革進(jìn)展比較緩慢，干部人事領(lǐng)域法制化程度不高。在考核、選拔、任用的過程中，過分強調(diào)經(jīng)濟指標(biāo)、社會穩(wěn)定，而對公共服務(wù)、依法行政等重視不夠，導(dǎo)致一些政府部門及地方政府不惜以違法為代價，經(jīng)營城市，干預(yù)企業(yè)、市場和社會，片面追求行業(yè)、部門、地方利益。

⒊司法獨立性不夠，無法有效約束政府權(quán)力。政府權(quán)力的規(guī)范約束需要立法，但法律所確定的政府違法責(zé)任則需要通過司法來實現(xiàn)。如果司法獨立性不夠，司法聽命于黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)，受制于黨委政府部門，違法行政的責(zé)任追究機制失靈，則法律對政府權(quán)力的規(guī)制即使再到位，也不會對政府權(quán)力產(chǎn)生實質(zhì)約束力，政府權(quán)力出現(xiàn)越位、缺位、不到位在所難免。

五、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)設(shè)定和路徑探尋

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)設(shè)定

黨的十八大提出2020實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)并進(jìn)一步指出，全面建成的小康社會一定是依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障的社會;一定是基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)，社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，住房保障體系基本形成的社會。“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變?！蔽磥碚毮苻D(zhuǎn)變總體目標(biāo)的確定應(yīng)堅持這一基本定位。同時明確了政府職能轉(zhuǎn)變總體目標(biāo)的確定還應(yīng)建立在法治的基礎(chǔ)上，遵循基本的法治原則，尤其是行政法基本原則。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的路徑探尋

政府職能要與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，必須從職權(quán)自定到職權(quán)法定、從部門行政到公共行政、從人治行政到依法行政、從包辦一切到一切權(quán)力“歸位”進(jìn)行整體的、系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)軌。

⒈政府職能轉(zhuǎn)變的前提：轉(zhuǎn)變認(rèn)識。首先，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變既不是政府職能從一個方面向另一個方面轉(zhuǎn)變，也不是政府職能的此消彼長。在過去政府職能的轉(zhuǎn)變過程中，主要強調(diào)的是社會管理和公共服務(wù)的職能，但這并不意味著政府經(jīng)濟職能的弱化。黨的十八大突出強調(diào)“牢牢扭住經(jīng)濟建設(shè)這個中心”，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心是興國之要，發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵”。顯然，政府的經(jīng)濟職能不能弱化。因此，真正需要轉(zhuǎn)變的是政府行使職能的方式而不是職能本身。“新時期的側(cè)重點不再是政府‘該管什么不該管什么’，而要深入到政府履行職責(zé)的具體方式，深入到政府在應(yīng)該管理領(lǐng)域中的角色定位。”[14]其次，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變不能完全西化，不能以西方成熟市場經(jīng)濟國家的政府職能模式作為標(biāo)準(zhǔn)?！芭c當(dāng)代西方國家政府的職能主要是調(diào)節(jié)市場和維護(hù)市場秩序不同的是，我國政府在市場經(jīng)濟形成過程中應(yīng)主要承擔(dān)組織市場和建立市場秩序的職能，為市場制度的正常運轉(zhuǎn)創(chuàng)造一系列基礎(chǔ)條件。例如建立由各種制度所支持的社會秩序基礎(chǔ)，包括保障經(jīng)濟自由和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的制度安排、產(chǎn)權(quán)的保障、經(jīng)濟交易規(guī)則的建立和維持等。[15]再次，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變不能過多強調(diào)中國特色。在現(xiàn)階段，政府職能轉(zhuǎn)變的主要任務(wù)就是要使政府職能適應(yīng)市場經(jīng)濟普遍規(guī)律的基本要求，也就是與其他發(fā)達(dá)國家盡可能“求同”，而不是一味地“求異”。政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變就是要實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，著力加強和改善宏觀調(diào)控，彌補市場功能的不足，克服市場調(diào)節(jié)偏差;就要實現(xiàn)從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”理念的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機結(jié)合，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，建設(shè)人民滿意的政府。[16]此外，還要認(rèn)識到，政府職能轉(zhuǎn)變不僅僅是政府自己的事。政府職能轉(zhuǎn)變當(dāng)然需要政府的自覺、親為，但更需要外在力量的推動，尤其是權(quán)力機關(guān)有所作為。因為，政企分開、政事分開等方面的改革，實質(zhì)上就是要切斷政府部門與提供私人產(chǎn)品的企業(yè)及提供公共服務(wù)的事業(yè)單位之間的利益關(guān)聯(lián)。[17]沒有最高權(quán)力機關(guān)的介入，僅僅依靠政府自身“割自己肉”式的改革轉(zhuǎn)變政府職能，其困難顯而易見。因此，政府職能的定位需要權(quán)力機關(guān)通過立法來完成，政府職能轉(zhuǎn)變的落實需要權(quán)力機關(guān)監(jiān)督檢查，政府職能轉(zhuǎn)化落實不到位的責(zé)任追究也要由權(quán)力機關(guān)來擔(dān)當(dāng)。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的真正責(zé)任主體是權(quán)力機關(guān)，尤其是最高權(quán)力機關(guān)——全國人大及其常委會。

⒉政府職能轉(zhuǎn)變的基石：完善法治規(guī)范。政府職能的法定化是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)性工作。要通過憲法和法律確定政府職能的基本框架、基本制度。我國過去幾十年政府職能改革進(jìn)展緩慢、成效不大的一個主要原因就是沒有依法推進(jìn)，而是習(xí)慣于用行政命令的手段來推進(jìn)政府的機構(gòu)改革，這樣做副作用很大，而且改革的成果難以在法律意義上被承認(rèn)而成為一種固定的制度。[18]未來政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)汲取這一教訓(xùn)，借鑒發(fā)達(dá)國家政府改革先立法后改革的做法，將政府職能的轉(zhuǎn)變納入法治軌道，用法律支撐改革，推進(jìn)改革。[19]具體而言，應(yīng)當(dāng)盡快啟動相關(guān)法律的制定、修改完善工作，應(yīng)依法推進(jìn)和保障政府職能轉(zhuǎn)變，確保政府職能轉(zhuǎn)變責(zé)任到位。政府職能定位不僅要在法律文本上實現(xiàn)，更重要的是要在政府職能轉(zhuǎn)變的實踐中實現(xiàn)。法律文本上權(quán)責(zé)要一致，改革實踐中責(zé)任要適當(dāng)，亂作為要承擔(dān)責(zé)任。

⒊宏觀調(diào)控職能的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，最為核心的是強化經(jīng)濟手段、法律手段對于宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，大幅度減少運用行政手段直接干預(yù)微觀經(jīng)濟運行，尤其是直接針對個別企業(yè)發(fā)號施令。為此，要嚴(yán)格按照《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求和部署，深化行政審批制度改革，盡快地、切切實實地將政府對經(jīng)濟、市場的微觀干預(yù)減下來，要使政府的手從市場自身能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域退出，還權(quán)于市場。在減少、弱化行政干預(yù)經(jīng)濟的同時，要加強國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。要進(jìn)一步健全國家計劃、財政政策和貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系，健全經(jīng)濟運行監(jiān)測體系，協(xié)調(diào)與指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。要加強政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)領(lǐng)域的法治建設(shè)。因為目前我國宏觀調(diào)控領(lǐng)域的法律制度還很不完善，國家和地方的重大投資基本沒有納入法律調(diào)整的范圍，長遠(yuǎn)來看會對經(jīng)濟運行產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，宏觀調(diào)控領(lǐng)域的立法必須盡快到位，尤其是計劃投資法，要通過立法加強計劃投資重大決策的民主性和科學(xué)性，降低重大投資決策失誤和風(fēng)險。

⒋公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。第一，明確并逐步擴大基本公共服務(wù)范圍。黨的十八大報告提及的基本公共服務(wù)范圍涉及教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和住房保障體系等;《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的基本公共服務(wù)包括公共教育、公共就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障、公共文化等;《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出基本公共服務(wù)范圍一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。筆者認(rèn)為，我國未來應(yīng)集中精力解決公共服務(wù)中的基本公共服務(wù)中的重點領(lǐng)域和突出問題，爭取到2020年解決重點領(lǐng)域的基本公共服務(wù)均等化問題，在此基礎(chǔ)上再逐步擴大基本公共服務(wù)范圍。第二，強化立法保障公共服務(wù)供給的多元模式?；竟卜?wù)的提供是政府的基本義務(wù)，但政府主導(dǎo)提供的基本公共服務(wù)，其目的是在市場不愿或不能提供時保證提供基本公共服務(wù)，而非排除市場的介入。為此，需要創(chuàng)新市場和政府并存的多元供給模式，引入競爭機制，積極采取購買服務(wù)等方式，形成多元參與、公平競爭的格局，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。因此，無論是為了擴大基本公共服務(wù)的范圍還是提高基本公共服務(wù)的水平，抑或是滿足人們對基本公共服務(wù)的需求，都要逐步放開對市場和社會力量提供公共服務(wù)的限制，最集中的體現(xiàn)就是擴大民間資本準(zhǔn)入包括基本公共服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域，而這種開放必須是平等開放，不能在開放的同時提高市場進(jìn)入的條件。第三，創(chuàng)新政府公共服務(wù)職能方式。政府履行公共服務(wù)的方式應(yīng)創(chuàng)新，區(qū)分公共服務(wù)的不同類型、不同領(lǐng)域、不同地域，探索不同的職能方式。政府公共服務(wù)職能的方式包括兩種：一是政府直接提供公共服務(wù)，包括興建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)立相應(yīng)機構(gòu);二是倡導(dǎo)公私合作，政府通過購買或特許經(jīng)營等方式引導(dǎo)社會力量提供公共服務(wù)或公共設(shè)施。前者主要是傳統(tǒng)的公法模式，通過推進(jìn)行政體制改革、豐富行政組織類型、創(chuàng)建或保留政府性公益機構(gòu)等方式進(jìn)行。后者則主要為新的職能方式探索，包括補貼獎勵、項目管理、資源共享、合同購買（職能外包）、行政指導(dǎo)等多種方式。第四，建立健全政府公共服務(wù)監(jiān)管體系。一是建立公共服務(wù)的多級監(jiān)管體系。二是明確政府不同的公共服務(wù)監(jiān)管職能，包括完善財政保障、管理運行和監(jiān)督問責(zé)機制，形成保障基本公共服務(wù)體系有效運行的長效機制。三是建立健全公共服務(wù)提供主體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和社會監(jiān)管機制。

⒌市場監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變。政府職能的一個重要方面就是市場秩序。目前我國的市場秩序在聯(lián)合國排在百名之后，這與世界第二大經(jīng)濟體的地位很不相稱。從立法來講，我國有關(guān)市場秩序的法律相對比較健全，1997年《刑法》用大量篇幅規(guī)定了市場經(jīng)濟秩序犯罪，此后通過的8個《刑法修正案》也多數(shù)與打擊市場經(jīng)濟犯罪，規(guī)范市場秩序有關(guān);事關(guān)市場秩序的《反不正當(dāng)競爭法》、《反壟斷法》及知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的立法也相對比較完善。在立法相對完善的情況下，市場秩序狀況不盡如人意的原因就在于執(zhí)法環(huán)節(jié)出了問題。筆者曾與來自各級政法部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行過交流，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為近年來打擊市場經(jīng)濟犯罪的力度不是在加強，而是在削弱。因此，當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府市場監(jiān)管職能的首要任務(wù)應(yīng)是強化執(zhí)法。而強化執(zhí)法不僅僅是要求行政執(zhí)法人員強化執(zhí)法，更重要的是要通過責(zé)任機制促使政府執(zhí)法人員市場監(jiān)管職能到位。為此，要認(rèn)真落實《反壟斷法》，破除嚴(yán)重影響市場秩序、公平競爭的行政壟斷和經(jīng)濟壟斷;要加強對《反不正當(dāng)競爭法》和知識產(chǎn)權(quán)法等法律的執(zhí)法力度，創(chuàng)造一個公正、誠信的微觀環(huán)境;要進(jìn)一步加強《刑法》的執(zhí)法力度，刑罰是最嚴(yán)厲也是對嚴(yán)重擾亂市場秩序行為的最具有威懾力的法律;要加大對行政、司法不作為的懲處力度，要對選擇性執(zhí)法、司法予以嚴(yán)懲。當(dāng)然，市場秩序的維護(hù)還需要行業(yè)自律、輿論監(jiān)督和群眾參與。因此，要規(guī)范市場主體行為，維護(hù)公平競爭的市場秩序，形成行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系。[20]

⒍社會管理職能的轉(zhuǎn)變。政府社會管理職能轉(zhuǎn)變的核心在于處理好社會自治與政府管理的關(guān)系。在我國，長期以來政府管控過多、過細(xì)，抑制了社會組織的成長和功能發(fā)揮。因此，當(dāng)前及今后一段時期政府社會管理職能調(diào)整的重心應(yīng)是逐步放松對社會組織的管控，即要按照國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的部署和要求，讓某些領(lǐng)域的社會組織先發(fā)育，然后總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，擴大各類社會組織的成長空間，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用?？梢哉f，社會組織發(fā)展壯大及發(fā)揮作用的過程就是政府直接管理社會職能逐步弱化的過程。當(dāng)然，政府社會管理職能的轉(zhuǎn)變并不是簡單地、一味地“退出”或給社會組織“讓位”，因為基本社會秩序的維護(hù)仍然需要政府，社會組織的規(guī)范和適度管理同樣需要政府。因此，在政府放權(quán)給社會的同時，也應(yīng)積極探索并依法加強對社會組織的規(guī)范、引導(dǎo)和支持，要積極探索社會組織發(fā)揮作用的空間和方式。

⒎環(huán)境保護(hù)職能的轉(zhuǎn)變。環(huán)境保護(hù)是黨的十八屆三中全會增加的政府新職能，表明“黨和政府對政府職能有了新的認(rèn)識”，強化了政府在環(huán)保方面的職責(zé)。[21]從體制機制上進(jìn)一步加強環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度，有利于更好地保護(hù)和管理生態(tài)環(huán)境。政府的環(huán)境保護(hù)職能主要有三個：一是推動環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展。有效配置環(huán)境資源的“市場失靈”為政府治理環(huán)境問題提供了正當(dāng)性。因此，政府應(yīng)按照經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃制定環(huán)境保護(hù)的短期、中期、長期規(guī)劃。二是監(jiān)管環(huán)境保護(hù)中經(jīng)濟主體的行為。環(huán)境資源的公共性的普遍存在，要求政府應(yīng)該建立環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的一系列法律體系和制度體系，以此來規(guī)范經(jīng)濟主體行為，依法追究污染環(huán)境行為的責(zé)任。三是具體有效地提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)。政府在進(jìn)行環(huán)境的長期規(guī)劃設(shè)計的同時，也應(yīng)注重環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟社會的發(fā)展建設(shè)良好的基礎(chǔ)環(huán)境，并為市民和企業(yè)提供相關(guān)環(huán)境服務(wù)，加強環(huán)境保護(hù)的公民教育。政府在環(huán)境保護(hù)中的政府失靈和職能缺位要求其職能合理轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)推動政府部門之間、政府與企業(yè)、社會等主體間的協(xié)同共治;加強政府間合作，推動環(huán)境問題的協(xié)同治理;完善政府與企業(yè)之間的合作機制，規(guī)范市場行為;健全公民、民間組織和媒體的環(huán)保參與機制。[22]

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）