摘 要：就目前而言，地方政府是中國地方治理的最重要主體，其治理能力的現(xiàn)代化程度直接影響到地方治理的效果。近年來，地方政府為了適應急劇的社會轉型，不斷創(chuàng)新地方政府治理模式，取得了一定成效。但在實踐探索中，地方政府治理能力還普遍存在著：失衡的政府能力結構、錯位的政府治理目標和慣性的政府治理方式等問題。因此，在全面深化改革開放的新時期，地方政府治理能力現(xiàn)代化建設，應著眼于政治、經(jīng)濟和社會三個層面的整體推進，避免單項突破。

關 鍵 詞：地方政府；治理能力；現(xiàn)代化

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）04-0006-07

收稿日期：2014-10-17

作者簡介：林興初（1974—），男，浙江溫嶺人，中共臺州市委黨校副教授，研究方向為政治學、三農(nóng)問題。

基金項目：本文系2014年度浙江省黨校系統(tǒng)規(guī)劃課題“地方政府治理能力現(xiàn)代化的實踐邏輯與路徑選擇研究”的階段性成果，項目編號：ZX16192。

一、地方政府能力與地方治理探索

地方政府能力指的是地方政府運用公共權力， 調動社會資源， 履行政府職能， 有效地治理社會的能量和力量的總和。[1]從縱向看， 地方政府能力是政府在履職過程中運用政策解決地方社會實際問題的能力；從橫向看，地方政府能力是政府發(fā)揮自身功能，在處理地方社會的各種問題時所體現(xiàn)出來的能力。因此，不能把地方政府能力等同于地方政府職能。一般而言，地方政府職能解決的是政府“要做什么”或“怎么做”的問題；而地方政府能力要解決的是政府“能做什么”和“會做什么”的問題。

自上個世紀90年代開始，急劇的中國社會轉型對地方政府能力的影響越來越直接，與此同時，隨著中央與地方關系、政府與市場關系、政府與社會關系的不斷調整，對地方政府治理能力提出了更高的要求。就當下中國而言，地方治理的關鍵不在于地方政府擁有多少權力，而在于地方政府治理能力現(xiàn)代化程度如何（地方政府治理的有效性）。可以說，地方政府治理能力對于推進地方治理現(xiàn)代化具有特殊重要的現(xiàn)實意義。黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。習近平總書記在強調提高有效治理國家的能力時指出：提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。[2]

在理論上，地方政府治理能力現(xiàn)代化實質上是隨著地方社會、政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展（尤其是政府、市場、社會力量的變化）而發(fā)展的，它是地方治理創(chuàng)新的核心所在。誠如林尚立指出，當政府、市場、社會真正發(fā)揮其應有的、合理的規(guī)范作用，并且相互協(xié)同、相互配合、相互推進的時候，一個現(xiàn)代化的國家治理體系便基本形成了。[3]應當看到，當前中國地方政府能力供給與地方社會發(fā)展的能力需求仍存在著不配套問題。一方面，中國社會轉型不斷破壞和抑制著地方政府能力的生長；另一方面，中國現(xiàn)代化進程中又存在著大量的政府能力需求。這就對中國地方治理提出了最為現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。因此，就需要重新建構現(xiàn)代社會發(fā)展對地方政府治理的內在要求，這從某種意義上說，就是要實現(xiàn)地方政府治理能力現(xiàn)代化以適應地方社會發(fā)展的需求。

在實踐中，地方政府治理能力現(xiàn)代化集中表現(xiàn)為地方政府對治理模式的選擇和創(chuàng)新上。地方政府為回應社會日益增加的公共需求和滿足民眾民主參與的訴求，嘗試探索通過授權和分權等方式，將多元主體納入地方治理體系中，共同履行公共權力、提供公共服務。比如，一些地方政府（特別是東部沿海地區(qū)）已經(jīng)進行了多種多樣的地方治理模式的探索，并取得了成效。最典型的莫過于：“民主懇談會”、“民主民生”工程、“公推直選”、“省直管縣財政”、“一章分五瓣”等地方治理方式的嘗試，地方政府逐步探索出了多中心治理、扁平化治理、共同治理、參與式治理、合作治理等多種模式，進而也推動了地方特色的治理模式進入了穩(wěn)步發(fā)展階段。可以說，這些實踐探索就是地方政府治理能力現(xiàn)代化建設的具體表征，并形成了地方政府治理能力現(xiàn)代化的價值取向：即把處理地方公共事務的有效性作為根本目的，把發(fā)展民主政治的有序化作為核心價值，把治理主體參與的契約化作為直接表征。

二、地方政府治理能力困境分析

隨著社會階層的不斷分化，利益多元化日益明顯；各類社會組織逐步發(fā)展，公民參與需求逐漸增強；資本力量不斷強大，市場體系逐步健全等，地方政府在治理中存在的問題不斷顯現(xiàn)出來，致使地方政府治理能力現(xiàn)代化面臨著一些深層次的障礙。

（一）制度困境：地方政府治理能力結構的失衡問題

政府能力結構是指政府能力的內部構成，包括獲取資源的能力（社會汲取能力與合法化能力）和行動能力（提供公共產(chǎn)品和服務能力）。[4]改革開放以來，中央通過“簡政放權”重新界定了政府能力結構，中央政府與地方政府之間的關系得到了較大的調整，創(chuàng)造了中國發(fā)展的奇跡。但在全面深化改革的時期，由于政府主導下的現(xiàn)代化進程既需要社會能力的快速發(fā)展， 同時也會對公民的自治構成相當?shù)囊种啤恼芰ρa給的角度看， 這不可避免地造成優(yōu)勢單項政府能力發(fā)展加快， 而處于弱勢地位的分支能力則難以發(fā)展， 進而加劇政府能力結構的不平衡性。[5]筆者認為，當前政府能力結構失衡主要表現(xiàn)為地方政府獲取資源的能力與行動能力不協(xié)調：政府自我治理能力與政府社會治理能力之間的失衡、政府宏觀能力與微觀能力之間的失衡。在地方治理的結構上，地方政府的運行雖有意與社會相連結，但由于體制自身的缺陷和官僚體制固有的弊端，地方政府普遍缺乏與社會的良性互動，沒有真正形成符合市場經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)代社會成長的“政府——市場——社會”良性互動的治理結構，這就成為地方政府治理能力現(xiàn)代化的制度性障礙因素。

（二）實踐困境：地方政府治理能力目標的錯位問題

在地方治理的形態(tài)上，由于缺乏法定分權，在分權過程中地方政府不自覺地截留了許多下放給企業(yè)和社會的權力。[6]地方政府自主性非常態(tài)擴張和自利性的畸形化，產(chǎn)生了各類地方保護主義和各種形式的享有經(jīng)濟優(yōu)惠權益的地方經(jīng)濟體。另外，從財政能力和行動能力是否匹配的角度看，地方政府財政能力普遍較低，不能完全有效支撐其行動能力。因此，地方政府治理目標普遍存在著“選擇性缺位”與“自利性越位”等錯位現(xiàn)象。一方面， 地方政府對自身不利的或較難做好的，有的是應該做的卻沒有做好或不去做， 即為“選擇性缺位”；另一方面， 地方政府對自身有利的而不該涉足的領域卻參與過多、過廣， 即為“自利性越位”。正是由于法律制度的缺失使得地方政府行使權力時存在較大的隨意性，這種自主性雖可以為地方社會創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，但也可能使地方政府逐漸發(fā)展出與中央不一致的利益結構。表現(xiàn)出明顯的“攫取型國家”的特征——為了一己私利而去與人民爭利。[7]這樣看來，地方政府既是地方經(jīng)濟發(fā)展過程的重要推手，同時又是當前我國面臨的幾乎所有經(jīng)濟社會問題的根源之一。[8]筆者認為，造成地方政府目前所處的這種局面不是地方官員個人出了問題，而是傳統(tǒng)的政府治理模式存在問題。

（三）理念困境：地方政府治理能力方式的慣性問題

在地方治理的理念上，由于政府科層組織存在著相對惰性以及受計劃經(jīng)濟體制的影響，地方政府治理仍然存在著全能型行政模式的路徑依賴，至今依然停留在計劃經(jīng)濟時代所形成的政府主導的動員模式中，政府治理能力方式的轉變也基本上屬于被動“反射式”的倉促轉變，并沒有完全滿足社會發(fā)展的需求。目前，地方政府開始關注行政環(huán)境和公共需求的變化，接受并支持公民參與，但公民實際參與地方治理程度還有待進一步提高。比如，有些政府部門仍會以公民參與地方治理的能力不夠為借口，用政府權威控制公民參與；同時，公民參與的主體意識也不強，沒有將參與地方治理當成是自己應有的權利?？傊胤秸卫淼膽T性與惰性問題仍會在較長的時期內繼續(xù)困擾著政府治理能力的提升，因此，政府治理理念還需繼續(xù)轉變。

三、地方政府治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇

毋庸置疑，地方政府治理是隨著政治、經(jīng)濟、社會文化的發(fā)展而不斷變化的，涉及到政府、市場和社會三個方面。因此，地方政府治理能力現(xiàn)代化，只有在市場經(jīng)濟及社會民主不斷成長和成熟（法治化）的過程中才能得以真正完成。

（一）重塑中央與地方關系：地方政府治理能力現(xiàn)代化的制度選擇

一般而言，中央與地方關系植根于一個國家的社會體制之中，強有力的中央權威能夠保證地方發(fā)展的治理空間，而地方的活力對中央權威的維持也是一個有效的支持條件。因此，在全面深化改革時期，重塑中央和地方的關系就是要建立起權屬清晰、運行規(guī)范、高效有序的中央與地方關系，這是國家治理能力現(xiàn)代化的基本前提，也是地方政府治理能力現(xiàn)代化必然的制度選擇。即要讓制度在現(xiàn)代國家中自然而然地成為平衡國家與社會的協(xié)調力量：國家通過制度來保障權力的運行，社會通過制度來保障權利的實現(xiàn)。[9]當下中國，就需要圍繞財權、事權和人權相匹配原則，對中央與地方權力架構設置進行制度調整，既要保證中央政府的權威，又要激發(fā)地方政府的活力。

⒈合理劃分中央與地方的財權，保障地方政府治理的財源。十八屆三中全會指出：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財權對于政府的有效運行無疑是至關重要的，充足可靠的財政稅收是地方治理的核心所在，這也是地方政府治理能力現(xiàn)代化的基本前提。自1994年分稅制實施以來，中央與地方分工合作的關系開始導入制度化的軌道，中央的權威得到了極大地維護，但也存在著中央與地方“事權與財權不對稱”的狀況，普遍存在財權上收，事權下放的現(xiàn)象。一個值得關注的現(xiàn)實是：省及以下政府仍未進入分稅制狀態(tài)，導致了省及以下地方財政普遍存在過度依賴“土地出讓金”和地方融資平臺的問題，進而使得地方債務危機不斷累積，這必將嚴重影響地方政府的有效治理。因此，必須完善立法，建立現(xiàn)代財政制度，通過法律的制定約束和規(guī)范中央的地方財權，在確保中央政府得以處理國家政治、軍事、外交等行政事務財力基礎的前提下，保障地方政府治理的財源，以實現(xiàn)地方政府的稅收可以滿足處理地方的公共事務，達致“以政控財、以財行政”的局面，充分發(fā)揮中央和地方各自的積極性。

⒉正確界定中央與地方的事權，落實地方政府治理的有效執(zhí)行能力。從治理視角看，政府事權范圍直接影響到政府的整體運作績效。因此，當務之急是正確界定中央與地方的事權，完善事權與財權相匹配的財政轉移支付體制。十八屆三中全會提出“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”，必須采取分級治理的事權分化處理原則，用法律或法規(guī)明確各級政府的職責所在。凡“屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力；屬于中央和地方共同管理的事務，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任”。[10]比如，在公共服務領域方面，要明確細分中央與地方重疊或交叉的事權，適度上移地方政府公共服務支出責任的重心（可以讓省級政府和中央政府多承擔些），盡量避免“中央請客，地方埋單”的現(xiàn)象?？傊_界定中央與地方的事權，必須通過科學的制度安排，充分調動地方政府的積極性，確保地方政府治理的有效性。

⒊有序改革中央與地方的人事權，推進地方政府治理的精英錄用能力。毋庸置疑，地方官員在中國地方改革發(fā)展中起的作用是很大的，迫使地方官員服從和討好中央的最重要的機制是政治錦標賽，即地方官員之間晉升競爭。[11]就目前中國而言，中央政府在全國范圍具有使用、調配、培養(yǎng)、激勵人才和配置人力資源的絕對權力。例如，近些年來，各省、直轄市的行政首長實際上都是由中央政府確定候選人，地方人大以“選舉”方式認可的關于地方官員特別是省市長任免的政治習慣。[12]但相應地，地方政府如何用人也不能完全由中央政府控制，中央政府為了給地方政府的人事權留下余地，建議地方政府治理范圍內人的使用上可以適度的地方化。比如，地方通過一種有效選拔制度的安排，選拔對地方負責的官員出任地方官員，同時加強對選拔出的地方官員進行考核，既要完善自上而下的考核體系，也要重視自下而上考核體系的建立，保證被選拔出來的地方官員接受中央與地方的雙重分權制衡，從而走出“中央政府治官，地方政府治民”的舊格局，逐漸形成“中央政府統(tǒng)一領導與地方民主治理相結合”的地方政府治理新格局。

（二）重塑政府與市場的關系：地方政府治理能力現(xiàn)代化的實踐基礎

十八屆三中全會提出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系”。這是中央在經(jīng)濟層面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的要求。從歷史來看，政府與市場都不是完美的，政府既無法從根本上消除市場，市場亦不能完全擺脫政府的干預，需要二者的有機結合。在現(xiàn)代社會，完善的市場經(jīng)濟需要“無形之手”—市場與“有形之手”—政府的有效配合。市場的健康發(fā)展需要政府的有力保護，政府的有效治理也需要市場的積極配合。其關鍵在于如何處理好“市場失靈”與“政府失效”的問題。就中國當下而言，政府與市場關系仍存在瑕疵，其根源就在于政府全能型角色的錯誤定位所致。而從國家治理能力現(xiàn)代化來看，地方政府與市場關系的演進應該是一個政府式微，市場強大的過程。但在這過程中，應在更加尊重市場客觀規(guī)律的前提下，更好地發(fā)揮地方政府的作用，激發(fā)經(jīng)濟的活力。

⒈更加尊重市場規(guī)律，實現(xiàn)地方政府治理能力的理性回歸，推動地方經(jīng)濟發(fā)展的能力。改革開放30多年來，地方政府憑借市場化改革，主動為市場主體的各種制度創(chuàng)新實踐提供了一個相對寬松的政治環(huán)境，并培育出了一大批真正意義上的市場主體。但地方政府仍然存在用行政性手段干預市場主體的問題，不合理的限制性規(guī)章制度和審批程序仍過多過細，影響了現(xiàn)代市場體系構建。因此，地方政府要積極推進行政審批制度改革，努力推廣負面清單管理模式。把該放的權力放下去，放權于市場，放權于企業(yè)，實現(xiàn)地方政府治理能力的理性回歸，從不該管的領域中退出來，凡是市場能調節(jié)的領域交由市場去調節(jié)，由市場主體根據(jù)需求自主實施制度創(chuàng)新。在負面清單管理模式下，地方政府則主要作為市場秩序的規(guī)范者而發(fā)揮效能，各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域，即“法無禁止即可為”。另外，地方政府要充分尊重市場經(jīng)濟的價值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律，打破市場的分割和壟斷，著力清除市場壁壘，讓市場機制發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的功效，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，讓市場真正發(fā)揮配置資源的決定性作用，從而提高資源配置效率，保證經(jīng)濟獲得新的發(fā)展動力，優(yōu)化資源高效利用的制度環(huán)境，激活資源，推動地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

⒉更好地發(fā)揮政府的作用，實現(xiàn)地方政府治理能力的有效拓展，創(chuàng)新地方政府治理機制。在中國語境中，治理不僅具有充分釋放市場機制、限制政府不當干預的意義，還有如何在市場體制環(huán)境下進一步改進和加強政府宏觀調控的問題，通過創(chuàng)新政府治理機制，有效拓展地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。十八屆三中全會對更好地發(fā)揮政府作用提出了明確要求：“切實轉變政府職能，深化行政體制改革”、“大幅度減少政府對資源的直接配置”和“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題”等。強調要為市場經(jīng)濟健康發(fā)展提供應有的制度、環(huán)境、秩序的保障。因此，地方政府必須進行主動調整，加強宏觀調控職責和能力，彌補市場的不足，提高辦事效率以及保障市場的公平，做到依法行政。特別是要加強在市場失靈的領域諸如市場監(jiān)管和提供公共產(chǎn)品等方面的職能，使過渡性的體制逐漸成長為在規(guī)則基礎上運轉的現(xiàn)代市場經(jīng)濟（法治的市場經(jīng)濟）。[13]

（三）重塑政府與社會的關系：地方政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實依據(jù)

地方政府作為國家政權應產(chǎn)生并服務于社會，地方政府執(zhí)掌公共權力與調配公共資源的現(xiàn)實依據(jù)都應源自社會的發(fā)展訴求。這是地方政府治理在社會層面治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，具體有維護社會秩序、增加社會福利、推動社會發(fā)展等方面的內容。因此，就地方政府與社會關系而言，應回歸人本位，落實政社分開，努力實現(xiàn)向社會放權和釋放更多的公共空間，充分調動社會的主動精神，激發(fā)社會的活力。

⒈積極培育社會組織，充分調動社會參與治理的主動精神，提升地方政府接納社會參與的能力。在現(xiàn)代國家治理中，強調政社分開不是削弱政府的公共管理能力，更不是要政府退出社會，而是突出政府與社會、政府與公民的合作治理、共贏善治，不僅要發(fā)揮政府接納社會參與的作用，而且要充分發(fā)揮社會、公民的主動參與作用，從一元單向管理向多元交互共治轉變。因此，在當下中國，激發(fā)社會活力的關鍵在于推進政社分開，要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，要把“組織”還給社會，讓更多的社會組織成長起來，重點在于激發(fā)社會組織的活力，在社會建設中發(fā)揮主體作用。比如，有的地方政府開始積極創(chuàng)新社會治理，通過購買服務等方式培育發(fā)展社會組織，試圖在政府與公民之間建立一個聯(lián)系的紐帶，承接政府職能轉移部分，進而推動政府實現(xiàn)民主行政和依法行政，提高公共服務水平。同時，也要正視利益主體多元化的趨勢，正確引導不同的利益群體合法表達利益訴求，不斷創(chuàng)新民主形式，通暢政治參與渠道，建立有效的政治參與機制，大力推行協(xié)商民主，擴大公民有序參與地方政府治理過程，實現(xiàn)地方治理方式的制度化、規(guī)范化、程序化。

⒉根植于社會發(fā)展訴求，大力發(fā)揮地方政府的能動力，提高政治溝通能力。就政府與社會關系而言，政府是社會生活日益復雜化的產(chǎn)物，其目的是為了調節(jié)社會生活。因此，作為源自社會的政府，必須根植于社會發(fā)展訴求，審時度勢地去適應社會發(fā)展，把“服務”還給社會。[14]比如，要大力彌補地方政府治理中提供優(yōu)質的公共產(chǎn)品和服務，在公共服務中引入競爭機制，確保社會公平正義等方面的不足。在現(xiàn)代國家背景下，政府的基本功能是向其所轄地區(qū)的公民提供公共服務。政府所提供的公共服務質量如何，……既是政府實現(xiàn)良治必須關注的問題，也是提升政治共同體成員生活質量的重要基礎。[15]當前，應以現(xiàn)代民主政治的理念和規(guī)則為導向，發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢，積極推進地方政府公共性和服務性價值的實現(xiàn)。比如，有的地方政府建立了反映社情民意溝通制度、服務承諾制等一系列有利于提升政府回應能力的制度，通過提高政治溝通能力，著力解決地方政府權力運作與社會功能發(fā)揮之間的張力，建立起新型政社關系，逐步建立了基于法治、人本位、社會主體、協(xié)調利益、化解矛盾的現(xiàn)代社會治理體制，著力把“治理”還給社會，為社會建設釋放更大的體制空間。

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（責任編輯：王秀艷）