摘 要：我國(guó)的行政審批制度改革實(shí)質(zhì)上是在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下政府的自我轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過(guò)程中行政審批面臨的困境有：法律和現(xiàn)實(shí)的交鋒——非行政許可審批概念的存在；政府與市場(chǎng)之間力量的較量——政府的越位、缺位和錯(cuò)位；政府和社會(huì)之間的糾結(jié)——第三部門的窘境等。對(duì)此，本文認(rèn)為，應(yīng)借鑒日本和美國(guó)行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)，在《行政許可法》的基礎(chǔ)上取消非行政許可審批；在服務(wù)型政府之下審視當(dāng)代政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系；積極培育政府和市場(chǎng)之間的“潤(rùn)滑劑”——第三部門（中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)），逐步建立起政府依法監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)依法自律、中介機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)的配套體制。

關(guān) 鍵 詞：服務(wù)型政府；行政審批制度；非行政許可審批；中介組織

中圖分類號(hào)：D922.112 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）10-0096-07

收稿日期：2015-06-16

作者簡(jiǎn)介：李偉敏（1980—），女，河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2014年河南省教育廳人文項(xiàng)目“新時(shí)期服務(wù)型政府理念下的行政審批制度改革”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014-QN-017。

目前，我國(guó)的行政審批制度改革研究?jī)H處于探索階段，其著眼點(diǎn)主要為審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)，由于缺乏指導(dǎo)理念，多數(shù)研究?jī)H限于審批制度的某一個(gè)方面，沒(méi)有形成一套完整的適合于中國(guó)行政審批制度改革的理論體系。這種改革方式并沒(méi)有觸及我國(guó)行政審批制度的癥結(jié)，不能徹底解決我國(guó)行政審批制度存在的問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)提出：“加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！盵1]這說(shuō)明行政審批制度改革的成效是與政府職能的轉(zhuǎn)變密不可分的。

一、服務(wù)型政府建設(shè)的重要渠道——

行政審批制度改革

改革開(kāi)放以來(lái)，為了滿足社會(huì)公共需要，我國(guó)政府不斷進(jìn)行著創(chuàng)新性的變革——法治政府、誠(chéng)信政府、透明政府、服務(wù)型政府，特別是十七大報(bào)告中明確提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)，十八大報(bào)告進(jìn)一步提出深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這表明，今后政府轉(zhuǎn)型和改革的目標(biāo)之一是建設(shè)服務(wù)型政府。

“政府行使權(quán)力的目的，不再主要是為了管制，而是為公眾提供更好的服務(wù)。按照現(xiàn)代公共管理的理念，政府不是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，從某種意義上講，更像是負(fù)有責(zé)任的‘企業(yè)家’，公民則是其‘顧客’。這里的‘企業(yè)家’并非生意人，而是不斷提高公共資源配置效率的人。服務(wù)型政府將以市場(chǎng)即公眾需求為導(dǎo)向，因?yàn)橹挥蓄櫩万?qū)動(dòng)的政府，才能提供滿足人們合理、合法需求的公共服務(wù)?！盵2]盧梭在《社會(huì)契約論》中也對(duì)政府與公民的關(guān)系作了這樣的描述：國(guó)家的權(quán)力直接或間接地來(lái)源于公民的授權(quán)，因此國(guó)家的主人是公民，政府則是仆人，政府的職責(zé)就在于為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，將自己定位為服務(wù)型政府。

“服務(wù)型政府要求政府必須優(yōu)化工作流程、使用現(xiàn)代先進(jìn)的管理手段和方法，本著方便、快捷、高效、親切的原則為民服務(wù)，讓民眾在接受服務(wù)的同時(shí)，有享受服務(wù)的主人意識(shí)。”[3]行政審批作為政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的重要手段，直接關(guān)系著國(guó)家的安全、社會(huì)秩序的穩(wěn)定及公民、法人和其他組織權(quán)益的維護(hù)。政府從“全能型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，行政審批制度也必然要轉(zhuǎn)變?yōu)榕c服務(wù)型政府相適應(yīng)的新型政府治理方式。可以說(shuō)，我國(guó)行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)是政府在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前提下的自我轉(zhuǎn)型。

行政審批制度改革的原則是劃清國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民之間的關(guān)系，即國(guó)家逐漸將部分權(quán)力還于社會(huì)、政府要尊重市場(chǎng)運(yùn)行的價(jià)值規(guī)律、政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的均衡。過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家主要通過(guò)政府指令和強(qiáng)制的行政手段進(jìn)行社會(huì)管理。“傳統(tǒng)管制型政府的理念停留在‘官本位、政府本位、權(quán)力本位’的基礎(chǔ)上，政府利用公共權(quán)力主要是維護(hù)統(tǒng)治秩序和對(duì)社會(huì)實(shí)施管制，公眾和社會(huì)的主導(dǎo)性和自主空間很少?！盵4]在全能型政府狀態(tài)下，由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)管制的功能，忽視了社會(huì)服務(wù)的職能，使得行政審批被大量地運(yùn)用到行政管理的各個(gè)角落，各種審批名目繁多，審批程序不透明，導(dǎo)致行政效率低下。當(dāng)前在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府必須重新定位并調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系。服務(wù)型政府就是以提供高效的公共服務(wù)為主要特征的，這也是行政審批制度改革的方向，兩者不約而契合。

二、服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中我國(guó)行政

審批制度改革面臨的困境

自2001年9月成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組以來(lái)，我國(guó)的行政審批制度進(jìn)行了一次廣泛而深入的改革，特別是《行政許可法》的頒布及實(shí)施，使政府職能逐漸得以轉(zhuǎn)變，時(shí)至今日，國(guó)務(wù)院已分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%。[5]目前，我國(guó)大多數(shù)的省、市、縣政府都成立了行政服務(wù)大廳，集中進(jìn)行行政審批，以提高行政審批的效率。但應(yīng)看到，我國(guó)行政審批制度改革過(guò)程中還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）法律和現(xiàn)實(shí)的交鋒——非行政許可審批的存在

在依法治國(guó)的大環(huán)境下，服務(wù)型政府首先應(yīng)該是法治政府。就行政審批制度改革而言，應(yīng)以依法行政、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t為其保駕護(hù)航，但非行政許可審批的存在卻與法治政府理念有所沖突?！缎姓S可法》第三條第二款規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法?！眹?guó)務(wù)院辦公廳2004年8月發(fā)布的國(guó)辦發(fā)[2004]62號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批事項(xiàng)的通知》附件明確列舉了“211項(xiàng)”予以保留的非行政許可審批事項(xiàng)。①非行政許可審批的概念由此而產(chǎn)生。通知中并沒(méi)有對(duì)“非行政許可審批”的概念作出嚴(yán)格界定，而是用概括性的語(yǔ)言劃定其范圍，“這些項(xiàng)目，主要是政府內(nèi)部管理事項(xiàng)，不屬于行政許可。”[6]由于非行政審批事項(xiàng)的存在，導(dǎo)致的最大風(fēng)險(xiǎn)在于大量的行政審批不受《行政許可法》的調(diào)整，在行政許可的主體、設(shè)定權(quán)限、程序、監(jiān)管等方面都游離于《行政許可法》之外，成為了“法外空間”。例如：“在我國(guó)教育領(lǐng)域，增設(shè)專業(yè)、擴(kuò)大招生名額、更改校名等都要審批，此舉扼殺了民間力量參與辦學(xué)、發(fā)展教育的積極性；在衛(wèi)生領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)一般通過(guò)嚴(yán)格的藥價(jià)審批來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)藥品的限價(jià)，但忽視了對(duì)廉價(jià)藥品生產(chǎn)商的補(bǔ)貼扶持，這勢(shì)必導(dǎo)致廉價(jià)藥品無(wú)利可圖而被迫停產(chǎn)，最終造成老百姓買藥難，買廉價(jià)常見(jiàn)藥更難的局面?！盵7]因此，我國(guó)歷經(jīng)六輪行政審批制度改革，依然沒(méi)有走出精簡(jiǎn)、膨脹、再精簡(jiǎn)的局面。

（二）政府與市場(chǎng)的較量——政府的越位、缺位和錯(cuò)位

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府就是一個(gè)“大管家”，通過(guò)行政審批、行政命令、行政指令等行政管理手段將國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)完全囊括在自己手中，形成了“大國(guó)家小社會(huì)”的格局，社會(huì)的自主性和積極性受到很大的壓制。由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)政府還不能完全擺脫全能型政府的影子，還沒(méi)有完全從微觀的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中脫身。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“無(wú)形的手”已經(jīng)充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體的主動(dòng)性和積極性，各類市場(chǎng)主體參與經(jīng)濟(jì)事物的熱情極具高漲，但它同時(shí)也造成了政府和市場(chǎng)的雙重膨脹，出現(xiàn)了政府的越位、缺位及錯(cuò)位。以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為例，地方政府會(huì)拋出各種優(yōu)惠的條件吸引具有壟斷性質(zhì)的國(guó)有大中型企業(yè)到當(dāng)?shù)赝顿Y，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)至上原則的指引下，地方政府的行為就可能違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律，在企業(yè)的行政審批方面就必然會(huì)出現(xiàn)隨意性甚至違法性。因?yàn)檫@種行政審批與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是地方官員的政績(jī)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系；另外，壟斷企業(yè)自身也會(huì)為了自身利益的最大化，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行操縱，尤其是在和公眾生活密切相關(guān)的水、電、氣等價(jià)格方面，行政審批就很難有所作為。根據(jù)十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)公報(bào)，未來(lái)中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期將堅(jiān)持“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，“鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。[8]這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及傳統(tǒng)管制思維的存在，依然會(huì)讓相關(guān)的行政機(jī)關(guān)以行政審批的方式對(duì)具有壟斷性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管制。

（三）第三部門的尷尬

《行政許可法》第十三條第三項(xiàng)規(guī)定：行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)可以不設(shè)定許可。這條規(guī)定主要涉及到國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，涉及到政府和社會(huì)在公共事務(wù)管理方面的分工。國(guó)家（政府）要逐步讓權(quán)給社會(huì)，尊重社會(huì)中介組織或行業(yè)組織的自治（中介組織或行業(yè)機(jī)構(gòu)等廣義上被稱為第三部門）。行政許可法的這一規(guī)定顯然有利于政府的轉(zhuǎn)型及市民社會(huì)的培育。但由于我國(guó)第三部門的成長(zhǎng)緩慢且對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重依賴，這直接影響了政府讓權(quán)給社會(huì)的速度，形成了自己享有行使自治權(quán)但還需要向行政機(jī)關(guān)“請(qǐng)示”的尷尬局面。同時(shí)，“因?yàn)檎L(zhǎng)期的思維定勢(shì)所導(dǎo)致的不愿還權(quán)于社會(huì)，政府或者擔(dān)心社會(huì)自治的發(fā)展會(huì)動(dòng)搖執(zhí)政根基，或者不愿意放棄附著在政府干預(yù)身上的利益，或者憂慮社會(huì)組織缺乏自治能力。”[9]但讓權(quán)給社會(huì)是國(guó)家發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，因此，我國(guó)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)就選擇了一個(gè)折中的方式：既放權(quán)但又操控著第三部門。這導(dǎo)致了我國(guó)的政府和第三部門之間有著“割不斷，理還亂”的密切關(guān)系，第三部門被戲稱為“二政府”或“紅頂中介”?！霸谥袊?guó)，很少有人把行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)回事。政府把它當(dāng)作附庸，企業(yè)認(rèn)為它毫無(wú)用處，就連行業(yè)協(xié)會(huì)自己也不敢高看自己?！盵10]因此有些中介機(jī)構(gòu)的身份就很多樣化，既有著政府的影子，也有著市場(chǎng)主體的身份，第三部門的獨(dú)立性和公正性很難保障。

（四）行政審批監(jiān)管不力

一是在現(xiàn)行的行政審批體制中，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室只對(duì)現(xiàn)存的審批項(xiàng)目進(jìn)行了清理，缺乏對(duì)新增審批項(xiàng)目的審查；只對(duì)現(xiàn)存行政審批項(xiàng)目的數(shù)量加以關(guān)注，加以精簡(jiǎn)，但是對(duì)現(xiàn)存審批項(xiàng)目被精簡(jiǎn)后的“變身”缺乏監(jiān)管。二是對(duì)行政審批機(jī)關(guān)的行為拘束和責(zé)任追究比較籠統(tǒng)，在行政審批過(guò)程中一旦出現(xiàn)了問(wèn)題，或者找不到相應(yīng)的負(fù)責(zé)人，或者只是簡(jiǎn)單地追究部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。三是對(duì)已經(jīng)審批項(xiàng)目對(duì)象的活動(dòng)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度，導(dǎo)致審批項(xiàng)目的對(duì)象在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中容易出現(xiàn)侵害公民合法權(quán)益甚至違法的現(xiàn)象。

三、美日行政審批制度改革的

歷史發(fā)展及啟示

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始了轟轟烈烈的行政審批制度改革運(yùn)動(dòng)，美國(guó)至今進(jìn)行了5次改革，日本進(jìn)行了9次改革，是行政審批制度改革較成功的國(guó)家。

（一）美日行政審批制度改革的歷史發(fā)展

⒈美國(guó)行政審批制度改革的歷史發(fā)展。美國(guó)行政審批制度改革的目的是為了完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改革也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下展開(kāi)的。其改革經(jīng)歷了兩個(gè)階段：管制審批過(guò)濫和放松管制審批。美國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制始于19世紀(jì)末，一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代末。這一階段美國(guó)設(shè)立的各種行政機(jī)構(gòu)，束縛了企業(yè)的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了很大的影響。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，面對(duì)公眾要求放松管制的呼聲，福特總統(tǒng)任職期間采取了一系列的措施來(lái)放松管制，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。首先是通過(guò)立法的方式為放松管制提供法律保障，什么事項(xiàng)需要管制，什么樣的事項(xiàng)不需要管制，法律均有明確的規(guī)定?！霸诮鹑谧C券領(lǐng)域制定了《證券交易修正法》取消股票委托手續(xù)費(fèi)管制；《放松存款金融機(jī)關(guān)管制和通貨管制法》取消存在利率管制，放松籌措資金幅度的限制，允許儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)多種經(jīng)營(yíng)。從內(nèi)部政策上規(guī)范審批事項(xiàng)與行為的同時(shí)，以市場(chǎng)機(jī)制代替政府管制是改革審批制度的外力”。[11]通過(guò)改革，行政審批項(xiàng)目大幅度減少，行政審批程序進(jìn)一步透明簡(jiǎn)化，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以完善。美國(guó)政府推崇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府不再過(guò)多地參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，政府的職能只是對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，而其采取的激勵(lì)性管制措施有效地增加了市場(chǎng)的活力，為企業(yè)的發(fā)展提供了條件。

⒉日本行政審批制度的歷史發(fā)展。二戰(zhàn)后的日本經(jīng)濟(jì)處于停滯狀態(tài)，為了發(fā)展本國(guó)的經(jīng)濟(jì)，日本政府必須進(jìn)行調(diào)控加大管制力度。20世紀(jì)60年代，日本對(duì)經(jīng)濟(jì)和公民個(gè)人行為的管制達(dá)到了高峰。當(dāng)時(shí)日本的行政審批機(jī)構(gòu)眾多，審批范圍越來(lái)越大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受到嚴(yán)格限制，這種情況一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代。長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)管制造成日本的經(jīng)濟(jì)處于封閉狀態(tài)。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本決定進(jìn)行行政審批制度改革，村山內(nèi)閣公布了涉及領(lǐng)域廣泛的“管制放松三年計(jì)劃”，對(duì)1228項(xiàng)管制進(jìn)行放松；橋本內(nèi)閣在此基礎(chǔ)上又追加569項(xiàng)，這樣，到了1999年，日本決定實(shí)施管制放松的項(xiàng)目已達(dá)1797項(xiàng)。[12]“放松政府管制使市場(chǎng)上出現(xiàn)了很多新的企業(yè)和行業(yè)，在很大程度緩解了日本的就業(yè)壓力，增加了國(guó)民的就業(yè)機(jī)會(huì)。放松政府管制也緩解了日本與其他國(guó)家的經(jīng)貿(mào)摩擦，在解決國(guó)內(nèi)外價(jià)格差過(guò)大和延緩國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)空洞化進(jìn)程等問(wèn)題上發(fā)揮了積極的作用?！盵13]

（二）美日行政審批制度改革歷程的啟示

⒈要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從美國(guó)和日本的行政審批制度改革歷程看，兩個(gè)國(guó)家都經(jīng)歷了從加強(qiáng)管制到放松管制的過(guò)程，其最終目的在于促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)在行政審批制度改革中也應(yīng)正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，防止政府過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)。

⒉積極培育民間組織。美國(guó)和日本在加強(qiáng)管制的同時(shí)造成了政府的過(guò)度膨脹，妨礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。兩國(guó)都認(rèn)識(shí)到政府集權(quán)及膨脹的危險(xiǎn)性，因而積極采取各種改革措施來(lái)分化權(quán)力，通過(guò)法律授權(quán)或行政委托的方式逐步讓權(quán)于社會(huì)，如美國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)及商會(huì)的中介組織就行使了一部分行政審批職能。而我國(guó)的中介組織還不夠成熟，相關(guān)一部分還是從政府中分離出來(lái)的，因此在我國(guó)積極培育中介組織意義重大。

⒊政府行政審批制度的法制化趨勢(shì)。美國(guó)政府通過(guò)頒布一系列法律在天然氣、公路及鐵路運(yùn)輸、消費(fèi)品等方面實(shí)現(xiàn)了政府行為與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的結(jié)合；日本在行政審批制度中更是嚴(yán)格地按照現(xiàn)有生效的法律法規(guī)進(jìn)行行政審批。兩國(guó)都以立法的方式對(duì)審批的事項(xiàng)、設(shè)定及程序進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。而目前我國(guó)在行政審批領(lǐng)域還存在大量的游離于法外的非行政許可審批，對(duì)此，也應(yīng)通過(guò)立法及法律解釋的方式使行政審批完全納入法制化軌道。

⒋規(guī)范和健全審批監(jiān)督制度。無(wú)論是美國(guó)還是日本都非常重視行政審批監(jiān)督制度，不僅重視事前監(jiān)督也重視事后監(jiān)督，不僅重視外部監(jiān)督也重視內(nèi)部監(jiān)督。這對(duì)我國(guó)都有很好的借鑒意義。

四、解決我國(guó)行政審批制度改革

困境的對(duì)策建議

（一）取消非行政許可審批

非行政許可審批的存在與依法行政是相違背的，對(duì)此理論界存在兩種觀點(diǎn)：一是“統(tǒng)一立法”，通過(guò)制定行政法規(guī)的方式將事實(shí)存在的、大量的非行政許可審批納入法治的范疇；二是“分類治理”，通過(guò)對(duì)非行政許可審批進(jìn)行分類，清理沒(méi)有必要存在的非行政許可審批，有必要繼續(xù)存在的則納入《行政許可法》的調(diào)整范疇，最終取消非行政許可審批。兩種觀點(diǎn)最大的不同在于對(duì)現(xiàn)存的非行政許可審批事項(xiàng)的看法不同。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，通過(guò)分類的方式逐漸減少并最終取消非行政許可審批的概念，使行政許可和行政審批的概念在理論及實(shí)踐中得到有機(jī)的統(tǒng)一，擴(kuò)大《行政許可法》調(diào)整的對(duì)象，將部分非行政審批事項(xiàng)納入內(nèi)部審批范疇，沒(méi)有必要存在的審批事項(xiàng)要徹底取消，在行政許可領(lǐng)域不允許出現(xiàn)法外空間。

在我國(guó)，非行政許可審批的產(chǎn)生和發(fā)展不是孤立的行政現(xiàn)象，而是諸多要素共同作用的結(jié)果，是在行政審批制度改革和許可制度不斷完善進(jìn)程中的一個(gè)聚焦點(diǎn)，其本質(zhì)背后折射出的是政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的關(guān)系。[14]雖然非行政許可審批的存在在我國(guó)不具有正當(dāng)性，但其大量存在卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。所以，在解決思路確定的前提下還需要具體設(shè)計(jì)清理的步驟。理論界要詳細(xì)研究非行政審批事項(xiàng)存在的現(xiàn)實(shí)原因、非行政審批與行政許可的關(guān)系、非行政許可審批事項(xiàng)的科學(xué)分類、分類整理、分類對(duì)待，最終取消非行政審批許可。

（二）積極發(fā)展及規(guī)范中介組織

一是積極培育和發(fā)展中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行權(quán)力分化，將政府承擔(dān)的某些社會(huì)職能放權(quán)給社會(huì)，發(fā)揮中介組織的作用，使中介機(jī)構(gòu)成為市場(chǎng)和政府之間的“潤(rùn)滑劑”。應(yīng)放寬中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，讓市場(chǎng)主體對(duì)中介機(jī)構(gòu)自主選擇。逐步建立起政府依法監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)依法自律、中介機(jī)構(gòu)依法執(zhí)業(yè)的配套體制。二是規(guī)范涉及行政審批服務(wù)的中介組織。集中清理規(guī)范與行政機(jī)關(guān)職能相關(guān)的、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的中介服務(wù)組織，清理“紅頂中介”。清理中介組織也要注重放管結(jié)合的原則，加強(qiáng)對(duì)中介組織的事中事后各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，消除中介機(jī)構(gòu)身上政府的影子，隔斷兩者之間或明或暗的關(guān)系。審批部門所屬事業(yè)單位、主管的社會(huì)組織及其舉辦的企業(yè)，不得開(kāi)展與本部門行政審批相關(guān)的中介服務(wù)，需要開(kāi)展的應(yīng)轉(zhuǎn)企改制或與主管部門脫鉤。[15]因?yàn)椤秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》只是行政規(guī)范性文件，位階較低，因此，建議制定《中介組織管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，提高對(duì)中介組織的產(chǎn)生、設(shè)立、監(jiān)管及收費(fèi)的監(jiān)管。

（三）政府職能的轉(zhuǎn)變

實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變是行政審批制度改革的關(guān)鍵一環(huán)，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谟谔幚砗谜c市場(chǎng)的關(guān)系。我國(guó)的行政審批制度要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，政府規(guī)制與行政審批都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)器，改革行政審批制度必須對(duì)本國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況和政府規(guī)制狀況有清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)不到的地方進(jìn)行彌補(bǔ)和管制，最終促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。政府職能轉(zhuǎn)型的同時(shí)，行政審批機(jī)構(gòu)工作人員理念也需要轉(zhuǎn)變。目前，少數(shù)行政機(jī)關(guān)工作人員并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力直接或間接地來(lái)自于公民權(quán)利，行政權(quán)應(yīng)服務(wù)于公民權(quán)，而是把行政審批當(dāng)成是自身手中的權(quán)利，缺乏最基本的服務(wù)意識(shí)，導(dǎo)致“門難進(jìn)、人難找、臉難看、事難辦”“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”等現(xiàn)象的發(fā)生。因此，在行政審批制度改革過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)工作人員需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，培養(yǎng)服務(wù)意識(shí)。

伴隨著全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，行政審批制度的改革也應(yīng)均衡把握市場(chǎng)與政府、社會(huì)與政府及公民與政府之間的關(guān)系，從而形成法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)三位一體的局面。

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