王軍軍+杜英

【摘 要】甘肅生態(tài)脆弱、靠近邊境，甘肅有處于西北的中心地帶，但城鎮(zhèn)化率低，在西北地區(qū)難以形成輻射帶動作用。所以西北大開發(fā)得先從甘肅著手，甘肅的城鎮(zhèn)化率低是一個亟待解決的問題，本文分別從國防和生態(tài)兩個角度提出加快甘肅城鎮(zhèn)化建設的意見與建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；生態(tài)；國防；甘肅

一、甘肅的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀分析

1.城鎮(zhèn)化水平低

2013年全國城鎮(zhèn)化率（按城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀?3.73%，西北五省區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為：寧夏：52.01%，陜西：51.31%，青海：48.51%，新疆44.47%，甘肅：41.3%。甘肅城鎮(zhèn)化率不僅低于全國平均水平，甚至低于其他西北四省區(qū)。甘肅的城鎮(zhèn)化率低，所以要發(fā)展就要加速城鎮(zhèn)化。

城市化是一個包括經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、環(huán)境建設等多因素全面轉(zhuǎn)變的過程，城市化測算的“城市人口”概念要與統(tǒng)計中的“城市人口”概念區(qū)分開來，城市人口即不應拘泥于戶籍概念，也不僅僅依據(jù)所從事的產(chǎn)業(yè)，而應該根據(jù)是否享用以及在多大程度上享用城市資源來確定，只有是享用到城市公共基礎(chǔ)設施建設和公共服務的人口都應按一定比例劃入城市人口范圍。

改革開放以來，我國提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針。小城鎮(zhèn)建設應變單一的經(jīng)濟增長為以人為本的社會發(fā)展。社會發(fā)展是致力于人民福祉、社會公平、包容可持續(xù)發(fā)展的一種理念。單純追求居住功能的城鎮(zhèn)化是扭曲發(fā)展的表現(xiàn)。

2.城市數(shù)量少

甘肅現(xiàn)有城市16座，其中地級市12座，縣級市4座，而國土面積為42.59萬平方公里，平均每2.66萬平方公里才有一座城市。對比同樣為西部大省四川和云南，四川現(xiàn)有城市33座，其中地級市18座，縣級市15座，平均每1.47萬平方公里就有一座城市；云南現(xiàn)有城市19座，其中地級市8座，縣級市11座，平均每2.05萬平方公里有一座城市。每一座城市所輻射的國土面積甘肅比云南多出29.7%，比四川多出80.7%，輻射面積太大，反而形不成輻射。尤其是縣級市，甘肅縣級市數(shù)量遠遠低于云南和四川。城市數(shù)量少，縣級市培育不足是甘肅城鎮(zhèn)化偏低的一個重要原因。

3.城市地域分布不平衡

地處甘肅最西部的酒泉市，國土面積達19.2萬平方公里，比我國一個中等省份的國土面積還要大，在如此廣袤的國土上，才零星點綴著3個城市，再加上嘉峪關(guān)市，整個酒嘉地區(qū)國土面積為19.4萬平方公里，每個城市的輻射面積達到4.85萬平方公里。而隴東地區(qū)（包括慶陽市、平?jīng)鍪泻吞焖校┛倗撩娣e5.28萬平方公里，平均每個城市的輻射面積才1.76萬平方公里。酒嘉地區(qū)和隴東地區(qū)的城市輻射面積相差約1.76倍，甘肅東西部城市分布不平衡之大由此可見一斑。

4.城市政治地位低

甘肅地處我國西北地區(qū)，分別與我國陜西、寧夏、青海、新疆、四川五省區(qū)以及蒙古國接壤，是我國西北地區(qū)的核心地帶，甘肅的發(fā)展所產(chǎn)生的溢出效應必將波及周邊數(shù)省區(qū)，甘肅的省會城市蘭州是我國西北軍區(qū)所在地，與我國七大軍區(qū)本部駐地城市相比，只有蘭州是地級市，其他均為省級或副省級城市。再說隴東地區(qū)，歷史上曾屬于陜甘寧邊區(qū)，是當時的政治特區(qū)，一度成為全國革命的中心，政治地位與重慶相當。重慶自1997年直轄以來，政治地位得以恢復，區(qū)域經(jīng)濟迅猛發(fā)展。而今隴東的政治地位與重慶不可同日而語，政治地位低、經(jīng)濟發(fā)展的自主裁量權(quán)小是阻礙蘭州、隴東甚至整個甘肅跨越式發(fā)展的一大障礙，所以不妨在隴東地區(qū)成立隴東直轄市，使之成為西北前沿地區(qū)的革命圣地和經(jīng)濟高地。

總體上看，甘肅省城鎮(zhèn)化水平低、城鎮(zhèn)數(shù)量少、城鎮(zhèn)地域分布不平衡以及主要城市的政治地位低等仍然是突出的問題。出于現(xiàn)實考量，甘肅城鎮(zhèn)化迫在眉睫。

二、甘肅的生態(tài)治理

甘肅地處黃土高原，按人文及地理環(huán)境可以劃分為河西走廊、隴中黃土高原丘陵區(qū)、隴東黃土高原區(qū)、隴南山地區(qū)和甘南高原區(qū)幾大區(qū)域。全省地形復雜，地勢起伏較大，山地和高原占全省土地總面積的70%以上，干旱區(qū)、戈壁、沙漠廣布，綠洲僅占5—8%，受水資源的約束較大，城鎮(zhèn)主要依托大小不等的綠洲而發(fā)展，城鎮(zhèn)的發(fā)展受自然條件的制約較為突出，所以要因地制宜的推進各地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。

環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱是甘肅的基本省情。甘肅絕大部分地區(qū)處于限制開發(fā)或禁止開發(fā)區(qū)域，在《國家重點生態(tài)功能區(qū)名錄》中甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)和秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)涉及甘肅省所轄區(qū)縣36個。在《國家禁止開發(fā)區(qū)域名錄》中，甘肅有國家級自然保護區(qū)15個，涉及甘肅20個區(qū)縣市。以上二者疊加，所涉區(qū)縣40個，占到全省86個區(qū)縣的46.5%，幾近一半。國家限制或禁止開發(fā)區(qū)域在甘肅占比過大，這在一定程度上減緩了甘肅省的城鎮(zhèn)化步伐。

根據(jù)2010年《國務院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，要求：限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域要實施積極的人口退出政策，鼓勵到重點開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域就業(yè)并定居。同時，要引導區(qū)域內(nèi)人口向縣城和中心鎮(zhèn)集聚。甘肅的生態(tài)治理與城鎮(zhèn)化具有相關(guān)性強、耦合度高的特點，基于城鎮(zhèn)化程度低和地處生態(tài)脆弱帶的現(xiàn)實，甘肅的城鎮(zhèn)化建設應與生態(tài)治理同步推進。

我國作為一個統(tǒng)一的經(jīng)濟體和生態(tài)圈，甘肅和全國各省一道共同組成了一個利益共同體和生命共同體。甘肅以城鎮(zhèn)化為犧牲給下游及平原發(fā)達地區(qū)帶來了生態(tài)安全，東中部在消費生態(tài)安全的同時也要為甘肅生態(tài)治理所做出的犧牲進行補償，可以通過政府干預手段和市場調(diào)節(jié)手段，政府通過轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補貼支持和加速甘肅的生態(tài)建設，市場通過碳排放交易平臺實現(xiàn)省際間碳排放權(quán)的交易。國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)建設關(guān)系我國宏觀區(qū)域的生態(tài)安全，對此我國已經(jīng)制定了國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。

所以甘肅的城鎮(zhèn)化要與生態(tài)建設統(tǒng)籌推進，東中部的生態(tài)化與城鎮(zhèn)化也要與西部統(tǒng)籌推進。endprint

三、推進具有甘肅特色的城鎮(zhèn)化

甘肅城市數(shù)量少、城鎮(zhèn)化水平低，因而甘肅的城鎮(zhèn)化既要“城”又要“化”，并在生態(tài)安全的范圍內(nèi)讓“城”帶動“化”，最終完成甘肅省城鎮(zhèn)化進程。

將城鎮(zhèn)化落實在以人為本的基礎(chǔ)上是歷史的必然。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的逐步落實，城鎮(zhèn)化已由人口數(shù)量的城鎮(zhèn)化深入到人口質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，即要在觀念上充分重視人的城鎮(zhèn)化。要在實質(zhì)上實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，就要建立專項基金用于失地農(nóng)民就業(yè)指導和技能培訓，統(tǒng)籌解決城鎮(zhèn)化中的財政問題。在推進城鎮(zhèn)化過程中，將就業(yè)和公共服務納入社會保障制度改革中予以整體考慮。

甘肅靠近邊境，城鎮(zhèn)化過程不得不考慮國防安全的需要，引導省域內(nèi)人口均衡分布。出于國防的需要應避免人口向特大城市中心區(qū)過度集聚，出于生態(tài)治理的需要在生態(tài)脆弱區(qū)還要完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。對于小城鎮(zhèn)則要加強人口集聚和吸納能力，對于特大城市要建立人口退出機制，要切實保障流入與退出的流動人口與本地人口享有均等的公共服務。

四、對策建議

1.實行兵團制

針對甘肅城市數(shù)量少和分布不均衡的問題，不妨效仿新疆的建設兵團，組建甘肅建設兵團，在人煙稀少的酒嘉地區(qū)實行屯兵制，運用軍事強制力在軍事要地布局定點，在師團農(nóng)場的基礎(chǔ)上改制為經(jīng)濟發(fā)展的高地——城市。城市是免費的軍事堡壘，而城市中的人民是這片國土的忠誠衛(wèi)士，在酒嘉、在人煙稀少的邊遠地區(qū)多布局幾個城市，譬如繼續(xù)開放開發(fā)馬鬃山口岸，設立馬鬃山市。甘肅的城鎮(zhèn)化率低，加速城鎮(zhèn)化那是必然，但并不以消滅農(nóng)村為代價，尤其是邊遠地區(qū)的農(nóng)村，以消滅農(nóng)村來加速城鎮(zhèn)化無異于犧牲國防安全。甘肅過低的城鎮(zhèn)化率是由過少的城市數(shù)量造成的，選擇具有戰(zhàn)略地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將之培育為固守邊疆的“釘子戶”、具有城市功能的中小城鎮(zhèn)。

2.進行區(qū)劃調(diào)整

行政區(qū)劃不合理，阻礙了甘肅的發(fā)展，甘肅中間狹，兩頭闊，狀如如意，東西蜿蜒1600多公里，國土面積過長增加了行政成本，隴東地區(qū)和隴中地區(qū)被寧夏隔開，幾成飛地?，F(xiàn)階段，甘肅全境作為一個統(tǒng)一的經(jīng)濟體，在隴東地區(qū)成立隴東直轄市，培育出隴東與非隴東兩個新的相對獨立的經(jīng)濟體，將使全甘地區(qū)整體效益最大化。展開中國地圖，會發(fā)現(xiàn)隴東地區(qū)與重慶地區(qū)處在同一經(jīng)度上，重慶作為整個西南地區(qū)的經(jīng)濟中心帶動了全西南地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，而在西北地區(qū)尚缺乏能夠帶動西北經(jīng)濟發(fā)展的直轄市，甘肅處在西北的中心地帶，西北要出一個直轄市，只能出自甘肅。

由于省域的分離而使整個區(qū)域經(jīng)濟活力四射在我國早有先例，重慶直轄之后，由于成渝兩地的競爭，使全川地區(qū)生發(fā)了競爭內(nèi)動力，從而激發(fā)出了中國經(jīng)濟增長的第四級——成渝經(jīng)濟區(qū)。海南從廣東剝離出來后，海南立足本區(qū)域特色，走出了一條極富自身特色的海島經(jīng)濟之路。同一區(qū)域內(nèi)兩地的分離可以使兩地的經(jīng)濟總量在短短數(shù)年之內(nèi)數(shù)倍于基數(shù)之和。以1996年為基期，到2013年底，川渝地區(qū)GDP總量增長了8.36倍，年均增長率達到了49.16%；粵瓊地區(qū)GDP總量增長了8.09倍，年均增長率達到了47.57%；而甘肅的GDP總量增長了7.76倍，年均增速為45.66%，低于川渝地區(qū)和粵瓊地區(qū)增速。從發(fā)達省份的發(fā)展經(jīng)驗可以預知，隴東直轄市的成立將會促進全甘地區(qū)經(jīng)濟增長。

3.成立碳排放交易平臺

要在全國范圍內(nèi)成立碳排放交易平臺，省份之間、地市之間要實行碳匯交易，國家對各省的二氧化碳排放指標進行分配，人口密集、工業(yè)發(fā)達的省份要向人口稀疏、限制或禁止開發(fā)的省份購買碳排放權(quán)，若實際碳排放低于碳排放基線，可以將剩余碳信用額度進行交易獲取收益；若企業(yè)實際碳排放超過設定碳排放基線，就必須購買缺口的碳排放量，從而通過市場機制實現(xiàn)生態(tài)價值的補償，保證履行國家設定的碳減排目標。

五、總結(jié)

城鎮(zhèn)化過程是一個社會發(fā)展的進步過程，其核心是推進公共服務均等化。甘肅的城鎮(zhèn)化就是要提高甘肅人民的福利，讓甘肅人民活的有尊嚴，讓甘肅人民在履行保土守邊和生態(tài)治理義務，同時也能享受到分享改革開放紅利的權(quán)利，并爭取在中國共產(chǎn)黨成立100周年時讓甘肅和全國一道進入小康社會。

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作者簡介：

王軍軍（1987-），男，漢族，山西省呂梁市人，經(jīng)濟學碩士，甘肅農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院區(qū)域經(jīng)濟學專業(yè)，城市經(jīng)濟與管理。endprint