以美國為中心的舊秩序?qū)⒈蝗〈?/h1>
2015-09-16 13:48約翰柯頓
中國經(jīng)濟報告 2015年9期
約翰?柯頓
國際貨幣基金組織、世界銀行與其他多邊組織未能有效應(yīng)對環(huán)境、健康、食品和能源等沖擊，促使中國轉(zhuǎn)向這方面的長期重要論壇——二十國集團。二十國集團將作為解決全球治理所面臨的多方面問題的首選？
二
十國集團選擇中國作為2016年峰會東道國（而非日本）的決定表明，中國目前已經(jīng)成為迅速崛起的亞洲領(lǐng)導(dǎo)者。此外，本次峰會還將讓中國領(lǐng)導(dǎo)人展現(xiàn)其愿景——讓中國在全球治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)地位。
激辯
對于二十國集團峰會東道國中國將會以及應(yīng)該如何行事，目前幾個意見相左的思想流派與方案之間已經(jīng)展開了激烈辯論，其中有七種觀點引人注目。
第一種觀點認為，以美國為中心的舊秩序?qū)⒈蝗〈＜船F(xiàn)在，中國正在引領(lǐng)新興國家取代以美國為中心的全球治理模式。具體行動包括中國近期成功創(chuàng)辦和主持金磚國家新開發(fā)銀行，成功創(chuàng)辦亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB），以及推出新絲綢之路戰(zhàn)略。這對于執(zhí)行二十國集團基礎(chǔ)設(shè)施的承諾影響甚微，但更多地則是改革或取代以美國為中心的國際經(jīng)濟體系。持這一觀點的人士認為，中國2016年的雄心遠不止基礎(chǔ)設(shè)施方面的舉措，尤其是考慮到，于2010年二十國集團首爾峰會做出的關(guān)于改革國際貨幣基金組織（IMF）話語權(quán)和投票權(quán)的承諾，仍將會被美國國會拒絕執(zhí)行。
第二種觀點認為，以美國為主導(dǎo)、七國集團為中心的舊秩序已陷入窮途末路，而以中國和美國為首的新的“G2”雙寡頭格局將取舊秩序而代之。約施卡·菲舍爾（2015年）指出，全球化、數(shù)字化、美國霸權(quán)的衰落和中國的崛起伴隨著兩大主要強國之間日漸增強的經(jīng)濟相互依存性，促使他們相互合作、相互適應(yīng)。澳大利亞的G20協(xié)調(diào)人希瑟·史密斯認為，2016年二十國集團峰會的成功將取決于美國如何調(diào)整心態(tài)承認中國在世界舞臺上的志向（尤倫，2015年）。
第三種觀點認為，二十國集團將加強本身的制度化。中國近期提出的多個構(gòu)建以中國為中心的國際機構(gòu)的計劃將擴展至二十國集團。2016年，中國可能試圖成立一個位于中國的、解決二十國集團專門問題的新機構(gòu)，類似于2014年提出的悉尼全球基礎(chǔ)設(shè)施中心，或者是一個具有全面授權(quán)的二十國集團固定秘書處（陳雨露，2014年；Chin與多布森，2015年）。
第四種觀點認為，專項問題將得到加強。這方面，中國將堅定而謹慎地專注于二十國集團固有的經(jīng)濟議程，推進其在經(jīng)濟增長、金融監(jiān)管、國際金融機構(gòu)（IFI）改革及貿(mào)易領(lǐng)域的雄心勃勃的計劃。這一切均始于實現(xiàn)2014年《布里斯班行動計劃（BAP）》承諾的到2019年使G20 整體GDP額外增長2%，以及《多哈發(fā)展議程》貿(mào)易自由化的目標。
第五種觀點認為，中國將改革二十國集團和全球秩序。這一觀點始于2010年國際貨幣基金組織改革的實施、設(shè)想中的再分配的下一階段，以及類似的其他機構(gòu)的調(diào)整。這也意味著需要修改其原則與規(guī)范，尤其是國際貨幣基金組織如何對待飽受金融危機沖擊之苦的新興市場和發(fā)展中國家。這些市場和國家的政府作用相比G7成員國而言更加明顯和重要。這可能意味著需要重新強調(diào)發(fā)展、并注重實施將于2015年9月出臺的聯(lián)合國新的可持續(xù)發(fā)展目標（SDG）。在阿列克西·馬庫什金看來，這甚至可能意味著重起多邊主義，以防止全球經(jīng)濟四分五裂（《中國日報》，2015年）。
第六種觀點認為，二十國集團將有助于中國的改革。這表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會及最終的政治開放層面，因為二十國集團的進程使得中國與外國公民社會組織，以及由民主國家主導(dǎo)的國際組織更緊密地連接在一起。由于中國需要并希望二十國集團峰會獲得圓滿成功，亟需借助外界力量彌補自身不斷增加的弱點，以及經(jīng)濟增長與民主之間協(xié)同作用的驅(qū)動，二十國集團能夠促進中國的政治進一步開放（柯頓，2013年；阿西莫格魯，2014年）。
第七種觀點認為，以美國為中心的全球治理的復(fù)興。而中國由于弱點增加、能力降低、經(jīng)濟和政治體系封閉，以及領(lǐng)導(dǎo)力謹慎、受內(nèi)部因素制約，可能導(dǎo)致其作為二十國集團東道國的雄心壯志落空，進而促使以美國為中心的世界持續(xù)或回歸。即便作最樂觀的估計，在面對崛起大國和問題的新需求時，“諸如二十國集團等新型國際組織可以提供幫助，但他們不會考慮大多數(shù)國家，甚至20都是個龐大的數(shù)字”（奈，2015年：99-100）。
中國在2008-2015年對G20治理的貢獻
中國始終是二十國集團全球治理中一個至關(guān)重要、日益活躍、坦率和極富效率的領(lǐng)導(dǎo)者，雖然其行事謹慎、受各種因素制約且并不完美。中國的認同對于該集團1999年的成立是非常必要的，并促使其在2008年上升至領(lǐng)導(dǎo)者行列。2009年成為二十國集團成員國國際經(jīng)濟合作的主要年份，并從那時起繼續(xù)其體制發(fā)展之路。中國于2005年主辦二十國集團部長級會議，就國際貨幣基金組織話語權(quán)和投票權(quán)的改革首次達成協(xié)議。中國與金磚國家和其他二十國集團合作伙伴的協(xié)作互讓促使各方在2010年首爾峰會的第二階段達成協(xié)議。在2009年倫敦峰會避稅天堂問題上，中國采取防御姿態(tài)保護自身不斷變化的利益，在匯率、失衡、貿(mào)易保護主義和氣候等方面采取相似態(tài)度。自2008年起，在華盛頓峰會議上通過財政與貨幣刺激政策，中國開始公開宣布其在關(guān)鍵全球公共產(chǎn)品中所占的份額，在倫敦峰會上支持增加國際貨幣基金組織特別提款權(quán)，并在2012年洛斯卡沃斯峰會上宣布增加國際貨幣基金組織的可貸資金。在2014年布里斯班峰會上，中國開始與美國一道決定全球能源治理和氣候變化控制等領(lǐng)域的架構(gòu)問題。中國始終采取與發(fā)達國家和新興國家靈活結(jié)盟的方式追逐其多方面的、不斷演變的利益；同時巧妙地進行自身調(diào)整，以適應(yīng)對方的偏好，從而實現(xiàn)總體增長、穩(wěn)定等諸多目標。
促使中國做出這種貢獻的最初因素是幾次嚴重的沖擊，這使中國意識到在全球化世界中，其他國家存在弱點，而自身也有弱點。這些認識源于日趨激烈的全球金融動蕩——先是1997年的亞洲金融風暴，然后是2008年從美國開始、隨后席卷全球的金融危機，以及接下來的2010年歐元區(qū)危機。這些危機嚴重威脅著與世界聯(lián)系日漸加深且脆弱的中國的經(jīng)濟、社會和政治穩(wěn)定。在面對環(huán)境、健康、食品和能源沖擊等問題日趨嚴重的現(xiàn)實，以及頻發(fā)的社會沖突與分裂分子的威脅，中國領(lǐng)導(dǎo)人明白，他們需要通過二十國集團開展合作，從而維持國家的金融穩(wěn)定、強勁的經(jīng)濟增長，以及深化市場導(dǎo)向型經(jīng)濟，以便有效預(yù)防危險的國內(nèi)動蕩。國際貨幣基金組織、世界銀行與其他多邊組織未能有效應(yīng)對這些沖擊，促使中國轉(zhuǎn)向這方面的長期重要論壇——二十國集團。二十國集團將作為解決其所面臨的多方面問題的首選。中國的經(jīng)濟實力不斷增強——于2012年成為世界第二大經(jīng)濟體和最大的凈債權(quán)國，使之能夠發(fā)揮比以往更大的作用和領(lǐng)導(dǎo)力。隨著中國的社會和政治開放程度自1999年開始穩(wěn)步提高，中國政府強大的控制力，以及對不斷壯大的中產(chǎn)階層的響應(yīng)力的提升等，親歷多次二十國集團峰會的中國領(lǐng)導(dǎo)人在處理國際事務(wù)的過程中更加純熟，二十國集團作為重要樞紐。這個樞紐可以是一個從戰(zhàn)略層面管理自身的多邊峰會機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，也可以是一個基于深厚的人際關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)人俱樂部。
填補空白
盡管前景向好，但中國制定的2016年二十國集團峰會計劃仍留下了亟需填補的空白，尤其是在中國國內(nèi)所需的相關(guān)領(lǐng)域的增長。需要提出新倡議的突出領(lǐng)域包括問責制、債務(wù)可持續(xù)性以及以綠色增長和以健康發(fā)展為核心的發(fā)展。
1.問責制。問責制是重中之重。只有二十國集團成員國遵守其領(lǐng)導(dǎo)人做出的峰會承諾，才能促進現(xiàn)實世界的進步，否則信任將削弱，人們對于二十國集團的信心也會減退。在動蕩的全球經(jīng)濟環(huán)境中實現(xiàn)增長需要成功實施《布里斯班行動計劃》（柯頓和庫利克，2015年）。問責制的建立還將取決于土耳其。土耳其作為2015年二十國集團峰會東道國，他的三大重點工作之一的實施將決定問責制的建立。
對于2016年峰會，中國應(yīng)從四個方面加強二十國集團的問責機制（柯頓和庫利克，2015年）。首先，應(yīng)監(jiān)控成員國所有《布里斯班行動計劃》承諾的半年度履行情況，并糾正難以避免的問題。其次，應(yīng)針對可持續(xù)發(fā)展，包括綠色增長、氣候變化、健康及其他17個可持續(xù)發(fā)展目標項目，制定類似2013年的特殊問責報告。第三，如同土耳其已承諾的，應(yīng)當建立對所有峰會所做出的承諾進行持久、公開的合規(guī)監(jiān)督的制度。第四，應(yīng)鼓勵中國的學者和智庫開展獨立問責評估。
2.債務(wù)可持續(xù)性。債務(wù)可持續(xù)性是第二個重要的空白和亟需解決的問題。這是因為目前的金融危機發(fā)生在希臘深陷債務(wù)危機之際，而其他國家和地區(qū)也是問題不斷。自2008年以來，大多數(shù)二十國集團成員國的債務(wù)占GDP比重一直穩(wěn)步上升，達到前所未有的水平。在將中國的地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)計算在內(nèi)時，中國的公共債務(wù)負擔也在不斷提高。當發(fā)達國家在2016年上調(diào)其處于歷史低位的利率時，這些債務(wù)負擔將導(dǎo)致金融動蕩和經(jīng)濟增長放緩。
自2008年以來，二十國集團已經(jīng)采取行動，力圖避免債務(wù)危機，其中包括終止已經(jīng)批準的財政刺激措施。在2010年6月的多倫多峰會上，為防止第一輪希臘金融危機蔓延至其他地區(qū)，二十國集團同意發(fā)達國家在2016年前停止提高其政府赤字占GDP的比例。然而，2013年，他們拒絕了一項債務(wù)不得超過GDP 95%的提議。隨著希臘政府難以承受巨額債務(wù)，并成為首個債務(wù)違約（針對國際貨幣基金組織貸款）的發(fā)達國家與經(jīng)合組織成員國，債務(wù)可持續(xù)性問題現(xiàn)在已經(jīng)更為嚴重和廣泛。
在2016年峰會上，中國應(yīng)借助三種方式加強債務(wù)可持續(xù)性。首先，應(yīng)確保二十國集團成員國就主權(quán)債務(wù)重組架構(gòu)達成一致協(xié)議。其次，應(yīng)報告各國政府的凈債務(wù)，而非絕對債務(wù)，這是考慮到政府擁有的可售資產(chǎn)，以及債務(wù)的期限和利率結(jié)構(gòu)。第三，應(yīng)確定指標性準則，明確適用于具體債務(wù)及處于全球不同經(jīng)濟環(huán)境中不同類型國家的參照范圍和規(guī)范，包括國際金融機構(gòu)必須用于“救助”已經(jīng)或正在發(fā)生違約的國家，并提供他們所需的資源。
3.控制氣候變化，實現(xiàn)綠色增長。綠色增長是第三個空白區(qū)。這是由于需要新的全球經(jīng)濟增長來源，需要二十國集團、新開發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行制定新的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃以及聯(lián)合國的努力，旨在于2015年12月召開的巴黎峰會上制定新的、富有成效的氣候變化控制機制。
關(guān)于綠色增長的關(guān)鍵組成部分——氣候變化問題，雖然中國最初曾認為聯(lián)合國是唯一適合探討這一問題的論壇，但其已逐漸接受二十國集團在相關(guān)領(lǐng)域的行動，包括逐步取消化石燃料補貼、提高能源效率和氣候融資，尤其是在發(fā)展或能源安全領(lǐng)域接受了二十國集團的相關(guān)行動（柯頓和科科西斯，2013年）。中國在2012年墨西哥二十國集團峰會上同意優(yōu)先考慮綠色增長理念。布里斯班峰會前夕，中國最重要的綠色增長倡議問世：中國承諾，2030年其溫室氣體排放量將達到峰值。二國集團領(lǐng)導(dǎo)人的共識超出托尼·艾伯特的計劃，促使布里斯班峰會在氣候變化方面投入了更多努力，但與2015年6月7日-8日舉行的七國集團埃爾毛峰會相比，在共同控制原則、承諾的準確性和規(guī)模方面仍存在巨大差距，也包括在氣候融資的重要組成部分方面。
2016年的中國二十國集團峰會應(yīng)制定三項綠色增長舉措。首先，應(yīng)評估所有《布里斯班行動計劃》承諾中的綠色發(fā)展程度與對氣候變化控制所做的貢獻，要求迅速兌現(xiàn)效果最顯著的承諾。其次，應(yīng)確保圓滿完成2009年二十國集團關(guān)于逐步取消化石燃料補貼的承諾，并將該承諾擴大至其他領(lǐng)域，包括生產(chǎn)商、勘探和交通補貼。第三，應(yīng)促進氣候融資，在開始階段，利用新的基礎(chǔ)設(shè)施投資中心和銀行確保創(chuàng)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施，并將中國新的“一帶一路”打造成綠色絲綢之路。
4.健康。健康發(fā)展是最后一個空白領(lǐng)域。它是許多二十國集團成員國債務(wù)和赤字的主要驅(qū)動因素。尤其是在心臟病、中風、癌癥、慢性呼吸道疾病和糖尿病等主要慢性非傳染性疾?。∟CD）大幅增加的國家，人口不斷老化、社會福利體系日漸擴大，導(dǎo)致了醫(yī)療費用的飛漲（科頓、布拉赫特和庫利克，2015年）。鑒于中國2003年發(fā)生的嚴重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥、隨后的禽流感以及目前其鄰國韓國爆發(fā)的中東呼吸系統(tǒng)綜合癥，中國特別需要加強健康發(fā)展。職業(yè)健康與安全、食源性疾病和嚴重的空氣污染對健康的影響等領(lǐng)域需要我們投入大量成本和關(guān)注。中國已經(jīng)認識到控制慢性非傳染性疾病的重要性，這也是促使其決定自2015年7月開始禁煙的原因。
將于2016年在中國舉辦的二十國集團峰會應(yīng)采取三項舉措確保健康事業(yè)的發(fā)展。首先，應(yīng)在加強全球健康治理的背景下，在陳馮富珍總干事的領(lǐng)導(dǎo)下，與世界衛(wèi)生組織合作，繼續(xù)抗擊埃博拉病毒及類似傳染病。其次，應(yīng)將金磚國家的醫(yī)療衛(wèi)生進步引入整個二十國集團。第三，應(yīng)將健康納入二十國集團綠色增長和氣候變化控制的工作范圍。
（作者為多倫多大學G20研究項目聯(lián)席主任、中國人民大學重陽金融研究院外籍高級研究員）
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十國集團選擇中國作為2016年峰會東道國（而非日本）的決定表明，中國目前已經(jīng)成為迅速崛起的亞洲領(lǐng)導(dǎo)者。此外，本次峰會還將讓中國領(lǐng)導(dǎo)人展現(xiàn)其愿景——讓中國在全球治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)地位。
激辯
對于二十國集團峰會東道國中國將會以及應(yīng)該如何行事，目前幾個意見相左的思想流派與方案之間已經(jīng)展開了激烈辯論，其中有七種觀點引人注目。
第一種觀點認為，以美國為中心的舊秩序?qū)⒈蝗〈＜船F(xiàn)在，中國正在引領(lǐng)新興國家取代以美國為中心的全球治理模式。具體行動包括中國近期成功創(chuàng)辦和主持金磚國家新開發(fā)銀行，成功創(chuàng)辦亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB），以及推出新絲綢之路戰(zhàn)略。這對于執(zhí)行二十國集團基礎(chǔ)設(shè)施的承諾影響甚微，但更多地則是改革或取代以美國為中心的國際經(jīng)濟體系。持這一觀點的人士認為，中國2016年的雄心遠不止基礎(chǔ)設(shè)施方面的舉措，尤其是考慮到，于2010年二十國集團首爾峰會做出的關(guān)于改革國際貨幣基金組織（IMF）話語權(quán)和投票權(quán)的承諾，仍將會被美國國會拒絕執(zhí)行。
第二種觀點認為，以美國為主導(dǎo)、七國集團為中心的舊秩序已陷入窮途末路，而以中國和美國為首的新的“G2”雙寡頭格局將取舊秩序而代之。約施卡·菲舍爾（2015年）指出，全球化、數(shù)字化、美國霸權(quán)的衰落和中國的崛起伴隨著兩大主要強國之間日漸增強的經(jīng)濟相互依存性，促使他們相互合作、相互適應(yīng)。澳大利亞的G20協(xié)調(diào)人希瑟·史密斯認為，2016年二十國集團峰會的成功將取決于美國如何調(diào)整心態(tài)承認中國在世界舞臺上的志向（尤倫，2015年）。
第三種觀點認為，二十國集團將加強本身的制度化。中國近期提出的多個構(gòu)建以中國為中心的國際機構(gòu)的計劃將擴展至二十國集團。2016年，中國可能試圖成立一個位于中國的、解決二十國集團專門問題的新機構(gòu)，類似于2014年提出的悉尼全球基礎(chǔ)設(shè)施中心，或者是一個具有全面授權(quán)的二十國集團固定秘書處（陳雨露，2014年；Chin與多布森，2015年）。
第四種觀點認為，專項問題將得到加強。這方面，中國將堅定而謹慎地專注于二十國集團固有的經(jīng)濟議程，推進其在經(jīng)濟增長、金融監(jiān)管、國際金融機構(gòu)（IFI）改革及貿(mào)易領(lǐng)域的雄心勃勃的計劃。這一切均始于實現(xiàn)2014年《布里斯班行動計劃（BAP）》承諾的到2019年使G20 整體GDP額外增長2%，以及《多哈發(fā)展議程》貿(mào)易自由化的目標。
第五種觀點認為，中國將改革二十國集團和全球秩序。這一觀點始于2010年國際貨幣基金組織改革的實施、設(shè)想中的再分配的下一階段，以及類似的其他機構(gòu)的調(diào)整。這也意味著需要修改其原則與規(guī)范，尤其是國際貨幣基金組織如何對待飽受金融危機沖擊之苦的新興市場和發(fā)展中國家。這些市場和國家的政府作用相比G7成員國而言更加明顯和重要。這可能意味著需要重新強調(diào)發(fā)展、并注重實施將于2015年9月出臺的聯(lián)合國新的可持續(xù)發(fā)展目標（SDG）。在阿列克西·馬庫什金看來，這甚至可能意味著重起多邊主義，以防止全球經(jīng)濟四分五裂（《中國日報》，2015年）。
第六種觀點認為，二十國集團將有助于中國的改革。這表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會及最終的政治開放層面，因為二十國集團的進程使得中國與外國公民社會組織，以及由民主國家主導(dǎo)的國際組織更緊密地連接在一起。由于中國需要并希望二十國集團峰會獲得圓滿成功，亟需借助外界力量彌補自身不斷增加的弱點，以及經(jīng)濟增長與民主之間協(xié)同作用的驅(qū)動，二十國集團能夠促進中國的政治進一步開放（柯頓，2013年；阿西莫格魯，2014年）。
第七種觀點認為，以美國為中心的全球治理的復(fù)興。而中國由于弱點增加、能力降低、經(jīng)濟和政治體系封閉，以及領(lǐng)導(dǎo)力謹慎、受內(nèi)部因素制約，可能導(dǎo)致其作為二十國集團東道國的雄心壯志落空，進而促使以美國為中心的世界持續(xù)或回歸。即便作最樂觀的估計，在面對崛起大國和問題的新需求時，“諸如二十國集團等新型國際組織可以提供幫助，但他們不會考慮大多數(shù)國家，甚至20都是個龐大的數(shù)字”（奈，2015年：99-100）。
中國在2008-2015年對G20治理的貢獻
中國始終是二十國集團全球治理中一個至關(guān)重要、日益活躍、坦率和極富效率的領(lǐng)導(dǎo)者，雖然其行事謹慎、受各種因素制約且并不完美。中國的認同對于該集團1999年的成立是非常必要的，并促使其在2008年上升至領(lǐng)導(dǎo)者行列。2009年成為二十國集團成員國國際經(jīng)濟合作的主要年份，并從那時起繼續(xù)其體制發(fā)展之路。中國于2005年主辦二十國集團部長級會議，就國際貨幣基金組織話語權(quán)和投票權(quán)的改革首次達成協(xié)議。中國與金磚國家和其他二十國集團合作伙伴的協(xié)作互讓促使各方在2010年首爾峰會的第二階段達成協(xié)議。在2009年倫敦峰會避稅天堂問題上，中國采取防御姿態(tài)保護自身不斷變化的利益，在匯率、失衡、貿(mào)易保護主義和氣候等方面采取相似態(tài)度。自2008年起，在華盛頓峰會議上通過財政與貨幣刺激政策，中國開始公開宣布其在關(guān)鍵全球公共產(chǎn)品中所占的份額，在倫敦峰會上支持增加國際貨幣基金組織特別提款權(quán)，并在2012年洛斯卡沃斯峰會上宣布增加國際貨幣基金組織的可貸資金。在2014年布里斯班峰會上，中國開始與美國一道決定全球能源治理和氣候變化控制等領(lǐng)域的架構(gòu)問題。中國始終采取與發(fā)達國家和新興國家靈活結(jié)盟的方式追逐其多方面的、不斷演變的利益；同時巧妙地進行自身調(diào)整，以適應(yīng)對方的偏好，從而實現(xiàn)總體增長、穩(wěn)定等諸多目標。
促使中國做出這種貢獻的最初因素是幾次嚴重的沖擊，這使中國意識到在全球化世界中，其他國家存在弱點，而自身也有弱點。這些認識源于日趨激烈的全球金融動蕩——先是1997年的亞洲金融風暴，然后是2008年從美國開始、隨后席卷全球的金融危機，以及接下來的2010年歐元區(qū)危機。這些危機嚴重威脅著與世界聯(lián)系日漸加深且脆弱的中國的經(jīng)濟、社會和政治穩(wěn)定。在面對環(huán)境、健康、食品和能源沖擊等問題日趨嚴重的現(xiàn)實，以及頻發(fā)的社會沖突與分裂分子的威脅，中國領(lǐng)導(dǎo)人明白，他們需要通過二十國集團開展合作，從而維持國家的金融穩(wěn)定、強勁的經(jīng)濟增長，以及深化市場導(dǎo)向型經(jīng)濟，以便有效預(yù)防危險的國內(nèi)動蕩。國際貨幣基金組織、世界銀行與其他多邊組織未能有效應(yīng)對這些沖擊，促使中國轉(zhuǎn)向這方面的長期重要論壇——二十國集團。二十國集團將作為解決其所面臨的多方面問題的首選。中國的經(jīng)濟實力不斷增強——于2012年成為世界第二大經(jīng)濟體和最大的凈債權(quán)國，使之能夠發(fā)揮比以往更大的作用和領(lǐng)導(dǎo)力。隨著中國的社會和政治開放程度自1999年開始穩(wěn)步提高，中國政府強大的控制力，以及對不斷壯大的中產(chǎn)階層的響應(yīng)力的提升等，親歷多次二十國集團峰會的中國領(lǐng)導(dǎo)人在處理國際事務(wù)的過程中更加純熟，二十國集團作為重要樞紐。這個樞紐可以是一個從戰(zhàn)略層面管理自身的多邊峰會機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，也可以是一個基于深厚的人際關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)人俱樂部。
填補空白
盡管前景向好，但中國制定的2016年二十國集團峰會計劃仍留下了亟需填補的空白，尤其是在中國國內(nèi)所需的相關(guān)領(lǐng)域的增長。需要提出新倡議的突出領(lǐng)域包括問責制、債務(wù)可持續(xù)性以及以綠色增長和以健康發(fā)展為核心的發(fā)展。
1.問責制。問責制是重中之重。只有二十國集團成員國遵守其領(lǐng)導(dǎo)人做出的峰會承諾，才能促進現(xiàn)實世界的進步，否則信任將削弱，人們對于二十國集團的信心也會減退。在動蕩的全球經(jīng)濟環(huán)境中實現(xiàn)增長需要成功實施《布里斯班行動計劃》（柯頓和庫利克，2015年）。問責制的建立還將取決于土耳其。土耳其作為2015年二十國集團峰會東道國，他的三大重點工作之一的實施將決定問責制的建立。
對于2016年峰會，中國應(yīng)從四個方面加強二十國集團的問責機制（柯頓和庫利克，2015年）。首先，應(yīng)監(jiān)控成員國所有《布里斯班行動計劃》承諾的半年度履行情況，并糾正難以避免的問題。其次，應(yīng)針對可持續(xù)發(fā)展，包括綠色增長、氣候變化、健康及其他17個可持續(xù)發(fā)展目標項目，制定類似2013年的特殊問責報告。第三，如同土耳其已承諾的，應(yīng)當建立對所有峰會所做出的承諾進行持久、公開的合規(guī)監(jiān)督的制度。第四，應(yīng)鼓勵中國的學者和智庫開展獨立問責評估。
2.債務(wù)可持續(xù)性。債務(wù)可持續(xù)性是第二個重要的空白和亟需解決的問題。這是因為目前的金融危機發(fā)生在希臘深陷債務(wù)危機之際，而其他國家和地區(qū)也是問題不斷。自2008年以來，大多數(shù)二十國集團成員國的債務(wù)占GDP比重一直穩(wěn)步上升，達到前所未有的水平。在將中國的地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)計算在內(nèi)時，中國的公共債務(wù)負擔也在不斷提高。當發(fā)達國家在2016年上調(diào)其處于歷史低位的利率時，這些債務(wù)負擔將導(dǎo)致金融動蕩和經(jīng)濟增長放緩。
自2008年以來，二十國集團已經(jīng)采取行動，力圖避免債務(wù)危機，其中包括終止已經(jīng)批準的財政刺激措施。在2010年6月的多倫多峰會上，為防止第一輪希臘金融危機蔓延至其他地區(qū)，二十國集團同意發(fā)達國家在2016年前停止提高其政府赤字占GDP的比例。然而，2013年，他們拒絕了一項債務(wù)不得超過GDP 95%的提議。隨著希臘政府難以承受巨額債務(wù)，并成為首個債務(wù)違約（針對國際貨幣基金組織貸款）的發(fā)達國家與經(jīng)合組織成員國，債務(wù)可持續(xù)性問題現(xiàn)在已經(jīng)更為嚴重和廣泛。
在2016年峰會上，中國應(yīng)借助三種方式加強債務(wù)可持續(xù)性。首先，應(yīng)確保二十國集團成員國就主權(quán)債務(wù)重組架構(gòu)達成一致協(xié)議。其次，應(yīng)報告各國政府的凈債務(wù)，而非絕對債務(wù)，這是考慮到政府擁有的可售資產(chǎn)，以及債務(wù)的期限和利率結(jié)構(gòu)。第三，應(yīng)確定指標性準則，明確適用于具體債務(wù)及處于全球不同經(jīng)濟環(huán)境中不同類型國家的參照范圍和規(guī)范，包括國際金融機構(gòu)必須用于“救助”已經(jīng)或正在發(fā)生違約的國家，并提供他們所需的資源。
3.控制氣候變化，實現(xiàn)綠色增長。綠色增長是第三個空白區(qū)。這是由于需要新的全球經(jīng)濟增長來源，需要二十國集團、新開發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行制定新的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃以及聯(lián)合國的努力，旨在于2015年12月召開的巴黎峰會上制定新的、富有成效的氣候變化控制機制。
關(guān)于綠色增長的關(guān)鍵組成部分——氣候變化問題，雖然中國最初曾認為聯(lián)合國是唯一適合探討這一問題的論壇，但其已逐漸接受二十國集團在相關(guān)領(lǐng)域的行動，包括逐步取消化石燃料補貼、提高能源效率和氣候融資，尤其是在發(fā)展或能源安全領(lǐng)域接受了二十國集團的相關(guān)行動（柯頓和科科西斯，2013年）。中國在2012年墨西哥二十國集團峰會上同意優(yōu)先考慮綠色增長理念。布里斯班峰會前夕，中國最重要的綠色增長倡議問世：中國承諾，2030年其溫室氣體排放量將達到峰值。二國集團領(lǐng)導(dǎo)人的共識超出托尼·艾伯特的計劃，促使布里斯班峰會在氣候變化方面投入了更多努力，但與2015年6月7日-8日舉行的七國集團埃爾毛峰會相比，在共同控制原則、承諾的準確性和規(guī)模方面仍存在巨大差距，也包括在氣候融資的重要組成部分方面。
2016年的中國二十國集團峰會應(yīng)制定三項綠色增長舉措。首先，應(yīng)評估所有《布里斯班行動計劃》承諾中的綠色發(fā)展程度與對氣候變化控制所做的貢獻，要求迅速兌現(xiàn)效果最顯著的承諾。其次，應(yīng)確保圓滿完成2009年二十國集團關(guān)于逐步取消化石燃料補貼的承諾，并將該承諾擴大至其他領(lǐng)域，包括生產(chǎn)商、勘探和交通補貼。第三，應(yīng)促進氣候融資，在開始階段，利用新的基礎(chǔ)設(shè)施投資中心和銀行確保創(chuàng)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施，并將中國新的“一帶一路”打造成綠色絲綢之路。
4.健康。健康發(fā)展是最后一個空白領(lǐng)域。它是許多二十國集團成員國債務(wù)和赤字的主要驅(qū)動因素。尤其是在心臟病、中風、癌癥、慢性呼吸道疾病和糖尿病等主要慢性非傳染性疾?。∟CD）大幅增加的國家，人口不斷老化、社會福利體系日漸擴大，導(dǎo)致了醫(yī)療費用的飛漲（科頓、布拉赫特和庫利克，2015年）。鑒于中國2003年發(fā)生的嚴重急性呼吸系統(tǒng)綜合癥、隨后的禽流感以及目前其鄰國韓國爆發(fā)的中東呼吸系統(tǒng)綜合癥，中國特別需要加強健康發(fā)展。職業(yè)健康與安全、食源性疾病和嚴重的空氣污染對健康的影響等領(lǐng)域需要我們投入大量成本和關(guān)注。中國已經(jīng)認識到控制慢性非傳染性疾病的重要性，這也是促使其決定自2015年7月開始禁煙的原因。
將于2016年在中國舉辦的二十國集團峰會應(yīng)采取三項舉措確保健康事業(yè)的發(fā)展。首先，應(yīng)在加強全球健康治理的背景下，在陳馮富珍總干事的領(lǐng)導(dǎo)下，與世界衛(wèi)生組織合作，繼續(xù)抗擊埃博拉病毒及類似傳染病。其次，應(yīng)將金磚國家的醫(yī)療衛(wèi)生進步引入整個二十國集團。第三，應(yīng)將健康納入二十國集團綠色增長和氣候變化控制的工作范圍。
（作者為多倫多大學G20研究項目聯(lián)席主任、中國人民大學重陽金融研究院外籍高級研究員）
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