崔麗君

近半年來，與媒體網(wǎng)絡(luò)對(duì)PPP火熱報(bào)道形成鮮明對(duì)比的是PPP項(xiàng)目實(shí)際簽約的低迷（簽約率在13%左右）。發(fā)改委和財(cái)政部一再牽頭敦促、標(biāo)準(zhǔn)化文件、指引文件和各種培訓(xùn)依然不能大幅扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)和社會(huì)資本對(duì)PPP模式的冷漠態(tài)度。

觀察成交項(xiàng)目數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)，許多央企和國企目前在PPP市場(chǎng)中承擔(dān)著社會(huì)資本“P”的角色。雖然部分上市民企也較活躍，但是對(duì)PPP市場(chǎng)的推動(dòng)作用和影響力，民營資本依然只能望塵莫及，更不要說中小企業(yè)能否參與了。

對(duì)于當(dāng)前市場(chǎng)現(xiàn)狀，我們不禁要問，沿著這種自己左手牽右手的合作模式（Partnership）繼續(xù)下去，PPP模式的國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會(huì)把我國經(jīng)濟(jì)帶到哪里去？全民創(chuàng)新和萬眾創(chuàng)業(yè)的格局何時(shí)形成？經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的華麗轉(zhuǎn)型和筑底復(fù)蘇之路還會(huì)持續(xù)多久？

PPP市場(chǎng)為什么會(huì)這樣？其內(nèi)在邏輯又是什么？我們從三個(gè)重要的維度來考慮：第一個(gè)維度是PPP模式本身的特性；第二個(gè)維度是中國資本市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)特性；第三個(gè)維度是中國當(dāng)前政治與法律體系的階段性特征。這三個(gè)維度共同決定了當(dāng)前PPP市場(chǎng)只是一些“大玩家”的游戲。

從PPP模式自身的性質(zhì)來看，投資額度大，投資周期長(zhǎng)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高。巨額的投資需要相應(yīng)的融資渠道、融資工具和融資能力來完成；較長(zhǎng)的投資周期意味著融資結(jié)構(gòu)和利率期限要與之相匹配；項(xiàng)目除了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)以外，從長(zhǎng)期來看政治和法律風(fēng)險(xiǎn)的管理才是PPP項(xiàng)目的核心和精髓。成功的PPP項(xiàng)目要求參與方有能力承擔(dān)這三大特性所要求的相應(yīng)能力，而這一切似乎只能成為有“資源優(yōu)勢(shì)”企業(yè)才能完成的任務(wù)。從中國資本市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性特征來看，中國的金融市場(chǎng)是被銀行商業(yè)信貸所壟斷的，債券和股票市場(chǎng)的融資能力極其有限。間接融資過高的資金成本對(duì)大量的PPP項(xiàng)目形成了“詛咒”，其難產(chǎn)也是必然的。從中國政治和法律體系的維度來審視，改革才剛剛起步。面對(duì)一個(gè)充滿了變數(shù)和不確定性的經(jīng)營環(huán)境，政府怎么能輕松地說服社會(huì)資本放心投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)中來。國家PPP法治環(huán)境的不健全和部分地方政府前期的任性違約導(dǎo)致了真正的社會(huì)資本依然處在“杯弓蛇影”的心態(tài)當(dāng)中。項(xiàng)目的政治和法制風(fēng)險(xiǎn)也嚴(yán)重制約了PPP市場(chǎng)中的第二個(gè)“P”，社會(huì)資本，活躍起來。

當(dāng)把這約束放在央企和國有企業(yè)身上驗(yàn)證時(shí)，我們驚奇地發(fā)現(xiàn)，這一切不但不是事兒，似乎反而成為一種優(yōu)勢(shì)。首先，央企和國企在銀行的融資渠道具有先天優(yōu)越性。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程也一再證明這一事實(shí)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)下行周期，銀行出于壞賬增加的考慮對(duì)社會(huì)民間資本采取謹(jǐn)慎借貸的態(tài)度，但對(duì)央企和國企借貸項(xiàng)目壞賬的考慮卻相對(duì)較少。在地方財(cái)政預(yù)算約束尚未建立前，國家對(duì)地方政府的剛性兌付尚不會(huì)完全打破，畢竟央媽“斷奶”也需要時(shí)間。其次，與地方政府的長(zhǎng)期交鋒和博弈過程中，央企和國企較社會(huì)資本更顯得游刃有余，沒有解決不了的利益矛盾沖突，畢竟彼此如左右手般“情同手足”。最后，而對(duì)于政治和法律風(fēng)險(xiǎn)而言，央企和國企代表的是國家利益。在國家政治和法律制度變革過程中，制度的設(shè)計(jì)決策者都會(huì)充分考慮國家戰(zhàn)略利益，以及國有資產(chǎn)的保值和增值需求。綜合看來，在初期PPP市場(chǎng)中國企和央企具有絕對(duì)的先天優(yōu)勢(shì)，其壟斷地位是一個(gè)現(xiàn)行制度約束下的必然和現(xiàn)實(shí)。

至此，有人也許會(huì)問，面對(duì)一個(gè)幾十萬億元的國內(nèi)外PPP市場(chǎng)，社會(huì)資本真的就沒法成為真正的主角嗎？當(dāng)我們換一個(gè)角度來思考問題時(shí)，也許會(huì)有不同的答案。

從格拉德威爾寫的大衛(wèi)與歌利亞巨人間戰(zhàn)爭(zhēng)故事，我們可以得到一些啟示：優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)之間轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵在于我們看待競(jìng)爭(zhēng)的視角和參與游戲的方式。換句話說，在宏觀環(huán)境短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生重大變化的情形下，社會(huì)資本和民營中小企業(yè)如何參與到PPP市場(chǎng)中，并切出自己的一塊市場(chǎng)蛋糕完全取決于我們?nèi)绾慰创袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的模式。

事實(shí)上，資本市場(chǎng)融資，項(xiàng)目長(zhǎng)周期管理運(yùn)營和政治法律風(fēng)險(xiǎn)都不是中小型企業(yè)所擅長(zhǎng)的。如果我們一味地強(qiáng)調(diào)這一游戲規(guī)則，并以此對(duì)待PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，中小企業(yè)幾乎沒有什么生存空間，但是PPP市場(chǎng)還有一個(gè)重要的競(jìng)爭(zhēng)維度，那就是創(chuàng)新。創(chuàng)新是結(jié)構(gòu)臃腫的“歌利亞巨人”所不擅長(zhǎng)的。PPP市場(chǎng)的創(chuàng)新可以分為三個(gè)方面，即金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質(zhì)民營上市或非上市企業(yè)可以參與；而對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新，中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場(chǎng)上可以大有所為，但需要國家創(chuàng)造一定的制度空間并提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。

新加坡政府對(duì)于PPP市場(chǎng)拉動(dòng)中小型技術(shù)型企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)有著自己獨(dú)到的理解和實(shí)踐，正在成為政府管理創(chuàng)新的一個(gè)重要組成部分。Public-Private Co-Innovation Partnership（公私共同創(chuàng)新合作）是新加坡政府為了向政府部門提供市政建設(shè)等技術(shù)性解決方案而建立的合作平臺(tái)。在該平臺(tái)上，政府和社會(huì)中小技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)按一定的程序合作孵化技術(shù)解決方案和產(chǎn)品，并對(duì)成功案例進(jìn)一步商業(yè)化推廣和運(yùn)作。在城市運(yùn)營管理中，政府存在眾多技術(shù)上的挑戰(zhàn)和需求，然而這種需求很難通過政府部門自身的創(chuàng)新來快速有效地得到滿足。社會(huì)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新上的優(yōu)勢(shì)恰恰可以彌補(bǔ)政府這方面的不足。新加坡政府各部門通過該平臺(tái)向社會(huì)企業(yè)發(fā)布大量技術(shù)需求，有意向和能力的企業(yè)可以申請(qǐng)與政府合作開發(fā)解決方案或產(chǎn)品。這一舉措不僅提高了政府服務(wù)公眾的能力，而且該平臺(tái)和配套財(cái)政支持還為大量的中小型企業(yè)提供了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)了新加坡國家的整體創(chuàng)新研發(fā)能力和技術(shù)儲(chǔ)備。中小型企業(yè)的技術(shù)解決方案一旦通過政府的資助支持而得以應(yīng)用或批量采購，就有了業(yè)績(jī)和案例證明。外向型經(jīng)濟(jì)模式下，戰(zhàn)略定位為亞洲PPP中樞的新加坡政府以這些技術(shù)創(chuàng)新解決方案或產(chǎn)品去支撐資本和技術(shù)在亞洲PPP市場(chǎng)的輸出，最終實(shí)現(xiàn)資本的增值回流。

在該平臺(tái)上，政府通過向社會(huì)中小型企業(yè)提出公共服務(wù)技術(shù)需求來幫助創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)行技術(shù)前期從概念到產(chǎn)品原型的孵化，對(duì)其開發(fā)和測(cè)試進(jìn)行資助；在后期如果一切順利政府還將成為該技術(shù)解決方案的第一個(gè)用戶并批量采購。中小型企業(yè)由此獲得該技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用案例，而且這種實(shí)際應(yīng)用案例將為企業(yè)帶來更多的商業(yè)機(jī)遇。政府則通過這些創(chuàng)新技術(shù)的應(yīng)用提供了更好的公共服務(wù)。這一措施實(shí)現(xiàn)了政府公共部門與中小技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的合作雙贏。

從新加坡的案例可以看到，PPP在本質(zhì)上是一種互惠互利、雙贏的關(guān)系，而這種關(guān)系既可以通過一個(gè)投資200億元，運(yùn)營期為25年的水務(wù)處理項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)，也可以通過城市馬路噪音污染監(jiān)測(cè)解決方案的采購來實(shí)現(xiàn)的。技術(shù)創(chuàng)新合作關(guān)系可以拉近政府和中小型企業(yè)之間的關(guān)系，從而更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。難道這不正是PPP被政府引入的初衷嗎？因此我們有理由也更期待我國政府能夠創(chuàng)造這樣的政策空間并提供配套財(cái)政扶持政策，讓更多的中小型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)在PPP市場(chǎng)的“下半場(chǎng)”中實(shí)現(xiàn)“屌絲”的逆襲。

（作者為伯昂研究院創(chuàng)始人）endprint