官永彬

(重慶師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，重慶 400047)

一、引言

中國的改革開放現(xiàn)已走過三十余年的歷程，在經(jīng)濟(jì)方面始終保持了持續(xù)且高速增長的勢頭，取得了令世人矚目的成就，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增速接近10%。但我國在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)也面臨著日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。環(huán)境污染帶來了高額的環(huán)境和健康損害成本?！吨袊h(huán)境經(jīng)濟(jì)核算報(bào)告2004》顯示，2004年全國環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)損失大約為5118億元，相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.5%。為了克服我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的資源環(huán)境約束，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長的協(xié)調(diào)融合發(fā)展，黨和政府出臺了一系列環(huán)境保護(hù)政策。如“十一五”規(guī)劃明確要求地方政府“將環(huán)保投入作為本級財(cái)政支出的重點(diǎn)并逐年增加”。黨的“十七大”報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”。為此，中央政府和各級地方政府紛紛加大了環(huán)境保護(hù)事業(yè)的財(cái)政投入。盡管如此，十七大以來我國環(huán)保投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也僅為1.4% ～1.6%。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)達(dá)到GDP的1% ～1.5%，才能有效地控制環(huán)境污染，達(dá)到3%才能使環(huán)境質(zhì)量得到顯著改善。［1］因此，對于正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中的我國來說，在環(huán)境保護(hù)財(cái)政資源投入仍相對薄弱的情況下，我們不僅要注重財(cái)政資源的增量投入，更要注重財(cái)政資源的投入效率問題。

財(cái)政支出效率評價(jià)一直以來都是財(cái)政領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)和難點(diǎn)。目前，國內(nèi)外評價(jià)財(cái)政支出效率的方法主要是前沿分析法。此方法的基本思路是運(yùn)用一組包含多個(gè)決策單元的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)找到該組決策單元中有效產(chǎn)出的包絡(luò)面，某個(gè)決策單元的技術(shù)效率就是該決策單元的實(shí)際產(chǎn)出與生產(chǎn)前沿面之間的相對距離。但是，生產(chǎn)前沿面往往是未知的，需要我們利用樣本數(shù)據(jù)加以估測。從估計(jì)方法角度看，前沿分析方法可以劃分為參數(shù)法和非參數(shù)法兩種類型。參數(shù)方法以隨機(jī)前沿分析(SFA)為代表。隨機(jī)前沿分析假定生產(chǎn)系統(tǒng)中投入與產(chǎn)出間的技術(shù)關(guān)系滿足某個(gè)預(yù)設(shè)的函數(shù)形式，并選擇恰當(dāng)?shù)挠?jì)量經(jīng)濟(jì)方法對生產(chǎn)函數(shù)的未知參數(shù)加以估計(jì)。非參數(shù)方法以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)為代表。該方法的基本思想最早由Farrell［2］提出，但直到美國著名運(yùn)籌學(xué)家Charnes，Cooper和Rhode［3］構(gòu)建出基于不變規(guī)模報(bào)酬的CCR模型之后才得到廣泛的重視，之后Banker，Charnes和Cooper［4］進(jìn)一步開發(fā)了基于規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法的本質(zhì)是運(yùn)用線性規(guī)劃法建構(gòu)相同類型決策單元投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)的非參數(shù)分段前沿，然后，相對于這個(gè)前沿面判斷待考察單元的技術(shù)效率。較之于隨機(jī)前沿分析參數(shù)方法，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法無需設(shè)定決策單元投入產(chǎn)出關(guān)系的任何函數(shù)形式，從而規(guī)避了參數(shù)方法的諸多條件限制，并且特別適合于多投入多產(chǎn)出類型決策單元的相對效率評價(jià)。因此，更多的學(xué)者選擇非參數(shù)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法評價(jià)財(cái)政支出效率。如Balaguer－Coll等［5］和Afonso and Fernandes［6］利用該方法分別測算了西班牙巴倫西亞地區(qū)和葡萄牙的市政支出效率。國內(nèi)學(xué)者陳詩一等運(yùn)用DEA－Tobit模型考察了中國地方政府在1978～2005年間的財(cái)政支出效率以及效率的區(qū)域差異。［7］上述學(xué)者研究的是政府整體財(cái)政支出效率，也有學(xué)者對政府某種特定的財(cái)政支出活動加以效率評測，比如防火服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全等。［8－11］只有較少學(xué)者測度了環(huán)境保護(hù)支出的效率。如朱浩等選擇中國省級地方政府環(huán)保支出為投入變量，選取工業(yè)廢水排放總量、工業(yè)廢氣排放總量和工業(yè)固定廢物排放量為對應(yīng)的產(chǎn)出變量，利用DEA方法核算了地方政府環(huán)境保護(hù)支出效率，［12］但其指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)難以全面反映一個(gè)地區(qū)環(huán)境污染的治理程度和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善情況。鑒于此，本文將以分權(quán)體制下承擔(dān)主要財(cái)政支出責(zé)任的地方政府為研究對象，在構(gòu)建科學(xué)合理的環(huán)境保護(hù)投入產(chǎn)出指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，運(yùn)用非參數(shù)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法揭示出十七大以來我國各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)支出效率，并從優(yōu)化財(cái)政資源使用效率層面為推動環(huán)保領(lǐng)域改革提出相應(yīng)的政策建議。

二、研究方法、變量選擇與數(shù)據(jù)來源

(一)DEA研究方法

我們將中國各個(gè)省份看作是投入一定財(cái)政資源供給環(huán)境保護(hù)服務(wù)的決策主體(DMU)。如果一個(gè)省份在環(huán)境保護(hù)服務(wù)產(chǎn)出既定的條件下實(shí)現(xiàn)了最低的財(cái)政資源投入或者在財(cái)政資源投入既定的條件下實(shí)現(xiàn)了最大環(huán)境保護(hù)服務(wù)產(chǎn)出，那么這個(gè)省份的環(huán)境保護(hù)支出效率在技術(shù)層面上就是有效的。需要說明的是，組織經(jīng)濟(jì)效率一般分為技術(shù)效率和配置效率兩大類，［2］本文的環(huán)境保護(hù)支出效率考察和測度的是技術(shù)效率，我們將其定義為環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)把財(cái)政資源投入轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)服務(wù)產(chǎn)出的相對效率。假定將對n個(gè)省份(DMU)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)支出效率考察，每個(gè)省份有m種類型的環(huán)境保護(hù)服務(wù)投入和s種類型的環(huán)境保護(hù)服務(wù)產(chǎn)出，其中第j個(gè)省份相對應(yīng)的輸入輸出向量為xj=(x1j，x2j，…xmj)T和yj=(y1j，y2j，…ysj)T，j=1，2，…n ，xij(i=1，2…m)為第 j個(gè)省份對第 i種輸入的投入量，xij＞ 0 ，yrj(r=1，2，…s)為第j個(gè)省份對第r種輸出的產(chǎn)出量，yrj＞0。那么，我們可以構(gòu)建對第j0(1≤j0≤n)個(gè)省份的環(huán)境保護(hù)支出效率進(jìn)行評價(jià)的投入導(dǎo)向(input orientation)CCR模型:

其中，θ表示標(biāo)量，而λ表示一個(gè)I×1常數(shù)向量。該模型求解得到的θ值將是第j0個(gè)省份在投入導(dǎo)向BCC模型下的環(huán)境保護(hù)支出效率值，它表示第j0個(gè)省份在環(huán)境保護(hù)服務(wù)產(chǎn)出保持不變的情形下，環(huán)境保護(hù)服務(wù)投入較之于包絡(luò)前沿而言所能實(shí)現(xiàn)的最大程度的減少比例。根據(jù)Farrell的思想，如果θ=1，表明第j0個(gè)省份位于前沿面上，因而是技術(shù)有效的省份;如果θ＜1，則表明第j0個(gè)省份位于前沿面下，屬于技術(shù)無效的省份。我們在(2)式中引入凸性約束條件，那么該模型便轉(zhuǎn)化為基于規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型，由BCC模型測算出的θ值則是第j0個(gè)省份的純技術(shù)效率。通過CCR模型求得的效率值除以BCC模型下的效率值，我們可以獲得第j0個(gè)省份的規(guī)模效率值。于是，第j0個(gè)省份的技術(shù)效率值分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率兩個(gè)部分。如果CCR模型技術(shù)效率值與BCC模型純技術(shù)效率值不相等，則說明第j0個(gè)省份是規(guī)模無效的。

(二)投入產(chǎn)出變量選擇

環(huán)境權(quán)是每個(gè)公民享有的基本權(quán)利之一，其權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)有賴于環(huán)境保護(hù)服務(wù)的有效且公平的供給。鑒于環(huán)境資源的公共屬性和環(huán)境污染的外部性，政府理應(yīng)在環(huán)境保護(hù)服務(wù)供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。黨的“十七大”報(bào)告旗幟鮮明地提出要建設(shè)“生態(tài)文明”，要求各級政府“重點(diǎn)加強(qiáng)水、大氣、土壤等污染防治，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境”。國家“十二五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要將主要污染物減排和治理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等作為環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)綜合治理，明顯改善環(huán)境質(zhì)量。遵照“十七大”報(bào)告和國家“十二五”規(guī)劃綱要精神，我們將環(huán)境保護(hù)服務(wù)的范圍界定為環(huán)境污染治理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)四個(gè)部分。根據(jù)環(huán)境保護(hù)服務(wù)的范圍，借鑒世界銀行《2001年世界發(fā)展指標(biāo)》中與公共服務(wù)相關(guān)的指標(biāo)設(shè)計(jì)，［13］并考慮指標(biāo)的系統(tǒng)性、代表性、獨(dú)立性和數(shù)據(jù)的可得性，我們選擇了7個(gè)指標(biāo)來反映一個(gè)地區(qū)環(huán)境保護(hù)服務(wù)的供給或產(chǎn)出水平，該指標(biāo)體系主要涵蓋環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量兩個(gè)方面(見表1)。具體來說，環(huán)境污染治理可以反映一個(gè)地區(qū)對廢水、廢氣和工業(yè)固體廢物三種污染物的控制以及生活垃圾無害化的處理情況，我們相應(yīng)選擇單位GDP廢水排放量、單位GDP廢氣排放量、工業(yè)固體廢物綜合利用率以及生活垃圾無害化處理率四個(gè)指標(biāo)加以衡量;生態(tài)環(huán)境質(zhì)量反映各個(gè)地區(qū)環(huán)境保護(hù)服務(wù)的供給成效，我們選擇森林覆蓋率、自然保護(hù)區(qū)占轄區(qū)面積比重和建成區(qū)綠化覆蓋率三個(gè)指標(biāo)加以考核。環(huán)境保護(hù)服務(wù)產(chǎn)出水平取決于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的財(cái)政投入和資金管理的有效性，我們選擇環(huán)境保護(hù)支出指標(biāo)來反映地方政府對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的資金保障程度，考慮到我國各地區(qū)人口基數(shù)的顯著差異，我們采用人均環(huán)境保護(hù)支出指標(biāo)予以實(shí)際分析。

表1 我國環(huán)境保護(hù)支出效率評價(jià)指標(biāo)體系

(三)數(shù)據(jù)來源

根據(jù)環(huán)境保護(hù)支出效率評價(jià)的指標(biāo)體系，我們從2008～2013年歷年《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》以及《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中獲取了我國30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的環(huán)境保護(hù)投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)(由于部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，樣本集不包括西藏)，組成環(huán)境保護(hù)支出效率分析的面板數(shù)據(jù)(panel data)。運(yùn)用面板數(shù)據(jù)我們一方面可以考察十七大以來我國環(huán)境保護(hù)支出效率的總體改善情況;另一方面可以考察區(qū)域之間環(huán)境保護(hù)支出效率的差異。需要說明的是，單位GDP廢水排放量和單位GDP廢氣排放量屬于逆指標(biāo)，我們采用陳詩一等的方法，［7］對這兩個(gè)指標(biāo)作了倒數(shù)處理，以滿足DEA模型的算法要求。此外，為了研究需要，我們參照王小魯、樊綱的傳統(tǒng)區(qū)域劃分方法，東部地區(qū)包括北京、河北、上海、遼寧、山東、浙江、天津、江蘇、廣東、福建、海南等11個(gè)省市;中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個(gè)省份;西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、云南、貴州、重慶以及四川等 11 個(gè)省區(qū)。［14］

三、環(huán)境保護(hù)支出效率評價(jià)結(jié)果與分析

(一)環(huán)境保護(hù)支出效率總體評價(jià)

2007年財(cái)政部將“環(huán)境保護(hù)”作為類級預(yù)算支出科目正式全面實(shí)施，各級地方政府紛紛響應(yīng)中央政府的號召加大了環(huán)境保護(hù)事業(yè)的財(cái)政投入，開始認(rèn)真思考如何運(yùn)用有限的環(huán)保財(cái)政資金盡可能提高環(huán)境治理水平和改善轄區(qū)居民的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。為此，我們基于投入角度測算環(huán)境保護(hù)支出效率。為了從管理有效性和規(guī)模有效性兩個(gè)層面詳細(xì)考察各級地方政府環(huán)境保護(hù)支出的相對效率，我們將環(huán)境保護(hù)支出的技術(shù)效率進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率。表2報(bào)告了2007～2012我國環(huán)境保護(hù)支出綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率的平均值。從中可以看出，十七大以來的六年間我國環(huán)境保護(hù)支出效率呈現(xiàn)出波動上升的改善趨勢，其綜合技術(shù)效率值從2007年的0.576上升至2012年的0.780，純技術(shù)效率值從2007年的0.764上升至2012年的0.874，而規(guī)模效率值則從2007年的0.802上升至2012年的0.900。這意味著，十七大以來我國各級地方政府整體上越來越重視經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)問題，環(huán)境治理系列政策的相繼出臺取得了較為明顯的績效，促進(jìn)了我國環(huán)境保護(hù)支出效率的整體提升。

表2 我國環(huán)境保護(hù)支出平均效率值(2007～2012)

但從絕對水平來看，我國環(huán)境保護(hù)支出效率總體偏低，仍然存在較大改善空間。環(huán)境保護(hù)綜合技術(shù)效率六年平均值僅為0.683，說明在環(huán)境保護(hù)服務(wù)產(chǎn)出水平不變的條件下，環(huán)保財(cái)政資金投入可以降低31.7%。綜合技術(shù)效率測度的是各級地方政府環(huán)境保護(hù)支出的綜合效率情況，其值是純技術(shù)效率和規(guī)模效率的乘積。從綜合技術(shù)效率分解來看，我國環(huán)境保護(hù)支出綜合技術(shù)效率偏低是由純技術(shù)效率和規(guī)模效率不高造成的。純技術(shù)效率和規(guī)模效率六年平均值分別為0.814和0.862，相對于有效前沿還有18.6%和13.8%的提升余地。純技術(shù)效率側(cè)重反映環(huán)保財(cái)政資金使用過程中相關(guān)制度或機(jī)制運(yùn)行的效率，從這個(gè)角度分析，我國環(huán)境保護(hù)支出純技術(shù)效率偏低可能是由我國財(cái)政預(yù)算資金管理的軟約束和地方政府績效考核制度的不完善造成的。規(guī)模效率反映了環(huán)保財(cái)政資金投入所實(shí)現(xiàn)的規(guī)模效益情況，規(guī)模效率不高的原因可能是我國環(huán)保財(cái)政支出總量仍顯不足，財(cái)政對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的支持力度比較薄弱，而且環(huán)保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也不盡合理。［15］18值得注意的是，2007～2012六年間我國環(huán)境保護(hù)支出的規(guī)模效率都略高于純技術(shù)效率，說明我國環(huán)境保護(hù)支出綜合技術(shù)無效率主要源自純技術(shù)無效率。這意味著，未來環(huán)境治理政策的焦點(diǎn)應(yīng)放置于環(huán)保技術(shù)的變革、預(yù)算管理的強(qiáng)化以及考核機(jī)制的創(chuàng)新上來，以此從根本上提高我國環(huán)境保護(hù)支出的相對效率。

(二)環(huán)境保護(hù)支出效率區(qū)域評價(jià)

眾所周知，中國是一個(gè)地域遼闊、人口眾多的發(fā)展中國家，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支能力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境基礎(chǔ)以及人口密度等情況存在顯著的差異。這種差異是否也存在于環(huán)境保護(hù)支出效率之中呢?為此，我們測算了東部、中部和西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率。

表3匯報(bào)的是十七大以來的2007～2012年間我國分區(qū)域環(huán)境保護(hù)支出平均效率值。與全國環(huán)境保護(hù)支出效率變化的趨勢一致，十七大以來東部、中部和西部三大區(qū)域的環(huán)境保護(hù)支出效率保持了平穩(wěn)上升的態(tài)勢。其中，東部地區(qū)綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率分別從2007年的0.712、0.933、0.774 上升至2012 年的0.848、0.947、0.898;中部地區(qū)從2007 年的0.527、0.628、0.874 上升至2012 年的0.763、0.835、0.913;西部地區(qū)則從 2007 年的 0.475、0.693、0.779 上升至 2012 年的 0.725、0.828、0.893。這再次說明十七大以來中央政府主導(dǎo)下的環(huán)境保護(hù)政策的出臺釋放出了顯著的正面效應(yīng)。從分區(qū)域環(huán)境保護(hù)支出效率均值比較來看，東部地區(qū)的綜合技術(shù)效率在三個(gè)區(qū)域中相對最高(0.801)，其次為中部地區(qū)(0.681)，最后是西部地區(qū)(0.566)。東部地區(qū)較高的綜合技術(shù)效率主要是由純技術(shù)效率較高所致。在樣本期間內(nèi)東部地區(qū)純技術(shù)效率均值高達(dá)0.943，而中部和西部地區(qū)僅僅為0.751、0.729，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。東部地區(qū)由于前期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而積累了較高的環(huán)境公共財(cái)政保障水平和環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢，相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)逐漸完善，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型也日益和諧。而中西部地區(qū)為改變經(jīng)濟(jì)相對落后和財(cái)政能力薄弱的局面，一方面更加傾向于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中能帶來短期增長效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施等公共投資支出，忽略與民生息息相關(guān)的環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)供給;另一方面承接了大量從東部地區(qū)轉(zhuǎn)移而來的高能耗高污染產(chǎn)業(yè)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)也造成了環(huán)境污染程度的增加和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的惡化，最終使得中西部地區(qū)表現(xiàn)出較低的環(huán)境保護(hù)支出效率。

值得關(guān)注的是，西部地區(qū)的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率在2007～2012年間一直處于較低的水平。眾所周知，西部地區(qū)資源豐富，是我國重要的生態(tài)屏障，決定著全國的生態(tài)平衡與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。近年來在西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推動下，西部地區(qū)充分利用自身得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢和政策機(jī)遇實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展，但也付出了比較沉重的資源環(huán)境代價(jià)，從而使得經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)關(guān)系面臨更為失衡的局面。從西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)支出效率分解來看，如何加大環(huán)境公共財(cái)政投入，優(yōu)化財(cái)政資源配置，加快環(huán)境治理技術(shù)的變革與創(chuàng)新可能是西部地區(qū)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作需要思考的重要問題。當(dāng)然，考慮到西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性和環(huán)境保護(hù)的外溢性，中央政府可以考慮加大對西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度以及完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)統(tǒng)籌，提高西部地區(qū)的環(huán)境保護(hù)財(cái)政保障水平。

表3 我國分區(qū)域環(huán)境保護(hù)支出相對效率值(2007～012)

(三)環(huán)境保護(hù)支出效率省際評價(jià)

為了比較各省份環(huán)境保護(hù)支出效率差異，我們進(jìn)一步詳細(xì)測算了30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)樣本期間內(nèi)環(huán)境保護(hù)支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率的年度值和平均值。測算結(jié)果經(jīng)整理后匯報(bào)于表4中。

從各地區(qū)環(huán)境保護(hù)支出相對效率前沿面分布來看，十七大以來環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域位于最佳效率前沿的省份總體上呈上升趨勢。其中，綜合技術(shù)效率從2007年的6個(gè)省份(天津、福建、江西、山東、廣東、廣西)增加到2012年的7個(gè)省份(浙江、福建、山東、河南、廣西、四川、青海)，相應(yīng)地有效值比例從19.35%上升到22.58%;純技術(shù)效率2007年有17個(gè)省份(北京、天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、上海、江蘇、浙江、福建、江西、山東、廣東、廣西、海南、四川、云南、甘肅、青海)處于效率前沿面上，有效值比例高達(dá)54.84%，2012年江蘇和甘肅2個(gè)省份純技術(shù)效率有所下降，而河南、重慶、新疆3個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了最佳效率。規(guī)模效率的前沿面省份與綜合技術(shù)效率保持一致。以上結(jié)果還顯示，環(huán)境保護(hù)支出效率前沿面的省份主要為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東部省份，特別是福建和山東兩個(gè)省份連續(xù)六年一直處于各種前沿面上，環(huán)境保護(hù)支出相對效率水平較高。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部、西部省份(如河南、四川和青海)經(jīng)過投入規(guī)模的調(diào)整和管理水平的提升也可以達(dá)到整體效率前沿。

表4 我國分地區(qū)環(huán)境保護(hù)支出相對效率值(2007～2012)

從各地區(qū)2007～2012六年間環(huán)境保護(hù)支出效率平均值排序來看，我國省際之間環(huán)境保護(hù)支出相對效率具有顯著的地域差異性。具體來說，綜合技術(shù)效率排在前十位的省份依次為福建(1.000)、山東(1.000)、四川(0.971)、江西(0.959)、天津(0.934)、廣西(0.913)、廣東(0.853)、浙江(0.814)、河南(0.788)、上海(0.784)。其中，東部省份占比為60%，中部省份為20%，西部省份為20%。從中可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東部省份綜合技術(shù)效率值總體上高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部省份。值得注意的是，東部部分發(fā)達(dá)省份(如河北、江蘇)綜合技術(shù)效率平均值排名比較靠后，特別是江蘇(0.584)甚至位于后十位內(nèi)。這可能是因?yàn)榧夹g(shù)效率測度的是投入和產(chǎn)出之間的相對效率，雖然此類地區(qū)當(dāng)前環(huán)境治理投入較多，但長期以來采取以資源和環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的模式使其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差，而生態(tài)環(huán)境在短期內(nèi)又無法得到顯著改善。純技術(shù)效率平均值為1的省份有7個(gè)來自東部(北京、天津、上海、浙江、福建、山東、廣東)，3個(gè)來自西部(內(nèi)蒙古、四川、青海)，2個(gè)來自中部省份(黑龍江、江西)。顯然，東部省份較之于中西部省份具有更高的純技術(shù)效率水平。規(guī)模效率排在前十位的省份分別是福建(1.000)、山東(1.000)、湖南(0.988)、河北(0.987)、新疆(0.986)、湖北(0.980)、山西(0.977)、廣西(0.977)、貴州(0.975)、四川(0.971)。其中，東部省份占比為30%，中部省份為20%，西部省份為50%。從中可以看出，中西部省份環(huán)境保護(hù)支出的規(guī)模效率較高于東部省份?？偟膩碚f，我國省域間環(huán)境保護(hù)支出效率是不平衡的。

為了更好識別各地區(qū)環(huán)境保護(hù)支出效率的改進(jìn)方向，有效指導(dǎo)各地方政府環(huán)境治理實(shí)踐，我們選擇純技術(shù)效率平均值和規(guī)模效率平均值兩個(gè)參照指標(biāo)，以0.9效率值作為臨界點(diǎn)，將各省域環(huán)境保護(hù)支出相對效率劃分為四種模式，劃分結(jié)果匯報(bào)于圖1中。第一種模式是純技術(shù)效率和規(guī)模效率值都高于0.9的“雙高”模式。此類模式包括東部的天津、福建、山東3個(gè)省份，西部的廣西和四川2個(gè)省份以及中部的江西省。此類模式屬于環(huán)境治理的標(biāo)桿模式，所需要的改進(jìn)空間較小。第二種模式是純技術(shù)效高于0.9而規(guī)模效率低于0.9的“高低”模式，此類模式以北京、上海、江蘇、浙江、廣東、海南6個(gè)東部省份，內(nèi)蒙古、青海2個(gè)西部省份以及黑龍江1個(gè)中部省份為典型代表。相對于處于技術(shù)效率前沿的省份，此類地區(qū)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域財(cái)政投入較高。從近幾年規(guī)模報(bào)酬類型可以發(fā)現(xiàn)，此類地區(qū)均為規(guī)模報(bào)酬遞減，說明此類地區(qū)未來效率改進(jìn)的方向是縮減環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政資源配置。第三種模式是純技術(shù)效率低于0.9而規(guī)模效率高0.9于的“低高”模式，包括東部地區(qū)的河北1個(gè)省份，中部地區(qū)的安徽、河南、湖北和湖南4個(gè)省份，以及西部地區(qū)的貴州、陜西、甘肅、寧夏和新疆5個(gè)省份。此類模式下的各省份規(guī)模效率平均值為0.970，而純技術(shù)效率平均值只有0.605，特別是山西和寧夏純技術(shù)效率僅為0.439和0.248，遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離于技術(shù)效率前沿。因此，此類地區(qū)需要進(jìn)一步推動環(huán)保技術(shù)變革，提高環(huán)境公共財(cái)政的預(yù)算管理水平，減少財(cái)政資金浪費(fèi)。第四種模式是純技術(shù)效率和規(guī)模效率值都低于0.9的“雙低”模式，此類模式以遼寧、吉林、重慶、云南為代表。此類地區(qū)未來改革的重點(diǎn)是擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域財(cái)政投入，優(yōu)化環(huán)保財(cái)政資金配置結(jié)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)保財(cái)政資金監(jiān)管力度。

圖1 我國各地區(qū)環(huán)境保護(hù)支出效率分布情況

四、結(jié)論與建議

在中國現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制下，環(huán)境保護(hù)等與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)的支出責(zé)任主要由中央下屬地方政府承擔(dān)，因此，本文選擇我國30個(gè)省、直轄市、自治區(qū)為獨(dú)立的決策單元，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法測度了各地區(qū)2007～2012六年間的環(huán)境保護(hù)支出效率。研究結(jié)果表明:十七大以來我國環(huán)境保護(hù)支出效率整體上獲得了顯著改善，但仍有較大的提升空間，這主要是因?yàn)榧兗夹g(shù)效率相對偏低;環(huán)境保護(hù)支出效率表現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異，特別是生態(tài)脆弱的西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)支出效率一直以來都遠(yuǎn)低于東中部地區(qū);我國各省份由于財(cái)政能力、技術(shù)水平和管理制度不同，環(huán)境保護(hù)支出效率具有不同的改進(jìn)模式。

生態(tài)環(huán)境關(guān)系人民福祉，也是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。為此，政府部門需要持續(xù)推動和深化環(huán)保領(lǐng)域的改革，加大環(huán)境保護(hù)事業(yè)的財(cái)政投入，但對于中國這樣的發(fā)展中大國來說，如何在有限財(cái)政資源約束下提高環(huán)境保護(hù)支出效率或許是比投入更為重要且緊迫的問題。這就意味著，首先要構(gòu)建科學(xué)合理的地方政府環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的績效評價(jià)體系，規(guī)范地方政府的財(cái)政行為，促使地方政府從經(jīng)濟(jì)增長型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變;其次，建立嚴(yán)格的環(huán)保財(cái)政資金的預(yù)算和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保財(cái)政資金的監(jiān)督管理，防止環(huán)保財(cái)政資金的滲漏和浪費(fèi)，提高環(huán)保財(cái)政資金的配置效率;最后，設(shè)計(jì)和安排因地制宜的環(huán)境保護(hù)政策，特別是對于環(huán)境保護(hù)支出效率偏低的西部地區(qū)，不僅僅是擴(kuò)大環(huán)保財(cái)政資源的投入，更重要的是推動環(huán)保技術(shù)的變革和管理制度的創(chuàng)新，同時(shí)，中央政府可以通過一般性轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策來平衡區(qū)域間環(huán)境保護(hù)的資金保障能力。

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