哈真慈

新規(guī)特點

在互聯(lián)網(wǎng)金融日益引起社會高度關(guān)注的潮流中，加上近年來時有發(fā)生的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險事件，針對互聯(lián)網(wǎng)金融的較為系統(tǒng)、原則性的規(guī)范文件終于出臺了。2015年7月18日十部門聯(lián)合發(fā)布了聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2015〕221號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。該文件的發(fā)布是中國互聯(lián)網(wǎng)金融具有劃時代意義的一個文件，雖然該文件僅僅是一個指導(dǎo)意見，但其厘清了監(jiān)管職責(zé)，也初步明晰了監(jiān)管的一些原則性要求，對于各部門進一步細化相關(guān)規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。

《指導(dǎo)意見》按照“鼓勵創(chuàng)新、防范風(fēng)險、趨利避害、健康發(fā)展”的總體要求，提出了一系列鼓勵創(chuàng)新、支持互聯(lián)網(wǎng)金融穩(wěn)步發(fā)展的政策措施，積極鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融平臺、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，鼓勵從業(yè)機構(gòu)相互合作，拓寬從業(yè)機構(gòu)融資渠道，堅持簡政放權(quán)和落實、完善財稅政策，推動信用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套服務(wù)體系建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》確立了互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的基本原則，即“依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管”的原則，明確了互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費金融等互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)分工，落實了監(jiān)管責(zé)任?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)了發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融要遵循服務(wù)好實體經(jīng)濟、服從宏觀調(diào)控和維護金融穩(wěn)定的總體目標(biāo)，切實保障消費者合法權(quán)益，維護公平競爭的市場秩序，對互聯(lián)網(wǎng)金融管理及監(jiān)管的一些基本問題做了要求，如對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理、客戶資金第三方存管、信息披露、風(fēng)險提示和合格投資者制度、消費者權(quán)益保護、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、反洗錢和防范金融犯罪、行業(yè)自律以及監(jiān)管協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測等問題做了原則性的規(guī)范。整體來看，《指導(dǎo)意見》有以下幾個特點。

制定主體復(fù)雜多樣?！吨笇?dǎo)意見》的制定主體涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)金融的各種基本監(jiān)管主體，如一行三會，也包括了互聯(lián)網(wǎng)主管機構(gòu)，如國家互聯(lián)網(wǎng)辦公室、國家電信主管部門等等，還有專業(yè)性的法制機構(gòu)——國務(wù)院法制辦，以及財政部、發(fā)改委、工商總局、商務(wù)部等經(jīng)濟主管部門。這種復(fù)雜多樣的參與主體是中國行政規(guī)范性文件制定歷史上較為少見的，反映了中央政府互聯(lián)網(wǎng)金融問題的重視。

文件的立意是發(fā)展與規(guī)范并舉。從《指導(dǎo)意見》的結(jié)構(gòu)來看，文件分為三個部分，第一部分即強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展“鼓勵創(chuàng)新，支持互聯(lián)網(wǎng)金融穩(wěn)步發(fā)展”，該部分明確提出：積極鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融平臺、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，激發(fā)市場活力；鼓勵從業(yè)機構(gòu)相互合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補；拓寬從業(yè)機構(gòu)融資渠道，改善融資環(huán)境；堅持簡政放權(quán)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；落實和完善有關(guān)財稅政策；推動信用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育互聯(lián)網(wǎng)金融配套服務(wù)體系。所謂發(fā)展之策，既有宏觀性的支持，也有較為務(wù)實的財稅政策方面的鼓勵，充分展示了政府鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融的立意，并試圖通過互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展來化解當(dāng)前金融體系中的一些體制性難題，如融資難融資貴問題。在規(guī)范問題上，一方面要求明確互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的職責(zé)，尤其是一行三會的職責(zé)劃分，另一方面也強調(diào)了要分類指導(dǎo)。這是基于對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的客觀認知上提出來的，文件指出“互聯(lián)網(wǎng)金融本質(zhì)仍屬于金融，沒有改變金融風(fēng)險隱蔽性、傳染性、廣泛性和突發(fā)性的特點。加強互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，是促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的內(nèi)在要求?！痹诰唧w規(guī)范問題上，文件對切實保障消費者合法權(quán)益，維護公平競爭的市場秩序做了明確要求，并提出要細化管理制度，為互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。這也是對當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展?jié)撛诘膯栴}和風(fēng)險做出了較為清醒的認識和判斷。

確立了互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的基本原則。《指導(dǎo)意見》明確提出互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管應(yīng)遵循“依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管”的原則，這五項原則反映了中央政府對當(dāng)前互聯(lián)金融發(fā)展與規(guī)范問題上的基本立場，充分平衡了發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系，既強調(diào)依法監(jiān)管，也肯定適度、分類、協(xié)同監(jiān)管，同時鼓勵創(chuàng)新監(jiān)管。互聯(lián)網(wǎng)金融的新生性、跨界性、普遍性和群體性等特點決定了其監(jiān)管需要創(chuàng)新，需要分類和協(xié)同并重，因為過于機械地按照傳統(tǒng)金融監(jiān)管的界定難于適應(yīng)靈活、跨界的互聯(lián)網(wǎng)金融問題。此外，互聯(lián)網(wǎng)金融在中國的復(fù)雜性也大大有別于傳統(tǒng)成熟市場國家的情況，且成熟市場國家目前有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融的法規(guī)體系也仍在摸索之中?；ヂ?lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融在我國社會的泛化和繁榮遠比一般國家更為突出，加上我國基礎(chǔ)性法治建設(shè)方面的局限，使得一些新生的互聯(lián)網(wǎng)金融法律和執(zhí)法問題更加突出。正是基于此，《指導(dǎo)意見》提出了五項基本原則，這些原則主要針對基本執(zhí)法、基本規(guī)范和部門職能協(xié)調(diào)問題。

厘清了基本互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的劃界及監(jiān)管歸屬問題。《指導(dǎo)意見》針對當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融體系中最為流行且影響廣泛的互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、互聯(lián)網(wǎng)基金銷售、互聯(lián)網(wǎng)保險、互聯(lián)網(wǎng)信托、互聯(lián)網(wǎng)消費金融的基本互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)形勢做出了明確的界定，并明確了各自的監(jiān)管歸屬體系?；ヂ?lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)由人民銀行負責(zé)監(jiān)管；網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)由銀監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管；股權(quán)眾籌融資業(yè)務(wù)由證監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管；互聯(lián)網(wǎng)基金銷售業(yè)務(wù)由證監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管；互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務(wù)由保監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管；互聯(lián)網(wǎng)信托業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)消費金融業(yè)務(wù)由銀監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管。這為下一步相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的精細化規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。

強化互聯(lián)網(wǎng)金融的基礎(chǔ)安全規(guī)范問題。《指導(dǎo)意見》明確指出，任何組織和個人開設(shè)網(wǎng)站從事互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的，除應(yīng)按規(guī)定履行相關(guān)金融監(jiān)管程序外，還應(yīng)依法向電信主管部門履行網(wǎng)站備案手續(xù)，否則不得開展互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)。工業(yè)和信息化部負責(zé)對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)涉及的電信業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負責(zé)對金融信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容等業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，兩部門按職責(zé)制定相關(guān)監(jiān)管細則。對于網(wǎng)絡(luò)與信息安全問題，《指導(dǎo)意見》還要求從業(yè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實提升技術(shù)安全水平，妥善保管客戶資料和交易信息，不得非法買賣、泄露客戶個人信息。人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、工業(yè)和信息化部、公安部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室分別負責(zé)對相關(guān)從業(yè)機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障進行監(jiān)管，并制定相關(guān)監(jiān)管細則和技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)。

突出第三方存管、信息披露、風(fēng)險提示及合格投資者制度等基本保障體系?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的普遍性、群體性、跨界性決定了消費者或投資者對其風(fēng)險認知不足，《指導(dǎo)意見》從互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險防控的角度對資金、信息及風(fēng)險三個基本要素做了規(guī)范性考慮?！吨笇?dǎo)意見》要求，除另有規(guī)定外，從業(yè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)選擇符合條件的銀行業(yè)金融機構(gòu)作為資金存管機構(gòu)，對客戶資金進行管理和監(jiān)督，實現(xiàn)客戶資金與從業(yè)機構(gòu)自身資金分賬管理。該制度的普遍性確立，將有助于相對透明而獨立的資金監(jiān)管機制建立，為約束服務(wù)提供者依法合規(guī)保護客戶資金奠定了基礎(chǔ)。值得注意的是，該文件還明確要求客戶資金存管賬戶應(yīng)接受獨立審計并向客戶公開審計結(jié)果，這種透明化的、獨立的第三方制約將有助于防范服務(wù)提供者的道德風(fēng)險和操作風(fēng)險，也有助于投資者、消費者理性決策和選擇。在信息披露上，《指導(dǎo)意見》要求從業(yè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對客戶進行充分的信息披露，及時向投資者公布其經(jīng)營活動和財務(wù)狀況的相關(guān)信息，以便投資者充分了解從業(yè)機構(gòu)運作狀況，促使從業(yè)機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營和控制風(fēng)險。同時，該文件還強化了風(fēng)險提示，要求從業(yè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向各參與方詳細說明交易模式、參與方的權(quán)利和義務(wù)，并進行充分的風(fēng)險提示。文件還提出，要研究建立互聯(lián)網(wǎng)金融的合格投資者制度，提升投資者保護水平。互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)該有一定的準(zhǔn)入機制，尤其是投資性風(fēng)險更應(yīng)設(shè)定適當(dāng)?shù)暮细裢顿Y準(zhǔn)入機制。

倡導(dǎo)消費者權(quán)益保護機制建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》雖然沒有明確提出具體的保護規(guī)則，但是倡導(dǎo)研究制定互聯(lián)網(wǎng)金融消費者教育規(guī)劃，及時發(fā)布維權(quán)提示，同時對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品合同內(nèi)容、免責(zé)條款規(guī)定等與消費者利益相關(guān)的信息披露、在線爭議解決、現(xiàn)場接待受理、監(jiān)管部門受理投訴、第三方調(diào)解以及仲裁、訴訟等多元化糾紛解決機制、個人信息保護的原則、標(biāo)準(zhǔn)和操作流程等問題明確提出來，為下一步相關(guān)消費者權(quán)益保護體制機制的完善奠定基礎(chǔ)。

此外，《指導(dǎo)意見》還提及反洗錢和防范金融犯罪、行業(yè)自律、監(jiān)管協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)監(jiān)測統(tǒng)計等。明確要求從業(yè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取有效措施識別客戶身份，主動監(jiān)測并報告可疑交易，妥善保存客戶資料和交易記錄，建立健全有關(guān)協(xié)助查詢、凍結(jié)的規(guī)章制度，協(xié)助公安機關(guān)和司法機關(guān)依法、及時查詢、凍結(jié)涉案財產(chǎn)，配合公安機關(guān)和司法機關(guān)做好取證和執(zhí)行工作。還提出堅決打擊涉及非法集資等互聯(lián)網(wǎng)金融犯罪，防范金融風(fēng)險，維護金融秩序。要求金融機構(gòu)在和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展合作、代理確保不因合作、代理關(guān)系而降低反洗錢和金融犯罪執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

不足之處

《指導(dǎo)意見》歷經(jīng)了較長時間的部門溝通和協(xié)調(diào)才終于出臺，其雖然奠定了中國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的基本框架，但不足也是顯而易見的，這主要表現(xiàn)在以下幾方面。

文件的規(guī)范性、強制性、權(quán)威性不足。文件的名稱可以看出其規(guī)范性和強制性、權(quán)威性不足，文件雖然由中央政府十個部門共同推出，但是僅僅作為指導(dǎo)意見，并不是嚴(yán)格意義上的行政規(guī)范性文件。實際上，從文件的內(nèi)容來看，盡管對各部門的職能上，甚至個別文句還明確規(guī)定了金融機構(gòu)的義務(wù)，但是“指導(dǎo)意見”的稱謂大大削弱了其約束效應(yīng)。

發(fā)展與規(guī)范兼顧一定程度上削弱了文件的規(guī)范性?！吨笇?dǎo)意見》用了較大的篇幅鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)的發(fā)展，雖然在倡導(dǎo)各類機構(gòu)積極參與互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)的同時設(shè)定了諸多前提條件，如支持互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“依法合規(guī)”設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)支付機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)借貸平臺、股權(quán)眾籌融資平臺、網(wǎng)絡(luò)金融產(chǎn)品銷售平臺，鼓勵電子商務(wù)企業(yè)“在符合金融法律法規(guī)規(guī)定的條件下”自建和完善線上金融服務(wù)體系，有效拓展電商供應(yīng)鏈業(yè)務(wù)。這種意愿是美好的，但是金融服務(wù)業(yè)并不是一般性互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)或電商企業(yè)適宜進入的，金融服務(wù)業(yè)的開放性還是應(yīng)該適度而不宜泛濫。盡管設(shè)定了依法合規(guī)條款，但是指導(dǎo)意見的倡導(dǎo)性和鼓勵性容易引導(dǎo)未來監(jiān)管機構(gòu)在準(zhǔn)入上過于寬松地設(shè)定機制，也勢必為互聯(lián)網(wǎng)金融的秩序建設(shè)帶來不確定性。

部門職責(zé)劃分及其界定不足為互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)提供者適應(yīng)監(jiān)管帶來了一定的不確定性。如《指導(dǎo)意見》規(guī)定“工業(yè)和信息化部負責(zé)對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)涉及的電信業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負責(zé)對金融信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容等業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，兩部門按職責(zé)制定相關(guān)監(jiān)管細則”。但對兩家機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)沒有明確，尤其是后者對“金融信息服務(wù)”進行監(jiān)管，這是否意味著金融信息服務(wù)的提供需要其專門化的許可？或者備案？金融信息服務(wù)的內(nèi)容需要經(jīng)過其審核？筆者認為，這里的監(jiān)管不應(yīng)該是準(zhǔn)入層面上的監(jiān)管，而應(yīng)該是金融服務(wù)信息不能違反強制性法規(guī)的規(guī)定，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的監(jiān)管應(yīng)該是事中和事后的監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的準(zhǔn)入機制應(yīng)該在金融監(jiān)管機構(gòu)層面上，其他監(jiān)管或執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)該從事中事后的強制性法規(guī)視角進行執(zhí)法和監(jiān)督，這一點應(yīng)該在文件中明確。

對具有共性和普遍性的互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險和監(jiān)管問題的強制性規(guī)制不足。雖然《指導(dǎo)意見》對客戶資金第三方存管制度作了要求，但是信息披露、風(fēng)險提示、合格投資者制度等內(nèi)容則僅僅一帶而過。互聯(lián)網(wǎng)金融的適當(dāng)放開，更需要具有底線性的強制性機制來約束服務(wù)提供者。該文件還應(yīng)該適當(dāng)提煉類似的強制性約束機制，尤其是在信息披露、風(fēng)險提示、接受服務(wù)者是否合格有必要設(shè)置一些剛性機制。因為從一行三會的既有創(chuàng)制規(guī)范性文件的歷史來看，一些具有普遍性、底線性的保障機制未必能及時地、一致性地得到體現(xiàn)，這受制于各監(jiān)管機構(gòu)的認識和把控上的差異。

對下一步的細化規(guī)制缺乏較為明確的安排?！吨笇?dǎo)意見》雖然厘清了各部門在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方面的職責(zé)，但是對下一步的細化規(guī)章的制定沒有具體要求。各部門負責(zé)的有關(guān)規(guī)章實際上還存在職能交叉的問題，將來還需要部門之間的會簽和溝通，如果缺乏較為剛性的執(zhí)行機制，互相扯皮而導(dǎo)致有關(guān)細則無法出臺的問題仍然無法解決。

針對《指導(dǎo)意見》的上述不足，筆者認為有必要注意以下幾點：一是國務(wù)院仍有必要繼續(xù)跟進相關(guān)細化規(guī)章的出臺，并應(yīng)要求各主管部門盡快上報有關(guān)規(guī)章制定和出臺的進程安排；二是國務(wù)院法制辦公室應(yīng)該密切關(guān)注和指導(dǎo)各主管部門有關(guān)細化規(guī)章內(nèi)容的設(shè)計，做好重點監(jiān)管問題的制度性設(shè)計，確保底線式的風(fēng)險防控機制得到有效實現(xiàn)，并應(yīng)積極協(xié)調(diào)跨界互聯(lián)網(wǎng)問題的協(xié)同監(jiān)管問題，促成協(xié)同監(jiān)管問題在有關(guān)規(guī)章中得到明確；三是要加強國務(wù)院法制辦與最高法院的溝通協(xié)調(diào)，尤其是一些新型的互聯(lián)網(wǎng)金融法律問題在強制性法規(guī)無法解決的背景下，如何理性適用監(jiān)管規(guī)章，尤其是一些涉及民商事主體基本權(quán)利義務(wù)的監(jiān)管規(guī)范的適用更需要最高法院的理解和支持，在規(guī)范性文件的討論和征求意見過程中，應(yīng)該就其中可能涉及民商事主體的程序和實體性權(quán)利義務(wù)及其實現(xiàn)的規(guī)則征求最高法院的意見。