□ 文/本刊記者　田野

國企改革重在“有效市場+有為政府”

□ 文/本刊記者田野

中共中央、國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的出臺，經(jīng)歷4年時間，百次修改，殊為不易。媒體對該《指導意見》有兩個重要評價：一是新時期深化國有企業(yè)改革的綱領性文件；二是在國有企業(yè)改革發(fā)展史上具有重要里程碑意義。前半句話是內(nèi)向的，是由《指導意見》的現(xiàn)實地位決定的；后半句話是外向的，必將由《指導意見》的歷史地位決定。

改革開放以來，國有企業(yè)改革大致經(jīng)歷了三個階段：一是放權讓利和政企分開階段。首輪通過擴權讓利、承包經(jīng)營責任制等措施，把國有企業(yè)引入市場。二是抓大放小和建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段。第二輪改革著力解決國有企業(yè)走向市場后暴露出來的結(jié)構(gòu)不合理、機制不適應、社會負擔重、歷史包袱多等問題。三是股份制和國有資產(chǎn)管理體制改革階段。第三輪改革按照所有者和出資人權責利統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則改革國有資產(chǎn)管理體制，推行股份制、公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。

回首前三輪國企改革會發(fā)現(xiàn)，盡管我國國有企業(yè)問題諸多，各種利益盤根錯節(jié)，但只要能夠恰當?shù)胤纸鈫栴}，按照“市場的歸市場，政府的歸政府”原則，真正形成市場在行業(yè)領域資源配置中起決定性作用的局面，既有問題再沉重，也有望分步解決。

新一輪國企改革是在什么樣的背景下展開的？為何淡馬錫模式或匯金模式走不通？分類改革因何是國企改革的前提和序曲？一場旨在強化企業(yè)與市場深度融合的改革將會怎樣激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力？全面推進能源領域市場化改革對于完善市場經(jīng)濟具有怎樣的戰(zhàn)略意義？如何處理好政府和市場的關系，實現(xiàn)“有效市場+有為政府”的有機統(tǒng)一？本期《專家訪談》將對話專家學者，和讀者共同感受新一輪國企改的革難題與方向。

記者：我國能源體制主要問題是什么？為什么說分類改革、分類監(jiān)管是國企改革的前提？我國國資改革為何不走匯金和淡馬錫模式？

張亮（國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員）：我國能源發(fā)展長期受到總量、結(jié)構(gòu)和環(huán)境問題的制約。從能源總量看，從1978年到2014年，我國年能源總消費量從5.7億噸標準煤到42.6億噸標準煤，增長6.5倍，但能源儲量有限，傳統(tǒng)化石能源儲采比一直呈下降趨勢。從能源結(jié)構(gòu)看，煤炭在我國能源消費結(jié)構(gòu)中占比較高，超過70%。相比之下，天然氣和包括核電、水電、風電與光伏發(fā)電在內(nèi)的非化石清潔能源占比較低。從環(huán)境角度看，我國85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物排放量、70%的煙塵排放量，以及80%的二氧化碳排放量都來自于燃煤，整個社會已為能源環(huán)境污染付出了高昂代價。

從世界范圍來看，在經(jīng)濟總量排名前十的經(jīng)濟體中，我國化石能源儲量僅次于美國和俄羅斯。但我國單位GDP能耗卻遠高于俄羅斯和印度以外的主要經(jīng)濟體，是意大利和英國的4倍，德國和法國的3.5倍，日本的3.2倍，巴西的2.5倍，世界平均水平的1.8倍。儲量和能耗數(shù)據(jù)對比的巨大反差表明，我國能源發(fā)展的總量約束，不是來自儲量過低，而是來自經(jīng)濟發(fā)展方式過于粗放導致的能源利用效率低下。因而，解決我國能源問題的關鍵在于大幅度提高能源利用效率，并積極發(fā)展天然氣、核電和可再生能源等清潔能源。但我國能源領域長期呈現(xiàn)市場高度集中、價格嚴格管制的狀態(tài)，嚴重阻礙了稀缺能源資源的高效率利用。也就是說，在經(jīng)濟層面上，長期以來行政干預建立并維護行政性壟斷和價格管制，導致市場競爭機制和價格生成功能基本喪失。

張春曉（國務院國資委研究中心咨詢部部長）：我國資本密集型能源行業(yè)是在計劃經(jīng)濟時代通過各種價格扭曲和政策補貼“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的戰(zhàn)略背景下，集中全社會力量建設而成的。在經(jīng)濟發(fā)展早期，能源行業(yè)缺乏比較優(yōu)勢，這在客觀上要求在改革開放后較長的一段時間政府需要以行政性壟斷方式對其進行補貼性保護。同時，長期以來，及時、有效地進行能源供應是我國能源行業(yè)的第一要務，在確保供應前提下，難以對能源領域的各種問題進行深入改革。

在油氣領域，我國實施礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法，以及原油和成品油進口環(huán)節(jié)進口資質(zhì)和配額管制，維持了油氣上游勘探環(huán)節(jié)和下游進口環(huán)節(jié)行政性壟斷。截至目前，國內(nèi)原油產(chǎn)量的94%、原油加工量的81%和零售市場份額的82%集中在國有石油企業(yè)手中。行政性壟斷的建立，必然要求政府對行業(yè)價格進行管制，以謀求公共利益和國有企業(yè)政策性保護的平衡。與此同時，為追求經(jīng)濟高速增長，政府也通過管制手段長期壓低能源價格。目前，我國基本上是以“成本加成”的原則對石油、天然氣和電力價格進行管制，并對最終用戶進行分類歧視性定價。另一方面，能源的消費和生產(chǎn)活動產(chǎn)生嚴重的環(huán)境污染，但包括資源稅、污染稅等在內(nèi)的環(huán)境價格管制卻長期缺位，致使能源價格無法包含其環(huán)境成本，不但導致能源價格總體偏低，而且形成清潔能源和非清潔能源的價格結(jié)構(gòu)性失衡。

徐晉濤（北京大學國家發(fā)展研究院教授）：分類改革是國企改革的前提和序曲。只有對國有企業(yè)的功能、性質(zhì)和作用進行科學定位，劃分類別，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，才能真正提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性和考核評價的科學性，從而推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟的深入融合，促進國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益的有機統(tǒng)一。

國企類別劃分的主要目的是便于分類監(jiān)管和分類考核?！蛾P于深化國有企業(yè)改革的指導意見》明確指出，對公益類國有企業(yè)，重點考核成本控制、產(chǎn)品服務質(zhì)量、營運效率和保障能力；對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，重點考核經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力；對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，在考核經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況的同時，還要加強對服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，以及完成特殊任務的考核。這在一定程度上，解決了國企一直面臨的“盈利性使命”與“公共政策性使命”訴求的沖突問題。但還需注意，即使是商業(yè)類國有企業(yè)，也不能忽視其應有的“公益性”功能，這是由國有資本的產(chǎn)權性質(zhì)和所內(nèi)涵的國家意志決定的?！肮骖悺眹衅髽I(yè)也不應片面地強調(diào)公益性，而不計損失和代價，要在保證公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量的條件下適度盈利，以緩解財政的壓力。

彭建國（國資委研究中心副主任）：很多人都認為，未來國資國企改革方向是淡馬錫模式或者匯金模式。但這兩個模式是否可行，關鍵是看能否符合三中全會所提出的改革大方向和大原則。第一個大方向是立足國情，走中國特色道路。國資改革如何借鑒新加坡經(jīng)驗時，要強調(diào)是否符合中國特色。新加坡淡馬錫集團成立時管理資產(chǎn)才16億元人民幣，目前也就1萬億元人民幣，但我國一個央企的資產(chǎn)就可能達上萬億元。考慮到國資委所監(jiān)管央企的資產(chǎn)近40萬億元，全國除金融國企之外的國有企業(yè)資產(chǎn)總額達100萬億元，我國這么龐大的國有經(jīng)濟規(guī)模、如此多樣性的國有企業(yè)結(jié)構(gòu)，難以像新加坡那樣僅靠淡馬錫一家投資管理公司來管理。第二個大方向是市場化。要讓國企真正成為市場經(jīng)濟的主體，就要堅持三個改革原則，即政企分開、政資分開、政事分開。但淡馬錫和匯金模式是政企不分、政資不分。我國國企改革在這三條改革原則上已是“開弓沒有回頭箭”，絕對不能開改革的倒車。匯金公司以我國外匯儲備為基礎，實際上是一個金融系統(tǒng)國有資產(chǎn)的監(jiān)管模式。這同國資委監(jiān)管的實業(yè)國有資產(chǎn)有很大不同，所以也不可能采取同樣的管理模式。

記者：為什么價格改革是深化國企改革的核心？怎樣看待國有企業(yè)改革和能源行業(yè)改革的關系？國有能源企業(yè)如何分類？國企改革為什么要堅持市場化方向？

張亮：市場經(jīng)濟要由市場機制充分發(fā)揮作用，而價格是市場機制的核心。市場主體根據(jù)價格信號追求利益最大化，通過無數(shù)個別行為的合力、一種自發(fā)的作用，使社會資源得以合理配置。然而，在現(xiàn)實生活中，價格機制未必能夠正常發(fā)揮作用，比如，在自然壟斷和合法壟斷條件下，無法通過充分競爭形成市場價格，甚至會造成價格扭曲。以油氣價格為例，盡管我國已明確了原油和成品油與國際接軌的定價原則，但定價機制仍不健全。國內(nèi)原油價格被動跟蹤國際油價，不能準確反映國內(nèi)市場真實的供求關系和成本變化，更無法發(fā)揮價格杠桿調(diào)節(jié)供求關系的作用。成品油定價機制存在滯后性，國內(nèi)油氣消費者沒有充分分享國際油氣價格走低帶來的“紅利”。國有油氣企業(yè)也不能參與國際期貨市場交易，既不利于我國參與國際石油定價，也無法對沖油價波動的風險。

事實上，多年價格改革實踐經(jīng)驗告訴我們，某種產(chǎn)品或服務越是供不應求，價格越是居高不下，就越需要放開價格，通過市場來調(diào)節(jié)供求，通過競爭來形成合理價格，并促進生產(chǎn)。在30年的價格改革中，我們對鋼材、煤炭、糧食、棉花、食油、豬肉等商品價格的放開，已充分說明了這一點。

張春曉：我國能源行業(yè)的特點是產(chǎn)業(yè)集中度高、國有企業(yè)比重大，如電力行業(yè)資產(chǎn)主要集中在兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團；油氣行業(yè)資產(chǎn)主要集中在三大油氣企業(yè)。推進電力、油氣改革無法回避國有企業(yè)改革，國企改革也無法回避能源領域改革，如何將兩者統(tǒng)籌考慮是當前面臨的突出問題。

能源是商品，應當由市場對能源資源配置起決定性作用，從這個意義上講，能源企業(yè)應當劃歸商業(yè)類。但現(xiàn)在國有電網(wǎng)企業(yè)、油氣企業(yè)又負有能源普遍服務職責，如滿足弱勢群體用能需求、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低價電、低價油等，這些業(yè)務具有一定的公益性。電網(wǎng)企業(yè)和油氣企業(yè)將商業(yè)性業(yè)務與公益性業(yè)務混在一起，內(nèi)部形成了交叉補貼，無論將他們歸為商業(yè)類還是公益類都不夠準確。解決這個難題，首先要劃清政府和企業(yè)的職責，即政府應當為公民和企業(yè)提供基本公共服務，包括對困難群體用電用油提供補貼等；能源企業(yè)則要按供求關系定價，按商業(yè)原則經(jīng)營；工商企業(yè)和居民用能則按市場價格付費。

在明確政企職責的前提下，應當將本應由政府承擔的公共服務職能從能源企業(yè)中剝離出來。盡管政府滿足特殊群體能源基本服務需求的職能，仍然要由能源企業(yè)來完成，但政府與能源企業(yè)的關系應當是政府購買服務，而不是通過能源企業(yè)內(nèi)部的交叉補貼完成。在能源企業(yè)剝離公共服務職能后，能源企業(yè)才能真正定義為商業(yè)類企業(yè)。實現(xiàn)這一變革需要政府職能進行相應的調(diào)整，特別是財政預算中要增加支出，以滿足能源普遍服務的需要。

徐晉濤：新一輪國企改革在具體制度設計和戰(zhàn)略層面，提出具有重大突破和戰(zhàn)略眼光的制度設計，無論是國企分類改革，還是從管企業(yè)到管資本，以及混合所有制改革，核心就是堅持國企改革的市場化方向，堅持國企“有所為有所不為”的戰(zhàn)略定位，這是多年來國企改革取得的基本共識，也是確保改革不走調(diào)的關鍵所在。

從黨的十一屆三中全會提出“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”，到黨的十八屆三中全會明確“市場在資源配置中起決定性作用”，我國走了一條市場化改革的道路。油氣行業(yè)在改革開放頭20年經(jīng)歷了放權讓利、政企分開，與全國改革保持了同步。但1998年以后，油氣領域加強了行業(yè)集中，弱化了競爭，市場化改革陷于停滯。未來油氣體制改革要堅持市場化方向，建立單一的市場體制，而不是計劃與市場并存的雙重體制。

彭建國：為了實現(xiàn)這一目標，油氣領域改革的總體思路是圍繞“一條主線、三個維度、多個環(huán)節(jié)”進行“鏈式改革”。即改革以油氣產(chǎn)業(yè)鏈為主線，從企業(yè)、市場、政府三個維度出發(fā)，對油氣產(chǎn)業(yè)鏈的各主要環(huán)節(jié)，包括礦權出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運輸、流通、煉化等，進行全方位市場化改革。在企業(yè)層面，要實現(xiàn)政企分開、主輔分離、網(wǎng)運分開；在市場層面，油氣上中下游市場全面放開準入；在政府層面，要簡政放權、政監(jiān)分離、強化監(jiān)管。同時，統(tǒng)籌推進行業(yè)改革與企業(yè)改革，加快油氣法規(guī)廢、改、立進程。

記者：在新一輪改革中，如何處理好政府和市場的關系，實現(xiàn)“有效市場+有為政府”的有機統(tǒng)一？

張亮：構(gòu)建多方利益平衡的財稅關系，是處理好政府和市場關系的關鍵。油氣資源稅費制度改革的思路是：理清利益關系，落實有償取權，穩(wěn)定所有者權益，促進資源開發(fā)，兼顧各方利益，構(gòu)建新型資源稅費體系。首先，改革油氣稅收體制，按照競爭性進入、高風險持有、收益合理共享原則，體現(xiàn)國家資源所有者的權益。其次是理順中央與地方財權分配關系。按照實際管轄權限和經(jīng)濟功能，對礦業(yè)權使用費、資源稅、價款、權益金等稅費，可與地方進行適當形式的分成。再其次是提高國有資本經(jīng)營預算，增加國有資本收益上繳公共財政的比例。另外，還應建立石油基金，保障公益事業(yè)。權益金收入的管理方式可借鑒挪威模式，建立作為主權財富基金的石油基金，用于員工安置、解決歷史遺留問題、保護環(huán)境及其他公共事業(yè)。

彭建國：建立“政監(jiān)相對獨立、分段分級監(jiān)管、部門分工明確、監(jiān)管權責清晰”的現(xiàn)代管理體制，是構(gòu)建“有為政府”管理體制的關鍵。

一是規(guī)劃統(tǒng)一，分級實施。國家發(fā)改委和國家能源局是能源行業(yè)的政府主管部門，可賦予其更全面完整的管理權限。地方發(fā)改委、地方能源局的職責主要是落實國家油氣發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施。二是構(gòu)建“分段分級監(jiān)管”油氣監(jiān)管體系。國家能源局、國土資源部、商務部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、環(huán)境保護部、國家安監(jiān)總局分別承擔不同的監(jiān)管職能。特別是要加強對油氣管道環(huán)節(jié)公平開放和輸配價格、油氣礦權公平出讓等方面的監(jiān)管。三是減政放權、放管結(jié)合。各主管部門不再干預微觀主體的經(jīng)營活動，并盡快拿出權力清單、責任清單和負面清單。大幅度減少對油氣項目的審批。對確需審批的項目，改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，取消對油氣運營的調(diào)配權，取消對下游煉化項目的審批。

徐晉濤：政府應盡快制定出臺覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的一攬子方案，分三步走推進改革。第一步，在礦權改革、管網(wǎng)改革、國企改革、財稅改革四個關鍵點上率先突破。第二步，放開進出口和流通準入，放開價格管制。第三步，全面完善政府監(jiān)管。這里需要說明的，以往改革的經(jīng)驗教訓說明，在市場發(fā)育不足的情況下，監(jiān)管部門不易實施有效的監(jiān)管。在油氣改革之初，政府部門應將主要精力放在突破舊的體制。隨著全產(chǎn)業(yè)鏈競爭性市場格局逐步形成，政府職能再轉(zhuǎn)向全面完善監(jiān)管。