摘 要：地方程序是地方立法制定或認(rèn)可的調(diào)整“特定社會(huì)活動(dòng)”的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體，是開展各種地方活動(dòng)不可或缺的制度保障。它可能會(huì)包括以下兩種情況：一方面是地方“有權(quán)機(jī)關(guān)”制定的對(duì)應(yīng)具有獨(dú)立地方特點(diǎn)的相關(guān)活動(dòng)的專門程序；另一方面是各個(gè)不同的省市地區(qū)需要進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)遵循全國(guó)性的程序時(shí)，由各地結(jié)合本地特點(diǎn)對(duì)全國(guó)性程序進(jìn)行的具體化或填充補(bǔ)白，由此新形成的具有地方特色的全國(guó)性程序的地方補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：地方程序；地區(qū)差異；層級(jí)差異

作者簡(jiǎn)介：黃 捷，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士，博士生導(dǎo)師（湖南 長(zhǎng)沙 410081）

地方程序當(dāng)然是相對(duì)于非地方程序而言的，非地方程序更多是指全國(guó)性、全局性的程序。地方程序是一個(gè)在理論或?qū)崉?wù)領(lǐng)域并不常見的概念。它其實(shí)是指地方法律工作程序，如：地方立法程序或地方行政程序等，是指所有相對(duì)全國(guó)或中央的特定空間地域中的某種法律性質(zhì)的工作程序。這里首先存在一個(gè)全國(guó)（全局）程序和地方（局部）程序的界定問題；其次是程序的全國(guó)性和地方性的相互關(guān)系問題；第三是如何找出地方程序的獨(dú)立價(jià)值和存在意義，并充分發(fā)揮其作用，促進(jìn)地方發(fā)展和推動(dòng)法治進(jìn)步。本文不辭淺陋，拋磚引玉，對(duì)此略作探討。

一、程序以及地方程序的界定

1. 如何認(rèn)識(shí)程序

在討論地方程序之前，我們依然必須先簡(jiǎn)單討論一下程序和法律程序問題。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，程序是一個(gè)非常值得討論的話題。因?yàn)樵趯W(xué)界以及大多數(shù)人的認(rèn)知體系中，程序依然是一個(gè)相對(duì)模糊的概念。對(duì)其包括有以下幾種理解：（1）“按時(shí)間先后或依次安排的工作步驟”{1}，（2）“事情發(fā)展的過程和次序”{2}，（3）法律過程、操作規(guī)程、展開過程和先后順序。如認(rèn)為“現(xiàn)代漢語(yǔ)‘程序一詞是個(gè)多義詞，除了可以指稱訴訟的法律過程外，還可以指稱機(jī)器的操作規(guī)程、事項(xiàng)的展開過程和先后順序等等。”{3}（4）“程序，在一般意義上，通常被理解為步驟、次序、過程、方式，它反映人類行為的有序性，并與無序、混亂相區(qū)別。換言之，程序是人們對(duì)某種行為經(jīng)過多次重復(fù)，對(duì)其規(guī)律的認(rèn)識(shí)和確定?！眥4}（5）“在漢語(yǔ)中‘程序這一名詞尤其缺乏嚴(yán)格的定義。事件的展開過程、節(jié)目的先后順序、計(jì)算機(jī)的控制編碼（program）、實(shí)驗(yàn)的操作手續(xù)、訴訟的行為關(guān)系都統(tǒng)稱為程序?！眥5}

在引入法律因素，將程序進(jìn)一步解讀，法律程序是：（1）由法律規(guī)定的過程和次序，比如說：“所謂‘法律程序，顧名思義是由法律規(guī)定的過程和次序，即由法律規(guī)定的按照一定的順序、方式和步驟作出法律決定的過程”{6}。（2）“從法學(xué)角度來分析，程序是從事法律行為、做出某種決定的過程、方式和關(guān)系”{7}。（3）“程序，從法律學(xué)的角度來看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系”{8}。（4）“我們認(rèn)為，所謂法律程序是指法定的人們?cè)诮煌袨橹斜仨氉裱那疤?、條件、步驟、過程和環(huán)節(jié)。它具有明顯的法定性、技術(shù)性、邏輯性、時(shí)限性、過程性以及自主性”{9}。

上述這些關(guān)于程序或法律程序的認(rèn)識(shí)，除了關(guān)于法律程序的觀點(diǎn)（4）之外，都是不正確的。他們都忽略了程序的最突出特征：預(yù)置性。程序相對(duì)于特定的活動(dòng)過程必須是提前存在的、預(yù)置的，唯有如此，其才具有非程序（單純的活動(dòng)或過程）活動(dòng)所不具有的限制恣意的特殊功能和價(jià)值。觀點(diǎn)（4）也是不完全準(zhǔn)確的。觀點(diǎn)（4）的認(rèn)識(shí)包含了程序的預(yù)置性含義，但其最大不足是忽略了程序的對(duì)應(yīng)性，即程序除了應(yīng)當(dāng)具有預(yù)置性，還應(yīng)當(dāng)專門對(duì)應(yīng)某種特定的社會(huì)活動(dòng)，即程序都是專門為某種活動(dòng)而存在的。沒有與特定活動(dòng)的對(duì)應(yīng)，程序和實(shí)體往往也就失去了差別。程序除了具有預(yù)置性特征和對(duì)應(yīng)性特征，還應(yīng)當(dāng)具有集合性{10}特征（即程序必須是兩個(gè)以上的具體行為規(guī)則集合在一個(gè)系統(tǒng)中，有機(jī)結(jié)合構(gòu)成的規(guī)則集體。程序中的不同規(guī)則一般可以構(gòu)成社會(huì)生活中各種特定的具體制度）。

筆者認(rèn)為，“程序是指能夠使一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)事務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行過程得以有序的那些制約因素所共同組合成的一套規(guī)則系統(tǒng)或支持體系。他們通常表現(xiàn)為一整套特定規(guī)則的集合（包括時(shí)間規(guī)則、地點(diǎn)規(guī)則、行為方式規(guī)則、反應(yīng)規(guī)則等）體，這些規(guī)則集合體內(nèi)的各規(guī)則彼此之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性?！绷硗?，簡(jiǎn)單一點(diǎn)說：法律程序“是通過立法方式擬制，對(duì)應(yīng)特定社會(huì)活動(dòng)的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。”{11}

反而言之，所有的社會(huì)活動(dòng)，也都會(huì)有與之對(duì)應(yīng)的程序存在。而那些重要的社會(huì)活動(dòng)，與之對(duì)應(yīng)的程序才由立法機(jī)構(gòu)設(shè)定，從而上升為法律程序，獲得了更為強(qiáng)力的保障。所有的程序，也都會(huì)面臨著正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)膬r(jià)值判斷；以及像程序或不像程序的質(zhì)量判斷；以及好用或不好用、行得通或行不通的適用價(jià)值判斷。

相對(duì)于人類的社會(huì)生活，最一般程序的基礎(chǔ)價(jià)值在于使人們互動(dòng)中通過彼此的約束實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)；進(jìn)步一些的程序可以使人們能夠初步達(dá)成協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，協(xié)同一致的共同進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)或工作；高級(jí)一些的程序能幫助編排和控制、引領(lǐng)人們順利進(jìn)行更為復(fù)雜的集體活動(dòng)。因而，只要有人類的活動(dòng)，便會(huì)有與此對(duì)應(yīng)的程序，并且該程序亦因其自身的正當(dāng)性強(qiáng)弱和程序質(zhì)量好壞，相對(duì)那些與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)活動(dòng)發(fā)生正面或負(fù)面的影響。程序也因其自身權(quán)威的大小，而可能獲得與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)活動(dòng)參與主體的不同感受，并由此滋生出不同的恪守和尊重態(tài)度。法律程序是最應(yīng)當(dāng)被尊重和恪守的程序，但法律程序也同樣可能會(huì)因?yàn)檎?dāng)性不足，或程序性不強(qiáng)、程序規(guī)則模糊，從而不足以產(chǎn)生引導(dǎo)力和控制力，而最終可能貽害貽誤社會(huì)。

2. 認(rèn)識(shí)地方程序

全國(guó)性程序是基于國(guó)家主權(quán)和國(guó)家法制的統(tǒng)一性，通過立法制定的在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)范相關(guān)活動(dòng)模式和步驟的程序。包括運(yùn)用全國(guó)性的程序法與普遍發(fā)生的活動(dòng)相對(duì)應(yīng)的程序和運(yùn)用特定的程序法與全國(guó)性活動(dòng)相對(duì)應(yīng)的程序。包括訴訟、仲裁，或者全國(guó)性的立法、選舉、國(guó)家重大項(xiàng)目論證等。

相對(duì)于全國(guó)性程序而言，地方程序是地方立法制定或認(rèn)可的在地方轄區(qū)范圍內(nèi)調(diào)整“特定社會(huì)活動(dòng)”的、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)屬性的法律規(guī)則集合體。它是開展各種地方活動(dòng)不可或缺的制度保障。它可能會(huì)包括以下兩種情況：一方面是地方制定的對(duì)應(yīng)具有地方特點(diǎn)的相關(guān)活動(dòng)的獨(dú)立程序；另一方面是全國(guó)性的程序?qū)?yīng)各個(gè)不同的省市地區(qū)相關(guān)活動(dòng)的時(shí)候，由各地結(jié)合本地特點(diǎn)對(duì)全國(guó)性程序進(jìn)行的具體化或填充補(bǔ)白，所新形成的具有地方特色的全國(guó)性程序的地方補(bǔ)充。按照另一種標(biāo)準(zhǔn)來判斷，地方程序是由“地方”制定，專門對(duì)應(yīng)地方性的社會(huì)活動(dòng)而成立。根據(jù)這些程序所對(duì)應(yīng)的活動(dòng)屬性，這些程序主要鎖定在：地方性的立法活動(dòng)和地方性的行政活動(dòng)兩大領(lǐng)域。在訴訟司法程序領(lǐng)域內(nèi)，其中司法權(quán)力運(yùn)行的程序機(jī)制全國(guó)統(tǒng)一，其本身的地方性不強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)屬于全國(guó)性程序。其在大多情況下排除在地方程序的研究之外。但也并不排除全國(guó)性的司法程序也會(huì)遇到需要在地方獲得嘗試實(shí)驗(yàn)或者有地方特色的問題，從而在法定框架內(nèi)，形成填白式的、有地方特色的司法性質(zhì)的程序，比如《湖南省人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)適用刑事和解辦理刑事案件的規(guī)定（試行）》中設(shè)定的程序，便屬于該類型的地方程序。

地方程序在具有程序的共有屬性的基礎(chǔ)上，相對(duì)于全國(guó)性程序而言，其突出的特征也就是地方性。地方性意味著該程序需要對(duì)應(yīng)的社會(huì)活動(dòng)有了空間上的局限，該局限因?yàn)楦鱾€(gè)不同地方的地區(qū)差異性而凸顯其價(jià)值。其中，在各地民主政治建設(shè)過程中，各地方的經(jīng)濟(jì)文化的差異決定了其對(duì)民主政治的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)與需求的強(qiáng)弱不同，表現(xiàn)在程序建設(shè)中，必然也會(huì)有差異；研究和了解地方程序的作用就是找準(zhǔn)本地民主政治活動(dòng)所產(chǎn)生的需求，打造與之彼此對(duì)應(yīng)的地方程序，從而規(guī)范和約束本地的社會(huì)活動(dòng)，讓社會(huì)走向有序化和民主化、法治化。讓發(fā)達(dá)而又富有優(yōu)秀質(zhì)量的地方程序幫助本地的民主政治活動(dòng)充分而又有效的開展，穩(wěn)定而又和諧的往復(fù)，從而誕出民主法治的種子，茲出法治社會(huì)的春苗。

地方程序中的“地方”同樣存在著層級(jí)差異性，因?yàn)榈胤脚c中央的相對(duì)性，地方與地方也存在著相對(duì)性。我國(guó)的行政區(qū)劃本身決定了，“地方”只能是一個(gè)相對(duì)概念。省、直轄市、自治區(qū)是地方；省轄市、自治州、盟、地區(qū)也是地方；縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)、旗還是地方；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也還是地方。因?yàn)閷蛹?jí)的不同，決定了不同層級(jí)的地方程序，發(fā)揮作用的空間大小也不同，應(yīng)對(duì)上下關(guān)系的權(quán)限也不同，自身的獨(dú)立價(jià)值也不同。研究不同層級(jí)的“地方”，可以幫助我們認(rèn)識(shí)不同層級(jí)的地方相對(duì)其他層級(jí)而所處關(guān)系的特殊性，從而設(shè)立地方程序時(shí)具有不同的法定權(quán)限、權(quán)威能力和保障體系。只有結(jié)合自己本層級(jí)的權(quán)限、能力，打造出的地方程序才具有合法性和適宜性。

二、地方程序的基本功能和主要類型

地方程序依然屬于程序。其價(jià)值目標(biāo)是必須在和全國(guó)性程序不沖突、不矛盾的政治前提下，規(guī)范好本地、本級(jí)的特定活動(dòng)，使之更切合本地、本級(jí)實(shí)際，充分在其中實(shí)現(xiàn)和保障現(xiàn)代民主和政治文明。

1. 地方程序的基本功能

（1）實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、限制恣意

所有程序的重大功能之一，就是限制恣意。該功能主要是源于程序的預(yù)置屬性。但凡人們舉行社會(huì)活動(dòng)，不同的主體在其間，不論是主導(dǎo)活動(dòng)進(jìn)行或?qū)儆谄胀▍⑴c，必須通過自覺遵守既有規(guī)則（程序規(guī)則）或服從現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)溝通產(chǎn)生的約束規(guī)則（以下簡(jiǎn)稱“溝通規(guī)則”）或服從現(xiàn)場(chǎng)主導(dǎo)者即時(shí)的指揮命令（以下簡(jiǎn)稱“現(xiàn)場(chǎng)命令”）而協(xié)調(diào)彼此的關(guān)系，從而使活動(dòng)獲得某種秩序保障。

這里存在著兩種可以讓人們獲得秩序的規(guī)則淵源。一種是預(yù)先設(shè)置好的既有規(guī)則（即程序規(guī)則）；一種是“現(xiàn)場(chǎng)命令”或“溝通規(guī)則”（二者又可以統(tǒng)稱為：即時(shí)規(guī)則）。

相比而言，預(yù)先設(shè)置的既有規(guī)則相比即時(shí)通過溝通產(chǎn)生的約束規(guī)則或主導(dǎo)者即時(shí)發(fā)布的命令，具有“先手”優(yōu)勢(shì)——即提前存在。提前存在的程序規(guī)則因?yàn)槠渥陨硖N(yùn)含的理性價(jià)值，而比“現(xiàn)場(chǎng)命令”或“溝通規(guī)則”更有“規(guī)則定力”{12}。放在法律層面中，意味著用法律手段提前安排好的程序及其程序規(guī)則，由國(guó)家力量予以保障，是不容挑釁的規(guī)則系統(tǒng)。“現(xiàn)場(chǎng)命令”或“溝通規(guī)則”則因其現(xiàn)場(chǎng)的意志表示，隨機(jī)性和情景效應(yīng)難以避免，因而也就會(huì)有更多的個(gè)性恣意和主體自己的性情表達(dá)，恣意也就難以避免。

地方程序無疑同樣具有限制恣意的功能。但地方程序更為突出的功能是通過地方程序的設(shè)置，保持和中央法治精神的統(tǒng)一。地方程序限制恣意的重要操守之一，就是促使每個(gè)地方在特定的活動(dòng)中，既能和中央保持高度一致，又能在和中央保持高度一致的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)地方、保護(hù)地方特色和個(gè)性需求。所以，通過地方程序的設(shè)置和表現(xiàn)，可以看出一個(gè)地方的理性程度和向心力大小。

（2）促進(jìn)平衡、抑制沖動(dòng)

任何一種社會(huì)活動(dòng)，能夠促成該活動(dòng)有序進(jìn)行的因素，主要是人們提前知道在活動(dòng)中自己能做什么和該做什么，以及怎樣做？由此在不同主體之間的行為關(guān)系中產(chǎn)生了時(shí)間順序上的可預(yù)測(cè)性。這種人們的“知道”或者來自自覺認(rèn)知、練習(xí)，或者來自他人的指示、指揮。但就該活動(dòng)整體而言其中都會(huì)包括有上述的兩部分規(guī)則。即程序規(guī)則和即時(shí)規(guī)則。因?yàn)槌绦蛞?guī)則無法窮盡所對(duì)應(yīng)社會(huì)活動(dòng)所有的行為選擇，其預(yù)置的行為模式或目標(biāo)指引也不可能不需要即時(shí)規(guī)則的填充。二者彼此之間，必然會(huì)存在有一個(gè)比例關(guān)系。在此之外，是人的個(gè)人自由和個(gè)人恣意空間，不過，任何人都具有沖動(dòng)和自制兩種力量。在一種社會(huì)活動(dòng)中，當(dāng)程序規(guī)則不足時(shí)，人與人以及人與事彼此關(guān)系的協(xié)調(diào)便需要即時(shí)規(guī)則或個(gè)人自覺來填充，而活動(dòng)的走向也就與個(gè)人沖動(dòng)有了諸多的聯(lián)系。

發(fā)達(dá)而適宜的地方程序，通過程序規(guī)則對(duì)本地社會(huì)活動(dòng)的規(guī)范與調(diào)整，促使其程序化開展活動(dòng)，能夠引領(lǐng)或示范活動(dòng)的價(jià)值，也能彌合不同地方之間的類似活動(dòng)的不平衡，促進(jìn)平衡進(jìn)步。通過程序的理性同時(shí)能抑制各種冒失的沖動(dòng)，協(xié)調(diào)各種利益的分配和占有。

（3）引導(dǎo)發(fā)展、照應(yīng)特色

地方程序的制定，往往都是在結(jié)合本地特殊人文環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上。通過針對(duì)特定活動(dòng)，設(shè)定相應(yīng)的規(guī)則，一方面規(guī)范所有活動(dòng)參與者的行為，促使活動(dòng)有序；另一方面保障公平、公道、文明，引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。

社會(huì)生活本身就是一個(gè)又一個(gè)的社會(huì)活動(dòng)構(gòu)成的動(dòng)態(tài)單元，各種社會(huì)活動(dòng)中，參與其間的人數(shù)有多有少，活動(dòng)規(guī)模有大有小。但只要是社會(huì)活動(dòng)，便自然會(huì)產(chǎn)生一種對(duì)程序的需求。若該活動(dòng)的程序?qū)儆诳瞻祝藗儠?huì)自己締造出必要的“程序”規(guī)則，用來滿足基本的需求，從而保障活動(dòng)的基本秩序。但自然滋生出來的程序往往比較初級(jí)，達(dá)到理性的高度和科學(xué)化的水平往往需要漫長(zhǎng)的發(fā)展和逐步積累完善。而通過地方立法過程，有意識(shí)的，通過理性醞釀和各方利益主體共同擬訂的法的程序，可以有效地平衡各種關(guān)系，由其規(guī)范的社會(huì)活動(dòng)，便會(huì)產(chǎn)生地域的、或?qū)蛹?jí)的引領(lǐng)效應(yīng)。尤其是面對(duì)本地特色的一些社會(huì)活動(dòng)需求，通過地方立法，設(shè)置適宜的地方程序，可以做到因地制宜，優(yōu)先發(fā)展，特色突出，通過對(duì)特定活動(dòng)的程序保障，而展示本地文化、教育、經(jīng)濟(jì)、科技的品格。

2. 地方程序的主要類型

地方程序因?yàn)槠浯嬖诘膶蛹?jí)差異而可以劃分為省級(jí)地方程序、市級(jí)地方程序、縣級(jí)地方程序、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方程序。

地方程序又可以因?yàn)槠鋵?duì)應(yīng)的社會(huì)活動(dòng)不同，而可以劃分為地方性的立法程序和地方性的行政程序。

其中，地方性的立法程序，又可以區(qū)分為地方性法規(guī)的立法程序和地方性規(guī)章的立法程序。我國(guó)《立法法》的修訂，能夠使我們注意到，這一現(xiàn)象已經(jīng)可以涵蓋到我國(guó)所有設(shè)區(qū)的市，該類城市的權(quán)力機(jī)關(guān)可以制定地方法規(guī)，市政府則可以頒行地方規(guī)章。而分別頒行地方法規(guī)或地方規(guī)章的程序便屬于此處所論的地方立法程序。

地方性的行政程序又可以區(qū)分為地方行政決策程序、地方行政執(zhí)法程序、地方行政應(yīng)急或特別程序、地方行政監(jiān)督程序等。湖南省人民政府2008年頒行的《湖南省行政程序規(guī)定》便是一部通過地方性規(guī)章的立法程序產(chǎn)生的，包涵了湖南省各種地方性行政程序的規(guī)范性文件。

在另一個(gè)視角中，地方立法程序和地方行政程序，又都可以分為內(nèi)部程序和外部程序。外部程序中又都可以分為外部權(quán)力關(guān)系協(xié)調(diào)程序和外部對(duì)應(yīng)權(quán)利關(guān)系管理服務(wù)程序。

還有一種類型是地方自治程序，其在一般地方程序基礎(chǔ)上具有更多的自治特權(quán)，因而也會(huì)更具地方特色。

還有討論中央和地方之間的程序，也可以作為一種特殊類型。中國(guó)政法大學(xué)薛剛凌教授曾著文“中央地方間程序制度研究”專門對(duì)此問題進(jìn)行討論。

三、地方程序的特征和作用

1. 地方程序的特征

統(tǒng)而稱之的地方程序是對(duì)所有具體地方程序的抽象和概括。具體的地方程序必定分別是一個(gè)個(gè)的具體的程序，它們分別對(duì)應(yīng)特定的地方性社會(huì)活動(dòng)。

相對(duì)全國(guó)性程序而言，地方程序具有以下主要特征：

（1）地域性

地方程序因隸屬于地方而具有本地的地域性特征。地域性意味著該程序只能在本地區(qū)對(duì)應(yīng)特定的社會(huì)活動(dòng)適用。地方程序的內(nèi)容是適應(yīng)地方的實(shí)際情況而設(shè)定的，是地方立法機(jī)關(guān)或享有地方規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)專門為地方而制定的；其空間效力有局限性，只能在本轄區(qū)內(nèi)有效。我們必須有效區(qū)分全國(guó)性程序和地方程序的界限，“制定規(guī)范性文件目前尚無全國(guó)統(tǒng)一的法定程序規(guī)范，制定機(jī)關(guān)則應(yīng)遵守正當(dāng)程序，如通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)聽取社會(huì)公眾和專家學(xué)者的意見、事前進(jìn)行必要性、合法性、可行性審查、論證等。又如，行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政確認(rèn)、行政裁決等均是法律手段，前三者有法定程序規(guī)范，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須遵守《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序。而后三者目前尚無全國(guó)統(tǒng)一的法定程序規(guī)范，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)正當(dāng)程序：公開、公正、公平和說明理由、聽取申辯等?！眥13}這里，姜明安教授所說的前三者便是全國(guó)性程序，而后三者則在各個(gè)地方形成了諸多地方性的程序。

（2）局限性

地方程序因?yàn)閷儆诘胤?，所以其設(shè)定過程和其內(nèi)容必須服從法律和行政法規(guī)的限制。如果其本身屬于法的性質(zhì)，需將其限定在上位法的框架之內(nèi)。在處理和全國(guó)性程序（實(shí)際也就是全國(guó)性法律程序或法規(guī)程序）的關(guān)系中，地方程序應(yīng)當(dāng)被限定在全國(guó)性程序所許可的范圍之內(nèi)，不得和上位法相沖突。在某種意義上說，地方程序的局限性，也是地方程序必須具有的合法性。只是這種合法性，需要更準(zhǔn)確的判斷為地方程序不能超越法律可以容忍的限度。

“在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)分層導(dǎo)致的不同利益主體的分化、不同利益訴求，實(shí)在難以用一種利益來代表。長(zhǎng)期的立法實(shí)踐中，人們往往使用‘人民利益一詞強(qiáng)調(diào)利益歸屬的合法性。但‘人民利益到底指稱的是誰(shuí)的利益，實(shí)在值得我們分辨、反思。在這個(gè)急邃變革的時(shí)代，不同社會(huì)主體的利益要求非常強(qiáng)烈，罔顧不同利益主體的存在——僅拿著‘人民利益來進(jìn)行資源配置，其結(jié)果不僅僅是法律與社會(huì)的疏離，更有甚者會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩，從根本上損害大眾利益和國(guó)家利益?！眥14}

當(dāng)前，有些地方擅自做出了許多超越自主權(quán)范圍的決定（預(yù)設(shè)了缺乏合法性的地方程序）。比如，擅自設(shè)置地方機(jī)構(gòu)（如超越權(quán)限設(shè)置開發(fā)區(qū)或什么區(qū)）、開展法律授權(quán)之外的地方活動(dòng)（如使用非政府組織“拆遷事務(wù)所”名義實(shí)施農(nóng)村土地的征收拆遷等）。此類現(xiàn)象便屬于突破了地方合法權(quán)限的行為，由該地方權(quán)力機(jī)關(guān)或政府頒行的用以規(guī)范該類行為的程序，也就破壞了地方程序的局限性。

（3）自主性

地方程序的自主性，是指在法律賦予地方自治權(quán)或地方管理權(quán)的范圍內(nèi)，地方具有依法可以自主行使的權(quán)力。我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)情況比較復(fù)雜，越到基層，越有當(dāng)?shù)氐奶厥庑裕淙宋牡乩?，人事管理，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異需求的可能性就越大。法律賦予地方可以立足本地特點(diǎn)，享有適當(dāng)自主權(quán)，既是必要的，也是普遍具有的重要特征。每一地方，倘若能夠通過設(shè)定相應(yīng)而科學(xué)有效的地方程序規(guī)范地方活動(dòng)或在法律許可范圍內(nèi)填補(bǔ)全國(guó)性程序空白，將有益于地方的各方面治理，有益于本地的理性、良性發(fā)展，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)狀況的改進(jìn)繁榮，社會(huì)生活的活躍安定，人民文化生活的有序有趣，地方法治水平形象提高等。

2. 地方程序的主要作用

抽象意義的程序是空乏的，不具有具體內(nèi)容。因?yàn)槠涑橄笕藗儗o法討論或評(píng)價(jià)其正當(dāng)性、程序性，或者其自身質(zhì)量等問題。反之，就是所有的具體程序都存在著一個(gè)科學(xué)性如何的問題，地方程序亦不例外。不論是全國(guó)性程序，或者是地方性程序，倘若是撇開所對(duì)應(yīng)的具體社會(huì)活動(dòng)的抽象意義的程序，其地位和作用都將是未知的、或然的。因?yàn)樗谐绦虮旧矶季哂羞@樣的特質(zhì)——程序本身的質(zhì)量都可以表現(xiàn)出好或壞的品質(zhì)，而究竟是好程序或壞程序都需要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)。

學(xué)界普遍討論的程序正義問題，是所有程序的質(zhì)量底線，即所有程序都必須恪守程序正義，地方程序概莫能外。程序正義堅(jiān)持每個(gè)人不能做自己的法官，和每個(gè)人的陳述都應(yīng)當(dāng)被公平的聽取的最低原則底線，成為用來衡量一切程序的最低正義標(biāo)準(zhǔn)。也是用來衡量一切循程序而開展的活動(dòng)的正義與否的最低標(biāo)準(zhǔn)。

除此之外，“一切程序的正義問題，不僅僅是傳統(tǒng)的程序正當(dāng)性問題，而且也是程序意義的程序性問題。正當(dāng)性問題關(guān)注的是實(shí)體價(jià)值判斷中的公正與否，或公正是否受到威脅；程序性問題關(guān)注的是程序價(jià)值判斷中的程序是否具有程序質(zhì)量，或有質(zhì)量的程序是否與相應(yīng)的社會(huì)活動(dòng)相適宜?！眥15}

地方程序只有同時(shí)具有最低限度及其以上的正當(dāng)性和適宜的程序性，才能相對(duì)于特定的社會(huì)活動(dòng)發(fā)生有益的作用。只有當(dāng)每一個(gè)特定的社會(huì)活動(dòng)獲得有益的程序調(diào)整，從而有序有致，也就能夠促進(jìn)整個(gè)地方社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。因此，此處所討論的地方程序主要作用，應(yīng)當(dāng)是建立在默認(rèn)地方程序已經(jīng)滿足了正當(dāng)性和程序性基本要求的地方程序。這些地方程序的主要作用包括：

（1）實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)整合，有效達(dá)成地方建設(shè)目標(biāo)

地方程序的地方性，可以更恰當(dāng)?shù)貙?duì)應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)活動(dòng)的需求，為每一個(gè)特定的社會(huì)活動(dòng)，設(shè)定合體的，也就是對(duì)應(yīng)性更強(qiáng)的程序，滿足調(diào)整特定活動(dòng)的需求，也就更適宜實(shí)現(xiàn)程序目標(biāo)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。2007年9月29日經(jīng)湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，便是一個(gè)可以發(fā)揮這種作用，設(shè)定了包含有地方程序內(nèi)容的地方性法規(guī)。雖然其程序性不強(qiáng)，但在促成湖南省實(shí)現(xiàn)地方建設(shè)目標(biāo)問題上，意義非凡。

（2）具體實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一法治

法治建設(shè)的基本指標(biāo)或主要表現(xiàn)，必然反映為程序法治的建設(shè)狀況，程序法治的建設(shè)狀況取決于每一個(gè)程序自身的質(zhì)量。每一個(gè)程序如果都能夠滿足正當(dāng)性和程序性的科學(xué)指標(biāo)，而每一個(gè)地方的各種社會(huì)活動(dòng)都有相應(yīng)的程序與之對(duì)應(yīng)。那么該地方的法治建設(shè)便也達(dá)到了一個(gè)新的境界。只有每個(gè)地方的法治建設(shè)都達(dá)到了新的境界，全國(guó)的法治建設(shè)，也就能夠獲得一個(gè)新的發(fā)展。

另一方面，國(guó)家的統(tǒng)一法治建設(shè)，需要全國(guó)性的法治程序予以體現(xiàn)和規(guī)范，也同樣需要地方程序拾漏補(bǔ)遺，為全國(guó)性法治程序提供具體化實(shí)現(xiàn)的路徑。

（3）促動(dòng)地區(qū)平衡，互相牽動(dòng)發(fā)展

程序是政府工作的生命形式，地方政府有了地方程序的保障，也就獲得了行政權(quán)力自我約束和正確實(shí)現(xiàn)的路徑。地方權(quán)力機(jī)關(guān)通過地方程序開展地方立法，也會(huì)更加契合當(dāng)?shù)貙?shí)際，立法更能反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)政治環(huán)境。程序也就是權(quán)力運(yùn)行的路徑和軌道，是各種權(quán)力活動(dòng)的前提。地方程序是相對(duì)的從微觀意義立場(chǎng)探索地方活動(dòng)受到規(guī)范和調(diào)整的科學(xué)性及其相對(duì)于法治的意義。其與構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家之間是有必然聯(lián)系的，地方程序的建設(shè)必將加速和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

（4）促進(jìn)本地地方法治建設(shè)，增強(qiáng)人民權(quán)力主體地位

地方程序的有效確立和發(fā)揮作用，一般都是通過地方立法來實(shí)現(xiàn)的。地方立法本身便既是地方程序活動(dòng)的內(nèi)容，亦是生產(chǎn)和滋潤(rùn)地方程序的母體。法治亦會(huì)因?yàn)楦鞣N活動(dòng)處處都有了程序的理性和有效的規(guī)范，而得到彰顯。人民作為憲法明確的國(guó)家權(quán)力的所有人，亦會(huì)因?yàn)轭l頻的地方立法和地方程序在本地發(fā)生作用，而受到尊重。

上述地方程序的意義，均是建立在具有符合正當(dāng)性和程序性質(zhì)量要求的地方程序基礎(chǔ)之上。反之，倘若地方程序建設(shè)，不能滿足正當(dāng)性和程序性的質(zhì)量要求，則其所發(fā)揮的作用將是負(fù)面的和消極的。

美國(guó)前聯(lián)邦大法官威廉·道格拉斯說：權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)絕不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。日本法學(xué)家谷口安平也曾說：程序是法律的心臟。在此，筆者卻要反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是：抽象意義的程序?qū)嶋H是中性的和可變的，其作用與效益是可正可負(fù)的。我們必須加強(qiáng)關(guān)于程序的理論研討，深化關(guān)于程序的認(rèn)識(shí)。認(rèn)識(shí)到具體的程序必須是與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)活動(dòng)相對(duì)應(yīng)和相適應(yīng)的，否則其可能就會(huì)變成“牛欄關(guān)貓”的虛無程序或“憋死鸚鵡”的鳥籠程序{16}，而不能對(duì)應(yīng)或適合特定的社會(huì)活動(dòng)。無論是相對(duì)于國(guó)家整體，還是相對(duì)于一個(gè)地方，只有正確認(rèn)識(shí)到這一品質(zhì)，并且正確的建設(shè)國(guó)家或地方程序，法治便可以獲得積極的發(fā)展。

注 釋：

{1}《辭?！罚s印本），上海：上海辭書出版社，1990年，第1974頁(yè)。

{2}陳小文：《程序正義的哲學(xué)基礎(chǔ)》，《比較法研究》2003年第1期。

{3}孫笑俠：《程序的法理》，北京：商務(wù)印書館，2005年，第15頁(yè)。

{4}司春燕：《程序法的現(xiàn)代理念》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2002年6月3日，思想理論版。

{5}季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。

{6}陳小文：《程序正義的哲學(xué)基礎(chǔ)》，《比較法研究》2003年第1期。

{7}孫笑俠：《程序的法理》，北京：商務(wù)印書館，2005，第15頁(yè)。該文作者進(jìn)一步解釋：“過程是時(shí)間概念，方式和關(guān)系是空間概念，程序就是有這樣的時(shí)空三要素所構(gòu)成的一個(gè)統(tǒng)一體”。

{8}季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。該文作者對(duì)法律程序進(jìn)一步解釋：“其普遍形態(tài)是：按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭(zhēng)論點(diǎn)，公平地聽取各方意見，在使當(dāng)事人可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定。但是要注意，程序不能簡(jiǎn)單地還原為決定過程，因?yàn)槌绦蜻€包含著決定成立的前提、存在著左右當(dāng)事人在程序完成之后的行為態(tài)度的契機(jī)、并且保留著客觀評(píng)價(jià)決定過程的可能性。另一方面，程序沒有預(yù)設(shè)的真理標(biāo)準(zhǔn)。程序通過促進(jìn)意見疏通、加強(qiáng)理性思考、擴(kuò)大選擇范圍、排除外部干擾來保證決定的成立和正確性。通常所說的法律程序，主要包括選舉、立法、審判、行政這幾種主要類型。其中最重要、最典型的是審判程序，因?yàn)檫@里存在著關(guān)于訴答（pleading）和證據(jù)的完整制度。法律程序基本上都由程序法明文規(guī)定”。

{9}謝暉：《論法律程序的實(shí)踐價(jià)值（上）》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。

{10}{11}黃捷、劉曉廣、楊立云等著：《法律程序關(guān)系論》，長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)出版社，2009年，第13頁(yè)，第7、10頁(yè)。

{12}此系作者給出的概念，指程序規(guī)則作為行為規(guī)則之一，因其是提前通過法定的立法議定和通過過程而更有理性力量和剛性約束。

{13}姜明安：《再論法治、法治思維與法律手段》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。

{14}何建輝：《立法：利益表達(dá)的過程》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第5期。

{15}黃捷：《論適度的法律程序》，《湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版》2010年第4期。

{16}“牛欄關(guān)貓”意思在這里是指由于程序規(guī)則過于疏離，導(dǎo)致被規(guī)范的社會(huì)活動(dòng)過分自由，程序規(guī)則形同虛設(shè)；“憋死鸚鵡”在這里是指由于程序規(guī)則過于嚴(yán)密，導(dǎo)致被規(guī)范的社會(huì)活動(dòng)無所適從，程序規(guī)則死板僵化和教條。

On the Significance of Local Procedure

HUANG Jie

Abstract：Local procedures are the collection of inherently related law rules set up or approved by local legislature to adjust“particular social activities”. They serve as an indispensible guarantee for the organization of various local activities. They may fall into two kinds，one being those specialized procedures established by local“competent authorities”to deal with relative activities with local characteristics，the other being those localized national procedure adopted by various provinces and cities according to their respective conditions.

Key words：local procedure；regional difference；hierarchical difference

（責(zé)任編校：文 泉）