任劍濤

〔摘要〕

從確立國(guó)家現(xiàn)代治理體系、提升國(guó)家現(xiàn)代治理能力角度，討論審計(jì)技術(shù)背后存在的政治功能，需要處理三大矛盾：一是審計(jì)機(jī)構(gòu)定位為國(guó)家行政部門(mén)，卻發(fā)揮著明顯的憲法功能；二是審計(jì)機(jī)構(gòu)作為比較“軟”的行政部門(mén)，要發(fā)揮“硬”的行政功能；三是審計(jì)還是一種以行政權(quán)力發(fā)揮法治作用的權(quán)力。因此，國(guó)家審計(jì)部門(mén)定位為發(fā)揮憲法功能的行政部門(mén)，可謂是撬動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要杠桿，是提升國(guó)家治理能力的直接動(dòng)力，有必要大力提高審計(jì)部門(mén)的技術(shù)水平，促使審計(jì)部門(mén)成為提高國(guó)家治理能力的引導(dǎo)力量。多元治理體系中的多元治理主體，是對(duì)多元共治的一個(gè)主體支撐。但多元治理主體，必須處在一個(gè)相互制衡的狀態(tài)，才能真正發(fā)揮出提高國(guó)家治理績(jī)效的作用。因此，有必要在國(guó)家審計(jì)的配套體系上，支撐起一個(gè)普通公民監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)的空間、開(kāi)辟一個(gè)有力的監(jiān)督渠道。這些，當(dāng)然是從審計(jì)政治角度的考量，審計(jì)的行政性、技術(shù)性考量，需要審計(jì)專業(yè)人士另外謀劃。

〔關(guān)鍵詞〕審計(jì)；國(guó)家治理體系；國(guó)家治理能力；政黨國(guó)家；看門(mén)人；審計(jì)風(fēng)暴

〔中圖分類號(hào)〕D630.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）05-0015-06

國(guó)家治理體系中的審計(jì)，可以區(qū)分為兩個(gè)組成部分：一是審計(jì)的專業(yè)技術(shù)，二是審計(jì)的政治功能。如何讓審計(jì)對(duì)依法行政發(fā)揮促進(jìn)的作用，而不僅僅是發(fā)出工作預(yù)警，就顯現(xiàn)出審計(jì)技術(shù)背后存在著的政治問(wèn)題的極端重要性。這從《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的立法動(dòng)議可以得到準(zhǔn)確認(rèn)知。審計(jì)立法是“為了加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”。

一、審計(jì)面對(duì)的三大矛盾

一個(gè)國(guó)家，要確立現(xiàn)代治理體系，有效提升其現(xiàn)代治理能力，不是一個(gè)行政改革目標(biāo)，而是一個(gè)政治體制改革目標(biāo)。在這個(gè)大背景下討論審計(jì)問(wèn)題，需要首先處理好三個(gè)矛盾，才能搞好國(guó)家審計(jì)工作。

第一，從普魯士設(shè)計(jì)最高審計(jì)機(jī)構(gòu)以來(lái)的300年，〔1〕所有現(xiàn)代國(guó)家的審計(jì)機(jī)構(gòu)，不論是社會(huì)主義國(guó)家、還是資本主義國(guó)家，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家、還是發(fā)展中國(guó)家，都將審計(jì)機(jī)構(gòu)定位為國(guó)家行政部門(mén)。但這一機(jī)構(gòu)，卻發(fā)揮著明顯的憲法功能。凡是審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的依法行政功能，都是其憲法功能的體現(xiàn)。但是，直接發(fā)揮憲法作用的是立法機(jī)構(gòu)，而不是審計(jì)部門(mén)。由于所有國(guó)家的審計(jì)機(jī)構(gòu)基本都是行政部門(mén)，作為行政部門(mén)，其作為不能超越憲法。作為我們國(guó)家一個(gè)特殊的政體約定，審計(jì)部門(mén)不僅不能超越立法機(jī)構(gòu)，也絕對(duì)不能超越黨委。一個(gè)權(quán)力有限的行政部門(mén)，要發(fā)揮校正國(guó)家政體運(yùn)作的憲法作用，一切矛盾就會(huì)因此出現(xiàn)。

對(duì)審計(jì)署來(lái)講，大家公認(rèn)審計(jì)署是國(guó)家資產(chǎn)的“看門(mén)狗”?！?〕但是，審計(jì)署作為國(guó)家資產(chǎn)的看門(mén)人，是個(gè)“軟”看門(mén)人。軟就軟在，它似乎看不住國(guó)家資產(chǎn)。誰(shuí)都知道，每年審計(jì)年度報(bào)告拿出來(lái)，看似非常有力量，但處理結(jié)果往往軟得不行，中央部委似乎完全不買審計(jì)署的賬。審計(jì)署必須發(fā)揮、但卻很難發(fā)揮出行政部門(mén)的憲法功能。為此，必須依照《中華人民共和國(guó)憲法》強(qiáng)化審計(jì)，依憲治國(guó)是國(guó)家治理的既定方針，否則要憲法干嗎？不如廢除。然而，依憲行政，談何容易。這是第一個(gè)矛盾。

第二，審計(jì)部門(mén)作為一個(gè)行政部門(mén)，而且是比較“軟”的行政部門(mén)，要發(fā)揮“硬”的行政功能，也存在相當(dāng)多的困難。中國(guó)現(xiàn)存國(guó)家治理體制，匹配性的各種行政運(yùn)作制度和方式，都是短缺的。僅對(duì)審計(jì)運(yùn)行而言，行政信息沒(méi)有公開(kāi)、國(guó)企信息隱秘等等制約因素的存在，讓審計(jì)部門(mén)很難順暢開(kāi)展工作。最直接的一個(gè)案例，就是2012年以8.37億元的業(yè)務(wù)招待費(fèi)成為兩市之首的中國(guó)鐵建，2013年年報(bào)中敏感詞“業(yè)務(wù)招待費(fèi)”被清零。這一年鐵建完全沒(méi)有招待客人嗎？不可能。中國(guó)人最喜歡的就是吃飯喝酒，你一年人來(lái)客往，沒(méi)吃沒(méi)喝，這里頭顯示的是扭曲的信息。由于我們國(guó)家匱乏依憲行政、依法行政的政治布局，審計(jì)處境就會(huì)非常困難。審計(jì)權(quán)力落為“軟”行政權(quán)力，其結(jié)果就不可靠。審計(jì)權(quán)必須成為一種“硬”行政權(quán)力，這種權(quán)力，足以使花費(fèi)公共資金的各個(gè)機(jī)構(gòu)，臣服于審計(jì)權(quán)力的使用，將其財(cái)政的運(yùn)行狀況悉數(shù)公開(kāi)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，今天中國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)，還無(wú)法發(fā)揮憲法功能，也就是借助審計(jì)校正國(guó)家各個(gè)組成機(jī)構(gòu)（橫向各領(lǐng)域、各部門(mén)和垂直各層級(jí)即中央、各省和地方政府），對(duì)它們的資金運(yùn)行合憲性功能，進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。①什么是合憲性功能？就是這些保證這些機(jī)構(gòu)依法行政、依規(guī)行政。由于政黨因素的存在，審計(jì)部門(mén)還無(wú)法發(fā)揮這樣的功能，但它應(yīng)該發(fā)揮這個(gè)功能。只要審計(jì)部門(mén)還表現(xiàn)出“軟”功能的面相，審計(jì)就會(huì)處在吃力不討好的窘態(tài)。今天中國(guó)的審計(jì)一般是追蹤性審計(jì)，這給公眾的感覺(jué)，就是一個(gè)人或一個(gè)機(jī)構(gòu)沒(méi)問(wèn)題，絕對(duì)不會(huì)“遭到”審計(jì)。這當(dāng)然不能怪審計(jì)部門(mén)。

國(guó)家的單一制與地方自治弱化，對(duì)審計(jì)部門(mén)實(shí)施有效審計(jì)帶來(lái)困難。眾所周知，中國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，不是中央與地方的雙向互動(dòng)，這樣的互動(dòng)，可以保證國(guó)家治理信息的流暢。按照中國(guó)目前的國(guó)家層級(jí)體系，中央可以一竿子通到村委會(huì)，但村委會(huì)或下級(jí)是不能直接獲知中央治理信息的，更無(wú)法進(jìn)行合理的權(quán)力抵抗。這就造成現(xiàn)行行政體制的一個(gè)嚴(yán)重毛病，清官都在中南海，貪官都在各部委和地方各級(jí)政府，這是國(guó)家體制不健康的表現(xiàn)。地方和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)跟中央領(lǐng)導(dǎo)一比較，前者都是惡人，后者全是善人。但前后兩者都擔(dān)負(fù)著難以完成的、沒(méi)有界定和無(wú)底洞式的“為人民服務(wù)”職責(zé)。這樣的道義化責(zé)任很難完成，就像大學(xué)的教授，被規(guī)定為“人類靈魂的工程師”，假如讓審計(jì)來(lái)審計(jì)大學(xué)老師，完全是無(wú)計(jì)可施的，因?yàn)橐环N純粹精神性的規(guī)定，是無(wú)法衡量?jī)冬F(xiàn)與否和質(zhì)量高低的。

第三，中國(guó)的國(guó)家法律、行政條例，基本都是原則性規(guī)定，難以具體推行。更嚴(yán)重的問(wèn)題是，中國(guó)還不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法治國(guó)家，盡管外交部發(fā)言人總是說(shuō)，“我們是法治國(guó)家，會(huì)付諸法治程序”。原因很簡(jiǎn)單，中國(guó)實(shí)際上還真不是一個(gè)法治國(guó)家。從所謂全覆蓋的角度來(lái)看，審計(jì)必須面對(duì)所有花費(fèi)公共財(cái)政資金的部門(mén)，但事實(shí)上，愈是高級(jí)的政府部門(mén)、黨委部門(mén)，是無(wú)法對(duì)其進(jìn)行審計(jì)的。審計(jì)的全覆蓋，也就成為一種審計(jì)理想。不說(shuō)是違規(guī)審計(jì)，就是一般的效率審計(jì)，開(kāi)展起來(lái)也常常遭到這樣或那樣的掣肘。僅就審計(jì)的公開(kāi)原則來(lái)看，就殊難做到。因此，審計(jì)還是一種以行政權(quán)力發(fā)揮法治作用的權(quán)力。

二、審計(jì)需要確立的三大定位

試圖在國(guó)家治理體系中準(zhǔn)確定位審計(jì)的地位與功能，必須直面三個(gè)問(wèn)題，確立審計(jì)的三個(gè)基本定位：

首先，在建立國(guó)家現(xiàn)代治理體系的現(xiàn)階段，要重新啟動(dòng)縱橫兩個(gè)向度的分權(quán)。面對(duì)治理（governance），學(xué)術(shù)專家特別強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)，就是治理主體的多元化，說(shuō)白了，就是國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)三者，各分其流，各盡其職。但我認(rèn)為，這還不是關(guān)鍵問(wèn)題。在五十年之內(nèi)，中國(guó)的社會(huì)要發(fā)揮獨(dú)立功能，市場(chǎng)要脫離黨和國(guó)家的控制，還非常困難。原因在于，我們必須要承認(rèn)一點(diǎn)，中國(guó)是一個(gè)政黨國(guó)家（party state），中國(guó)一切問(wèn)題的根源都在這里。不解決政黨國(guó)家的國(guó)家結(jié)構(gòu)問(wèn)題，中國(guó)就不可能建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系。中共近期三任總書(shū)記，都意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，在談到依憲治國(guó)的時(shí)候，都不約而同地采用了一個(gè)格式化的語(yǔ)言，即“任何組織和個(gè)人都要在憲法之下活動(dòng)”。①他們是發(fā)愿，但確立的是國(guó)家法治的大目標(biāo)。不過(guò)要立刻做到這一點(diǎn)，還是超乎想象的事情。在黨務(wù)部門(mén)、黨務(wù)工作者都是國(guó)家公共機(jī)構(gòu)、國(guó)家公務(wù)員的情況下，國(guó)家結(jié)構(gòu)的特殊性，就不能不加以強(qiáng)調(diào)。在這個(gè)前提條件下，現(xiàn)代國(guó)家治理體系是個(gè)什么體系，審計(jì)部門(mén)在其中獲得什么樣的定位，需要站在國(guó)家獨(dú)特性的角度考慮。

審計(jì)部門(mén)，確實(shí)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家財(cái)產(chǎn)的看門(mén)狗。但“狗”怎么咬住國(guó)家公共部門(mén)和公職人員，還是個(gè)問(wèn)題。人人皆知的是，狗的品種很多，藏獒的兇性強(qiáng)，見(jiàn)到人就咬，咬住就不放松。審計(jì)部門(mén)不分層級(jí)、不分職位，堅(jiān)決進(jìn)行審計(jì)，實(shí)施審計(jì)通達(dá)、全覆蓋審計(jì)、全面公布審計(jì)結(jié)果，必須有藏獒的兇性。在這個(gè)意義上，審計(jì)這條狗絕對(duì)不能是哈巴狗。政黨各部門(mén)、國(guó)家各部門(mén)，都需要有這條狗在門(mén)口守著。要想杜絕國(guó)家資源的浪費(fèi)，審計(jì)部門(mén)就必須是藏獒。但藏獒的品性如何練就？對(duì)此，一定要強(qiáng)調(diào)，在國(guó)家建立現(xiàn)代治理體系的進(jìn)程中，審計(jì)部門(mén)既然是行政部門(mén)但發(fā)揮憲法功能的特殊機(jī)構(gòu)，就必須給這個(gè)行政部門(mén)以特殊定位，雖然給予其特殊的地位不可能比擬高檢、高法的定位，但一定要凸顯它的特殊性。譬如說(shuō)，能不能發(fā)揮準(zhǔn)廉政公署的作用？中國(guó)現(xiàn)在沒(méi)有設(shè)立廉政公署，審計(jì)等部門(mén)可以坐實(shí)其部分職責(zé)。

從審計(jì)全覆蓋的可行性上講，審計(jì)上達(dá)副總理級(jí)別，更高的級(jí)別再謀劃。如能做到這一點(diǎn)，審計(jì)的權(quán)力就會(huì)“硬”起來(lái)。今天中國(guó)的財(cái)政權(quán)力都還比較“軟”。從預(yù)算起始，該強(qiáng)的立法預(yù)算就不強(qiáng)。中國(guó)的預(yù)算大致可以歸于行政性預(yù)算，而不是立法預(yù)算?！败洝绷⒎A(yù)算、“強(qiáng)”行政性預(yù)算機(jī)制，就已經(jīng)讓財(cái)政權(quán)力受到內(nèi)在限制。一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的行政部門(mén)做出來(lái)的預(yù)算，必然具有擺脫弱行政部門(mén)、弱立法部門(mén)監(jiān)督的能力。在這樣的體制中，審計(jì)部門(mén)是不可能制約其他部門(mén)的，能夠?qū)h政部門(mén)花費(fèi)財(cái)政資金發(fā)揮平衡的作用，就令人滿足了。強(qiáng)財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)，與弱審計(jì)部門(mén)之間，能做到相互平衡，也就算落實(shí)了審計(jì)部門(mén)的職能。在這個(gè)意義上，國(guó)家審計(jì)部門(mén)可謂是撬動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要杠桿。

國(guó)家對(duì)審計(jì)部門(mén)一定要坐實(shí)這個(gè)定位。審計(jì)部門(mén)是行政部門(mén)發(fā)揮憲法功能。說(shuō)到底，國(guó)家的現(xiàn)代治理體系，就是要坐實(shí)一個(gè)合憲性的治理機(jī)制。一個(gè)由政治意志主導(dǎo)的國(guó)家治理體系，既不是現(xiàn)代的國(guó)家治理體系，也就不足以很好治理國(guó)家。為什么呢？因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家的現(xiàn)代治理體系，受政治意志的牽引，就只能是一個(gè)舉國(guó)體制，舉國(guó)體制絕對(duì)會(huì)不斷推出超大型項(xiàng)目。一旦需要審計(jì)，就會(huì)遭遇政治的銅墻鐵壁。譬如，三峽審計(jì)出了什么結(jié)果？三峽是國(guó)家項(xiàng)目，涉及到執(zhí)政黨的高層領(lǐng)導(dǎo)，即使有什么責(zé)任，怎么可能追責(zé)呢？你把三峽公司的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理都免了，審計(jì)的憲法功能也發(fā)揮不出來(lái)。在這個(gè)意義上，作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的撬動(dòng)杠桿，審計(jì)行政部門(mén)的功能就是要推動(dòng)國(guó)家依法行政，其參謀作用、平衡作用、監(jiān)督作用必須同時(shí)發(fā)揮出來(lái)，在現(xiàn)行體制中，確有困難。

國(guó)家治理體制的改革，就此顯現(xiàn)出必要性。國(guó)家的現(xiàn)代治理體系，當(dāng)然是多元主體的治理體系。先不說(shuō)國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)的三元分流，這不是審計(jì)部門(mén)能夠直接凸顯的國(guó)家結(jié)構(gòu)，僅就審計(jì)部門(mén)直接針對(duì)的在國(guó)家權(quán)力內(nèi)部來(lái)講，它已經(jīng)可以發(fā)揮巨大的作用。審計(jì)部門(mén)屬于國(guó)家行政體制的組成部分，是國(guó)家治理體系當(dāng)中的三元之一元，即國(guó)家權(quán)力這一元的一部分。如果設(shè)定市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作為資源配置的主要方式，社會(huì)主要是自主、自治、自律機(jī)制，而國(guó)家權(quán)力體制是依法行政體制。那么，作為政府的一個(gè)組成部門(mén)，審計(jì)機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮直接推動(dòng)國(guó)家權(quán)力治理體系現(xiàn)代化的作用。審計(jì)部門(mén)發(fā)揮不了直接塑造國(guó)家現(xiàn)代化治理體系的作用，但可以借助審計(jì)權(quán)力，發(fā)揮影響國(guó)家治理體系運(yùn)作方式與績(jī)效的作用。審計(jì)部門(mén)對(duì)公共財(cái)政資金的使用流向和績(jī)效問(wèn)題建議嚴(yán)格監(jiān)督，以此維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，以此保證公民的社會(huì)健康心理與行為，公平享受政府供給的公共產(chǎn)品，也就能實(shí)現(xiàn)其撬動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的杠桿作用?！?〕

審計(jì)權(quán)可以是一個(gè)收縮的國(guó)家權(quán)力，也可以使一種擴(kuò)張性的權(quán)力。在國(guó)家的治理體系中，審計(jì)權(quán)既可以干預(yù)公權(quán)運(yùn)行，又可以干預(yù)社會(huì)、市場(chǎng)的運(yùn)行。但是，由于國(guó)家審計(jì)部門(mén)的資源是稀缺的，實(shí)現(xiàn)這種擴(kuò)張性的法律權(quán)力，也即是實(shí)行一種全覆蓋的審計(jì)，還不太可能。全覆蓋審計(jì)，是針對(duì)具體實(shí)踐來(lái)全覆蓋，還是針對(duì)國(guó)家審計(jì)需求的全覆蓋，自然有所不同。即便是后者，審計(jì)部門(mén)已經(jīng)疲于應(yīng)付，這讓人高度同情。假如要讓審計(jì)部門(mén)全覆蓋到與公共資金發(fā)生關(guān)系的所有部門(mén)，那幾乎是一項(xiàng)絕對(duì)完成不了的任務(wù)。因此，在國(guó)家行政審計(jì)體系中，把權(quán)力的邊界劃分清楚，十分必要。這樣才足以真正發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的撬動(dòng)杠桿作用，不至于造成工作十分勞累、收效令人不滿的悲壯結(jié)局。

其次，對(duì)審計(jì)部門(mén)來(lái)講，以行政權(quán)干預(yù)國(guó)家其他部門(mén)對(duì)公共財(cái)政資金的使用，其在制度上的查漏補(bǔ)缺是一個(gè)重要問(wèn)題。審計(jì)的專業(yè)技術(shù)需要精益求精，但審計(jì)政治也不能予以輕視。后者，就正是一個(gè)制度的查漏補(bǔ)缺問(wèn)題。現(xiàn)代審計(jì)部門(mén)，作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的撬動(dòng)杠桿，在發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用。從歐陸創(chuàng)制現(xiàn)代審計(jì)體制，傳播到北美，再延伸到其他的現(xiàn)代化地區(qū)和非現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型地區(qū)，審計(jì)對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要作用，已經(jīng)獲得公認(rèn)。一個(gè)國(guó)家的處境如何，直接決定了這個(gè)國(guó)家對(duì)審計(jì)的需要、實(shí)施和評(píng)價(jià)。今天的中國(guó)，致力進(jìn)行大國(guó)建設(shè)、全力促進(jìn)國(guó)家轉(zhuǎn)型。在這個(gè)過(guò)程中，審計(jì)部門(mén)發(fā)揮的作用，必須要高度重視。因?yàn)椋瑢?duì)所有大國(guó)的崛起、國(guó)家的轉(zhuǎn)型而言，如何使政府各個(gè)部門(mén)有據(jù)建立和理性作用，是一個(gè)現(xiàn)代化政府的重要標(biāo)志。換言之，現(xiàn)代國(guó)家除了現(xiàn)代化的治理體系，還需要現(xiàn)代化的治理能力。

具備國(guó)家治理的現(xiàn)代化治理能力，不是輕而易舉就能做到的事情。這首先需要確立國(guó)家體系中的國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織三者的恰當(dāng)關(guān)系。就目前情況來(lái)看，廣義的中國(guó)政府力量，太過(guò)強(qiáng)大，必須轉(zhuǎn)型。但“小政府，大社會(huì)”是不是轉(zhuǎn)型的預(yù)期目標(biāo)呢？我認(rèn)為可以商榷。我更期望一種“大政府、大社會(huì)、大市場(chǎng)”的結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代處境中，絕對(duì)的“小政府”是不可能的。原因在哪里？大政府和小政府，乃是一種比較性的說(shuō)法。至少可以從兩個(gè)視角觀察這一問(wèn)題，一個(gè)是從政府規(guī)模、職能究竟是大還是小，也就是狹義地衡量政府大小的視角。另一個(gè)是廣義地衡量政府大小的視角。就前者言，它是一個(gè)比較性的定位，關(guān)注的是政府的規(guī)模和控制資源的總和，有沒(méi)有超過(guò)社會(huì)和市場(chǎng)的總規(guī)模與控制的資源總量。就后者看，它關(guān)注的是政府與相應(yīng)的市場(chǎng)與社會(huì)，是不是能夠積極互動(dòng)，并以積極的互動(dòng)，促成三者的健康發(fā)展。從前者看，小政府之說(shuō)有相當(dāng)?shù)览?。就后者論，與大社會(huì)、大市場(chǎng)匹配的，一定不是小政府。原因在哪里？原因在于，現(xiàn)代政府的職能總是擴(kuò)展性的，比如政府改善公共福利的職能，就是政府做大的強(qiáng)有力動(dòng)力。有人諷刺說(shuō)，大政府、大社會(huì)、大市場(chǎng)，都以大來(lái)定位，就將三者都小化了。這是不理解三者積極互動(dòng)結(jié)構(gòu)情形的說(shuō)法。國(guó)家權(quán)力的治理能力何以能夠強(qiáng)化，不說(shuō)權(quán)力的自我膨脹，只說(shuō)它面對(duì)的強(qiáng)大社會(huì)與市場(chǎng)，它要能夠成功應(yīng)對(duì)，也不能規(guī)模小化、職能弱化。拿到審計(jì)論題角度看，一個(gè)組織化的社會(huì)，需要獲得強(qiáng)有力的公共財(cái)政資金的支持，才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。審計(jì)部門(mén)就必須對(duì)這些社會(huì)組織的資金使用情況加以審計(jì)。由于政府購(gòu)買公共服務(wù)的舉措愈來(lái)愈多，這樣的審計(jì)監(jiān)督職能就會(huì)愈來(lái)愈增多。一個(gè)與高度組織起來(lái)的“大”社會(huì)配套的，就必然不是傳統(tǒng)意義上的“小”政府。所以組織起來(lái)的大社會(huì)，必須要有規(guī)模上有所擴(kuò)大的政府相匹配。否則，政府就無(wú)法培育社會(huì)，支持社會(huì)自主、自治與自律。社會(huì)當(dāng)然要與政府討價(jià)還價(jià)，但政府跟社會(huì)討價(jià)還價(jià)的能力也不能弱化。

一個(gè)強(qiáng)有力的政府的職能，跟一個(gè)強(qiáng)有力組織起來(lái)的社會(huì)的職能必須對(duì)稱，其討價(jià)還價(jià)也應(yīng)該是對(duì)應(yīng)的。一個(gè)國(guó)家治理能力的高低，與社會(huì)組織能力的高低成正比。社會(huì)組織能力越差，越是小社會(huì)，這樣的國(guó)家越治理不好；相應(yīng)地，政府治理能力越差，越是小政府，這樣的國(guó)家同樣治理不好。不要說(shuō)其他發(fā)達(dá)國(guó)家，就說(shuō)法國(guó)，法國(guó)一直是小社會(huì)大政府，而且一直是強(qiáng)中央與弱地方政府，直到近期20年，才推行央地行政官員共治。但是法國(guó)的政府包辦一切，便出現(xiàn)了所謂托克維爾困境：法國(guó)社會(huì)出了什么問(wèn)題，政府都必須兜住。結(jié)果法國(guó)一直空有一腔領(lǐng)導(dǎo)世界的雄心，卻找不到保障其領(lǐng)導(dǎo)世界的國(guó)家治理體系。相反，在美國(guó)，聯(lián)邦政府和華爾街的博弈，足以促使政府與市場(chǎng)的雙贏；美國(guó)全國(guó)步槍協(xié)會(huì)，足以與國(guó)家權(quán)力抗衡，但也可以基本上約束會(huì)員的強(qiáng)制使用。這就是大政府、大社會(huì)與大市場(chǎng)積極互動(dòng)的范例。一個(gè)缺乏力量感的社會(huì)與市場(chǎng)，常常成為政府諉過(guò)的對(duì)象，但因此政府治理也上不了軌道。如我們國(guó)家一旦遭遇社會(huì)對(duì)分配不公的憤慨，便把矛盾突出的某地的首富抓起來(lái)，人們便對(duì)這些“為富不仁”的人士加以痛詆。其實(shí)這樣不過(guò)是將國(guó)家治理的失敗掩蓋起來(lái)了而已。

大政府與大市場(chǎng)的匹配，道理是一樣的。市場(chǎng)力量太弱，市場(chǎng)的有效性呈現(xiàn)不出來(lái)不說(shuō)，更無(wú)法將來(lái)自于市場(chǎng)的成本效益原則和投入產(chǎn)出原則，就是績(jī)效原則，透入政府的運(yùn)作機(jī)制之中，無(wú)形中政府也就失去了提高績(jī)效的方式、方法。一個(gè)國(guó)家必須要有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和市場(chǎng)組織，不斷地跟政府討價(jià)還價(jià)。這樣就能將私營(yíng)部門(mén)的運(yùn)作邏輯，滲透進(jìn)政府部門(mén)，后者才可能產(chǎn)生行政績(jī)效理念。官不分大小，一律只以籠統(tǒng)的“為人民服務(wù)”來(lái)要求，這樣的道義要求，完全無(wú)法保證行政效率。當(dāng)官不要想發(fā)財(cái)固然正確，但當(dāng)官難道是想貧困？那當(dāng)官干啥，那么大風(fēng)險(xiǎn)，報(bào)償太低，還不如做一個(gè)普通公民。需要注意，高薪養(yǎng)廉的舉措，不是資本主義國(guó)家的教訓(xùn)，而是資本主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。把這一原則政治化，結(jié)果會(huì)很糟糕。說(shuō)到底，高薪養(yǎng)廉凸顯的原則是，強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)促成強(qiáng)大的工作動(dòng)力。這是市場(chǎng)行為邏輯的原則。反“四風(fēng)”很好，對(duì)審計(jì)便利，使家庭歡聚，風(fēng)清氣正多了。但嚴(yán)重的問(wèn)題也隨之產(chǎn)生：官員的工作動(dòng)力嚴(yán)重衰變。原來(lái)的吃喝拉撒還是顯性成本，現(xiàn)在變成了政府行為的隱性成本，國(guó)家權(quán)力的支出成本并未實(shí)質(zhì)性改變。缺乏規(guī)則的“雙規(guī)”，現(xiàn)在特別流行，一時(shí)的反腐效果也許可觀，但讓領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)嚴(yán)重缺乏安全感，從深層影響國(guó)家治理績(jī)效。須知，人民群眾要得到高的行政績(jī)效，必須得到社會(huì)精英的有效組織。社會(huì)精英的有效組織，對(duì)市場(chǎng)行為來(lái)講，最重要的就是你付出多少成本，才能追求多少績(jī)效，沒(méi)有無(wú)成本的產(chǎn)出，不支出顯性成本，肯定要支付隱性成本。因此，一定要有一個(gè)大市場(chǎng)、大社會(huì)、大政府相互博弈的治理空間，不要對(duì)其產(chǎn)生政治敏感的過(guò)度反應(yīng)，一看公民組織起來(lái)了就批，以為公民一行動(dòng)，就體現(xiàn)出政治意圖，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，這是政治神經(jīng)質(zhì)的表現(xiàn)。社會(huì)組織起來(lái)了，才能跟政府討價(jià)還價(jià)，也才能相應(yīng)提高政府的國(guó)家治理能力。說(shuō)到底，現(xiàn)在政府的亂象，大多是因?yàn)楣竦闹萍s權(quán)力太弱。一弱皆弱。所以，一定要強(qiáng)調(diào)，審計(jì)部門(mén)要通過(guò)審計(jì)去彰顯三個(gè)“大”，促成相互的良性博弈關(guān)系和制約關(guān)系。

就此可以斷定，審計(jì)部門(mén)是提升國(guó)家治理能力的直接動(dòng)力。審計(jì)部門(mén)勿需直接提醒黨政部門(mén)、社會(huì)公眾和工商業(yè)機(jī)構(gòu)該怎么做，但是，審計(jì)的結(jié)果自然會(huì)表明，一個(gè)被審計(jì)的對(duì)象肯定有什么缺陷要彌補(bǔ)。只要審計(jì)后促使審計(jì)對(duì)象提高績(jī)效，坐實(shí)公正，便是審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)揮提升國(guó)家治理直接動(dòng)力的體現(xiàn)。就審計(jì)機(jī)構(gòu)而言，不要尋求自己成為國(guó)家體系健康化的政治動(dòng)力，那會(huì)為自己制造麻煩，會(huì)觸犯非常多的政治戒條。不過(guò)，審計(jì)部門(mén)的職業(yè)作為，提醒政府、市場(chǎng)與社會(huì)，如何才能各自發(fā)揮其利用公共財(cái)政資金必須發(fā)揮出的公共職能。

再次，有必要大力提高審計(jì)部門(mén)的技術(shù)水平，促使審計(jì)部門(mén)成為提高國(guó)家治理能力的引導(dǎo)力量。審計(jì)部門(mén)在審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例以及相關(guān)行為規(guī)則的指引下，已經(jīng)有了不錯(cuò)的審計(jì)績(jī)效。每年中央機(jī)關(guān)的審計(jì)年度報(bào)告，已經(jīng)發(fā)揮了很好的社會(huì)效果。但在操作的效果上，還有改善的余地。每年對(duì)中央機(jī)關(guān)的審計(jì)報(bào)告出來(lái)后，違規(guī)資金便為公眾所知，但追懲措施不夠有力、不能落實(shí)。為此，審計(jì)部門(mén)可以以季報(bào)、半年報(bào)、年報(bào)的形式，不斷地告訴公眾，國(guó)家各行政部門(mén)的違規(guī)資金還沒(méi)有追回來(lái)，從而真正坐實(shí)審計(jì)的效能。這樣做，既不違法，也不違規(guī)，但效果會(huì)大大提高。

現(xiàn)在的情況有些反諷。每年，國(guó)家審計(jì)署公布中央各機(jī)關(guān)違規(guī)資金的報(bào)告出來(lái)后，一般在一周之內(nèi)，讓審計(jì)部門(mén)變成了國(guó)家的核心部門(mén)，大家高度關(guān)注，第二年的同樣時(shí)間也同樣關(guān)注這一事件。但過(guò)了這一周時(shí)間，大家似乎就失去了對(duì)審計(jì)的興趣。因?yàn)閷徲?jì)部門(mén)似乎并不對(duì)中央機(jī)關(guān)違規(guī)使用資金的后果發(fā)揮校正作用。〔4〕

由此便引出一個(gè)問(wèn)題，如果真正想以國(guó)家審計(jì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，尤其是提升依法治國(guó)的水準(zhǔn)，審計(jì)部門(mén)一定要具備精確的技術(shù)工作手段。什么叫精確的技術(shù)工作手段？它固然有嚴(yán)格的審計(jì)技術(shù)工具和手段的含義，但在這里，主要是指現(xiàn)代國(guó)家治理中受到特別強(qiáng)調(diào)的技術(shù)性取向。現(xiàn)在，人們看待國(guó)家治理體系，大多數(shù)人只強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系的三個(gè)構(gòu)成部分分流不夠，因此對(duì)多元主體和多元互動(dòng)提得很多。不過(guò)在我看來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家治理體系更重要的取向，在于分流后的諸結(jié)構(gòu)，各自有精確的技術(shù)體系支持它們的運(yùn)轉(zhuǎn)。比如，我們現(xiàn)在要求每個(gè)單位有內(nèi)部審計(jì)，這是一個(gè)技術(shù)性安排，但單位內(nèi)部審計(jì)的實(shí)際狀況，審計(jì)報(bào)告的公開(kāi)性，公眾對(duì)單位內(nèi)部的審計(jì)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其實(shí)是缺位的。這就是技術(shù)支撐體系不配套造成的結(jié)果。

三、審計(jì)與國(guó)家現(xiàn)代化治理

多元治理體系中的多元治理主體，是對(duì)多元共治的一個(gè)主體支撐。但多元治理主體，必須處在一個(gè)相互制衡的狀態(tài)，才能真正發(fā)揮出提高國(guó)家治理績(jī)效的作用。一個(gè)簡(jiǎn)單的、關(guān)乎主題的描述是，市場(chǎng)部門(mén)對(duì)審計(jì)部門(mén)的推動(dòng)，需要搞清楚公共財(cái)政資金的實(shí)際流向和真實(shí)績(jī)效，從而保證政府不會(huì)“虧待”市場(chǎng)組織。2008年金融危機(jī)發(fā)生后，為了救市，4萬(wàn)億的救市方案出臺(tái)，本來(lái)關(guān)乎國(guó)家治理績(jī)效的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，都應(yīng)該得到應(yīng)有的資助，但4萬(wàn)億卻基本流向了效益低下的國(guó)有企業(yè)。今天看來(lái)，這種資助的遺留問(wèn)題很多且嚴(yán)重。

同時(shí)，一個(gè)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，公眾日益要求提高社會(huì)保障水平。因此，公眾對(duì)國(guó)家的監(jiān)督熱情也會(huì)隨之提高。國(guó)家有了審計(jì)法，通過(guò)專門(mén)的審計(jì)部門(mén)去實(shí)施，但社會(huì)公眾介入的途徑幾乎沒(méi)有。因此，有必要在國(guó)家審計(jì)的配套體系上，支撐起一個(gè)普通公民監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)的空間、開(kāi)辟一個(gè)有力的監(jiān)督渠道。對(duì)某一個(gè)公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，它獲得的公共資金，其使用過(guò)程的全程跟蹤，都應(yīng)該有全程的公眾監(jiān)督手段。當(dāng)然，這樣做有相當(dāng)難度，不過(guò)并不是完全無(wú)法坐實(shí)。譬如，廣州政府就做到了。它的公共財(cái)政支出就悉數(shù)公布，便于公眾監(jiān)督。這樣也會(huì)提高公眾的監(jiān)督熱情，降低審計(jì)部門(mén)的工作壓力。廣州著名的“歐伯”，就足以稱為一個(gè)公眾監(jiān)督的政府的人格符號(hào)。擾亂公共部門(mén)工作的公眾監(jiān)督自然不值得提倡，但公民運(yùn)用審計(jì)的知情權(quán)去監(jiān)督公共部門(mén)運(yùn)作的技術(shù)性支撐的合法渠道需要大力開(kāi)辟。國(guó)家審計(jì)署能不能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)辟這樣的渠道，既不涉及政治體制，也不涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)，更不涉及到敏感問(wèn)題，但盡力進(jìn)行技術(shù)性的、必要的探索，絕對(duì)重要。

對(duì)國(guó)家治理體系中的市場(chǎng)來(lái)講，混合所有制的推行，將挑戰(zhàn)現(xiàn)今審計(jì)中規(guī)定的，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)的企業(yè)國(guó)有占股50%或?qū)嶋H控股這個(gè)規(guī)定。因?yàn)檫@一技術(shù)性的規(guī)定太粗線條了?；旌现平?jīng)濟(jì)的企業(yè)越來(lái)越多，審計(jì)進(jìn)入將越來(lái)越頻密，50%占股或控股的形式性標(biāo)志就嚴(yán)重不足，實(shí)際的審計(jì)運(yùn)作，以及怎樣保障國(guó)有資產(chǎn)增值的問(wèn)題，將會(huì)對(duì)審計(jì)部門(mén)提出嚴(yán)峻的任務(wù)。

進(jìn)而就審計(jì)的技術(shù)安排來(lái)講，三個(gè)原則必須加以強(qiáng)調(diào)：第一，單位內(nèi)部的審計(jì)報(bào)告，不是內(nèi)部流傳和遞交上級(jí)就完事了，有必要公開(kāi)，交由公眾和市場(chǎng)交相監(jiān)督。沒(méi)有這些技術(shù)安排，隨著混合所有制的興起，財(cái)政資金使用的成效，一定在市場(chǎng)里疾速衰變。第二，對(duì)審計(jì)技術(shù)的全流程安排，一定要精當(dāng)。這是專業(yè)審計(jì)人員需要精心設(shè)計(jì)、有效實(shí)施、全流程無(wú)縫隙、全流程有監(jiān)督，才能坐實(shí)的事情。第三，審計(jì)的公開(kāi)性一定要保證。這是建立一個(gè)有強(qiáng)大技術(shù)體系支撐的國(guó)家審計(jì)體系最重要的保證。只有這樣，才能夠真正保證國(guó)家審計(jì)權(quán)力是硬權(quán)力，而不是軟權(quán)力。

這些，當(dāng)然是從審計(jì)政治角度的考量，審計(jì)的行政性、技術(shù)性考量，需要審計(jì)專業(yè)人士另外謀劃。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕【德】海因茨·君特·扎維爾伯格.國(guó)家財(cái)政監(jiān)督——?dú)v史與現(xiàn)狀1714-1989：前言〔M〕.劉京城，等譯，中國(guó)審計(jì)出版社，1992.1-3.

〔2〕李金華.審計(jì)是國(guó)家的看門(mén)狗〔DB/OL〕.央視國(guó)際，http：//www.people.com.cn/GB/jingji/1037/2291745.html.

〔3〕劉家義.發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，服務(wù)改革發(fā)展大局〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2013-09-13.

〔4〕審計(jì)風(fēng)暴為什么換不來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴：?jiǎn)栴}觸目驚心，官場(chǎng)太平依舊〔N〕.南方周末，2010-07-29.【責(zé)任編輯：劉彥武】