郭曰君

摘要： 調查程序是《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》中規(guī)定的一項準司法程序，對《經濟、社會和文化權利國際公約》及其任擇議定書規(guī)定的締約國報告程序、個人來文程序和國家間指控程序具有輔助作用。在《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》制定之前，經濟、社會和文化權利委員會為了審議多米尼加共和國和巴拿馬兩國的國家報告，曾成功地對兩國開展過調查活動。在起草該任擇議定書的過程中，對是否規(guī)定以及如何規(guī)定調查程序曾發(fā)生過一些爭論?！督洕?、社會和文化權利國際公約任擇議定書》中的調查程序繼承和發(fā)展了此前聯(lián)合國人權公約中的調查程序，并對此后的人權公約中的調查程序提供了借鑒。迄今為止，該任擇議定書的20個締約國中只有4個接受調查程序，比例明顯偏低。該調查程序的批準和實施都不會是一帆風順的，但它畢竟為《經濟、社會和文化權利國際公約》的實施增加了一種監(jiān)督程序，為經濟、社會和文化權利提供了潛在的更廣泛的保護空間。

關鍵詞：《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》調查程序多米尼加共和國案巴拿馬案

中圖分類號：DF92文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2015）05-0124-08

《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》（以下簡稱《任擇議定書》）是繼《禁止酷刑公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》、《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》和《殘疾人權利公約任擇議定書》之后第五份規(guī)定調查程序的聯(lián)合國人權公約。《任擇議定書》中的調查程序繼承和發(fā)展了此前人權公約中的相關規(guī)定，并為《兒童權利公約關于設定來文程序的任擇議定書》等的調查程序提供了借鑒。

一、經濟、社會和文化權利委員會在《任擇議定書》制定之前開展調查活動的實踐

雖然《經濟、社會和文化權利國際公約》（以下簡稱《公約》）中沒有規(guī)定正式的調查程序，但是經濟、社會、文化權利委員會（以下簡稱“委員會”）已經根據(jù)《公約》第22條和第23條在報告程序后續(xù)行動以及技術援助的框架下進行了相關的實踐，而且與禁止酷刑委員會的做法相似。委員會在其1993年年度報告對此進行了闡述：“在委員會認為它在前述程序（作者注：締約國報告程序）的基礎上不能獲得它需要的信息的情況下，它可以決定采取不同的方式作為替代。特別是，委員會可以像它曾經針對兩個締約國所做的那樣，要求締約國接受一個由委員會一名或兩名委員組成的代表團。這種決定的前提是，委員會自身已經確信沒有可以獲得充分所需信息的可替代辦法，而且它所占有的信息能夠證明此種辦法是合理的。這種實地調查的目的是：（1）收集與委員會實現(xiàn)《公約》下的職能有關的必要信息;（2）向委員會提供在《公約》第22條和第23條基礎上實現(xiàn)技術援助和咨詢服務職能的更為廣泛的基礎。委員會特別指出，它的代表要從所有可獲得的渠道努力尋找信息。代表也將考慮人權中心提供的咨詢服務是否能夠對正在處理的特定問題有幫助?！{查結束后，代表要向委員會報告。在其提交的報告的基礎上，委員會詳細計劃它要實現(xiàn)的職能，包括有關技術援助和咨詢服務的職能。如果有關締約國不接受代表團的提議，委員會將考慮向經社理事會做出任何可能是適當?shù)慕ㄗh。”①

委員會在多米尼加共和國和巴拿馬開展過調查，并且都與適足住房權有關。

（一） 多米尼加共和國案

委員會在1990年第五屆會議上要求多米尼加共和國在第六屆會議期間為其定期報告提交補充材料。②多米尼加共和國未能做到，這促使委員會重申該要求，并打算使用聯(lián)合國咨詢服務，協(xié)助委員會“致力于在其報告中提到的大規(guī)模驅逐情形下促進（多米尼加）充分遵守《公約》”。③委員會在其第九屆會議上仍繼續(xù)關注多米尼加問題，④委員會接受了多米尼加政府的請求，將對該國人權狀況的審議推遲到第11屆會議，因為在該案中存在例外情況。⑤1994年11月，委員會審議了因多米尼加共和國政府特別就適足住房權提供進一步信息而引起的問題。多米尼加共和國派出包括一名專家在內的兩名代表參加與委員會的建設性對話，并在全部程序中進行合作，對委員會提出的問題做出了坦誠而直率的回答，并愿意承認有許多妨礙執(zhí)行《公約》的困難，委員會對此表示贊賞和歡迎。⑥委員會特別闡明了它對強制搬遷、住房嚴重不足、居住條件惡劣、公房分配不公等與適足住房權有關的問題的觀點。⑦在其建議中，委員會再次向該國政府提出要求，向該國派出一個兩人代表團，以便委員會對該國的強制搬遷問題進行全面的評估。⑧多米尼加共和國第二次定期報告本應于委員會第14屆會議上予以審議，應多米尼加共和國的請求而推遲到了第15屆會議。委員會對多米尼加共和國的做法和態(tài)度表示遺憾和不滿，這是因為：第一，締約國政府既未對委員會提出的問題單作出書面答復，也未派出專家代表團來提交其報告，表明該締約國一貫漠視其《公約》義務，不愿與委員會合作;第二，該締約國政府提交的報告如初次報告一樣，未根據(jù)修訂的關于報告格式和內容的指導方針編寫;第三，報告所載資料不完整，特別是完全沒有提到關于實際落實《公約》所載權利的情況，沒有談到委員會上次通過的結論性意見中提出的建議。委員會只能在沒有專家代表團對話或參與的情況下審議該報告。⑨在其建議中，委員會未明確重申實地訪問的要求，而是建議該締約國“對委員會1994年第十一屆會議通過的結論性意見提出書面答復，特別是關于請該締約國邀請委員會代表訪問多米尼加共和國問題”。⑩

1997年4月，多米尼加共和國接受由委員會兩名成員組成的代表團對該國進行實地訪問。同年9月19日至27日，委員會代表團的訪問成行。訪問期間，多米尼加政府作出積極反應與合作，該國最高級的政府官員、無數(shù)個非政府組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署向委員會代表團提供了技術和后勤援助，并就委員會確定的訪問任務的兩項主題——在多米尼加共和國的海地籍工人的住房權利及其狀況以及在法律和實踐中執(zhí)行《公約》的一般情況——提供了寶貴的資料。委員會對此表示滿意和贊賞。代表團的報告提交給了同年11、12月間舉行的第十七屆會議，委員會結合對多米尼加共和國第二份定期報告的進一步審議，審議了該報告。代表團報告描述了多米尼加共和國的總局勢，并著重描述了關于住房情況的各個方面的問題。更為重要的是，委員會采納了報告中提出的結論性意見和建議。

（二）巴拿馬案

委員會在巴拿馬案中幾乎沒有遇到任何問題和障礙。巴拿馬是第一個接受技術援助代表團的國家。委員會在其第六屆會議上對巴拿馬一些報告進行審查時注意到幾個問題，特別是關于住房權和驅逐的問題，沒有得到充分的回答。委員會第七屆會議在對巴拿馬的補充材料進行審查后決定，根據(jù)其通過的關于后續(xù)行動的程序，向巴拿馬提議派一位或兩位委員前往巴拿馬，就第六屆會議報告第135段查明的問題向該國政府提供咨詢。這一決定得到了1993年7月28日通過的經濟和社會理事會第1993/294號決定的核準。委員會在第八屆、第九屆會議上重申了這一要求。1994年12月，巴拿馬政府同意委員會派出其一兩名成員與該國政府就委員會第六至十一屆會議所確認的各項事務展開對話。1995年4月16日至20日，委員會代表團成行。在征得巴拿馬政府的同意下，委員會的兩名成員由國際生境聯(lián)盟執(zhí)行秘書陪同進行訪問。巴拿馬政府為調查團提供了一切所要求的資料，對考察團所感興趣的區(qū)域提供了訪問便利，幫助安排了與各區(qū)域和市鎮(zhèn)當局、非政府組織、巴拿馬城和科隆的教會及學術機構代表們的各類會晤，并以建設性和開放態(tài)度與調查團進行了合作，得到了調查團成員的高度贊賞。調查報告在描述了巴拿馬的概況后，著重闡明了巴拿馬住房領域的國家政策，描述了住房問題的一些具體實例，并提出了一些意見和建議。委員會第十三屆會議采納了這些意見和建議，并特別指出：“經濟、社會和文化權利委員會1995年4月16日至22日派往巴拿馬的技術援助考察團的報告，標志著委員會與《公約》的一個締約國之間關系的新階段。它標志著巴拿馬政府在遵循有關住房政策方面的一個新起點?！?/p>

被委員會采納的技術援助考察團的建議“方式積極，富有建設性，提出了實用的、合理的措施，它們構成該國無需大量開支就能夠立即采取符合《公約》規(guī)定的逐步實現(xiàn)的步驟”。這種方式被派往多米尼加的委員會代表團報告所繼承。

總之，1999年12月1日委員會第21屆第53次會議認為，“已對兩個締約國采用了這種程序，委員會認為在這兩個國家的經驗均很成功”，因此決定，在對前述1993年報告中的文字稍作修改后，將這一做法作為“與后續(xù)行動有關的程序”的一部分固定下來，此后，委員會每年年度報告中都載有這一部分內容。

上述調查活動作為委員會審議締約國定期報告后續(xù)行動的一種方式，是經濟、社會和文化權利委員會創(chuàng)造性地開展工作的典范，雖然沒有堅實的條約基礎，但確實為彌補締約國報告程序的不足提供了一種新的工作思路和工作方式，有利于加強《公約》的實施監(jiān)督機制。

二、《任擇議定書》中調查程序的起草過程分析

雖然有《禁止酷刑公約》以及其他人權文件規(guī)定的調查程序可資借鑒，但是，1997年人權高級專員向聯(lián)合國人權委員會提交的、由經濟、社會和文化權利委員會擬定的《任擇議定書》草案并沒有規(guī)定調查程序。時任經濟、社會和文化權利委員會主席的菲利普·阿爾斯頓積極支持制定旨在規(guī)定個人來文程序的任擇議定書，但他同時認為“申訴程序與調查程序之間并沒有直接聯(lián)系”，他還提出重要的反對意見，即“將委員會的職能定位于建設性對話的觀念，會對擴展委員會的職能產生不利影響”。此外，當時多數(shù)國家不愿意改進《公約》的監(jiān)督和通過一項個人來文程序，更別說增加一項調查程序，這或許對將調查程序納入任擇議定書持謹慎態(tài)度起了重要作用。此外，如前所述，在當時看來，在締約國報告程序的后續(xù)行動框架下的調查程序雖然發(fā)揮了較好的作用，但“說委員會在這方面的實踐非常成功為時尚早，因為它使用這一程序僅有兩次，而且實際上只設立了一支國家調查團?，F(xiàn)實地看待這一程序，在著手將相似程序的發(fā)展納入到一項在相當長的時期內還不會生效的《任擇議定書》之前，靜觀后續(xù)行動的發(fā)展并保持這一現(xiàn)狀，也許更好?！?/p>

2004 年 2月 23 日至3月5日擬定《經濟、社會和文化權利國際公約》任擇議定書問題不限成員名額工作組（以下簡稱“工作組”）舉行了第一屆會議，工作組討論了《任擇議定書》是否應包括調查程序。在本屆會議的最后，工作組主席兼首席報告員卡塔麗娜·德·阿爾布克爾克女士（葡萄牙）鼓勵秘書長向工作組第二屆會議提供一份國際人權文書的和聯(lián)合國系統(tǒng)內的現(xiàn)有來文和調查程序的比較性摘要。

工作組于2005年1月10日至20日舉行了第二屆會議。在會議中決定著手討論現(xiàn)有文書和調查程序確認的可受理標準可否適用于《任擇議定書》。俄羅斯聯(lián)邦和葡萄牙兩國代表表示支持在任擇議定書中列入一項條款，使匿名來文可予受理。法國指出，雖然匿名來文可予受理，但如果申訴者面臨遭受所涉國家報復的危險時，應該考慮到來自該國的申訴者不公開姓名的可能性。

工作組于2006 年 2 月 6 日至 17 日在日內瓦舉行了第三屆會議，討論了調查程序的問題，他們提出的問題和關切包括：適用什么標準來決定資料是否可靠？可以考慮何種資料來源，在沒有確定受害者時，是否考慮匿名提供的資料？什么是“嚴重和一貫侵犯”人權的標準？與其他人權機制、特別是人權委員會各特別程序相比，本程序的作用是什么？是否在調查的所有階段都必須取得締約國的同意？有代表提到，委員會已經在有關締約國的邀請下而開展了一些國別訪問。通過調查程序，任擇議定書可讓委員會采取積極措施。阿塞拜疆主張在調查程序中納入“不加入”條款。非政府組織聯(lián)盟、大赦國際、“歐洲與第三世界中心”、住房權中心與國際法學家委員會都發(fā)言贊成調查程序。關于調查程序與現(xiàn)行機制之間潛在的重復問題，有人提到各特別程序并非是以條約為基礎的程序。另外，制定這些機制并非為了處理嚴重和一貫侵權行為，并不涵蓋經濟、社會和文化權利的全部內容。委員會成員里德爾先生提到，根據(jù)調查程序，委員會將在與報告程序同樣的基礎上決定資料是否“可靠”。任何調查機制都將導致開支，但是根據(jù)其他條約機構的經驗，這類開支是可以控制得住的。里德爾先生建議說，鑒于有效的資料必須表明嚴重或一貫的侵權行為，所以調查的數(shù)量是有限的，而且締約國必須表示同意。盡管委員會已經采取了這類程序，在任擇議定書內規(guī)定這類程序將產生更可預測和一貫的措施。

為了在條文草案中體現(xiàn)出這項選擇，工作組主席兼首席報告員起草的提交工作組第四屆會議討論的《任擇議定書》草案將調查程序納入其中，綜合采用了與《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》 （第8、9條）和 《殘疾人權利公約任擇議定書》（第6、7條）（草案第10 條第 1—5 款和第 11 條）以及《禁止酷刑公約》（第20條第5款）（草案第10 條第 6款）相同的文字。

2007年7月16日至27日，工作組召開了第四屆會議。代表們對于是否在任擇議定書內納入調查程序表達了意見。奧地利、巴西、智利、哥斯達黎加、厄瓜多爾、芬蘭、列支敦士登、葡萄牙、塞內加爾、南非、瑞典和非政府組織聯(lián)盟代表表示贊成。芬蘭代表指出，難于利用來文程序和有受報復危險的個人和團體可以利用這一調查程序。比利時、法國、意大利和聯(lián)合王國代表指出，他們的代表團尚未對這一問題決定最后立場。阿根廷、巴西、智利和西班牙代表提到，盡管他們已經在其他文書中接受了類似的程序，但是尚未對調查程序問題決定最后立場。澳大利亞、中國、埃及、安哥拉、印度、俄羅斯和美國代表不贊成列入調查程序。尼日利亞和波蘭代表表示對這一程序有保留。丹麥建議，如果保留這類程序，則將其適用范圍局限于不歧視或其他基本和明確界定的原則上。當然在討論中還有其他問題。

根據(jù)一些代表的建議，工作組主席兼首席報告員對第11條進行了修改，增加了第11條之二，明確調查程序是任擇性的。工作組第五屆會議第一階段進一步討論了調查程序，除了繼續(xù)表達對調查程序的支持和反對意見外，還有一些代表對“嚴重或系統(tǒng)”、“六個月期限”以及一些其他細節(jié)問題表達了自己的意見。俄羅斯聯(lián)邦代表贊成將第10 條和第11 條之二合并，以闡明調查程序是任擇的。俄羅斯代表的這一建議被工作組最終通過并被《任擇議定書》草案所采納。在第二階段的討論中，一些代表團表達了與會議第一階段中相關討論類似的關切。在細節(jié)討論方面比較有意義的是，埃及代表請求進一步澄清對國家間程序規(guī)定選入條款而對調查程序規(guī)定選出條款這一點。俄羅斯聯(lián)邦代表指出，在本文書中采取兩種辦法的法律依據(jù)不清楚，建議對兩種程序采取相同處理辦法。這一建議也被工作組最終通過并采用選入條款的方式被《任擇議定書》草案所采納。

三、《任擇議定書》與其他聯(lián)合國人權公約中調查程序內容的比較分析

《任擇議定書》第11條第2款至第7款規(guī)定了調查程序的步驟、方式、方法和期限，第12條規(guī)定了調查程序的后續(xù)行動。如前所述，《任擇議定書》關于調查程序的規(guī)定是在綜合了《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》、《殘疾人權利公約任擇議定書（草案）》以及《禁止酷刑公約》的基礎上，并稍加修改而形成的。此外，《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》和《兒童權利公約關于設定來文程序的任擇議定書》也都是在《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》前后制定的，因此，聯(lián)合國六項核心人權公約或其任擇議定書關于調查程序的規(guī)定大同小異。

第一，結構上的異同?！督箍嵝坦s》第20、21、22條分別規(guī)定了調查程序、國家間指控程序和個人來文程序。這一順序結構表明調查程序完全獨立于國家間指控程序和個人來文程序的邏輯。而《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》的結構與此完全相反，其順序是個人來文程序、國家間指控程序和調查程序。雖然調查程序仍是一項獨立程序，但這一順序結構似乎暗示著調查程序對個人來文程序和國家間指控程序的附屬性和補充性。其他四項公約或任擇議定書也都采用了與《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》相同的來文程序在前、調查程序在后的結構。

第二，措辭上的異同?！督箍嵝坦s》是第一個規(guī)定調查程序的聯(lián)合國核心人權公約，隨后制定的兩個任擇議定書在充分借鑒前者經驗的基礎上，措辭更為嚴謹?！督洕⑸鐣臀幕瘷嗬麌H公約任擇議定書》第11條第2款至第6款與《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》第8條、《殘疾人權利公約任擇議定書》第6條和《兒童權利公約關于設定來文程序的任擇議定書》第13條第1款至第5款的措辭相同。《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》第33條的措辭與其他公約或任擇議定書的措辭差異較大。

第三，有關調查程序的后續(xù)行動規(guī)定的異同?！督箍嵝坦s》和《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》沒有明確規(guī)定調查程序的后續(xù)行動問題，而四個任擇議定書都以單獨一條兩款的形式作出了明確規(guī)定，而且其措辭相同。

第四，關于各委員會就調查程序進行年度報告的義務規(guī)定的異同。《禁止酷刑公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》、《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》都明確規(guī)定調查程序結束后，委員會在其年度報告中摘要介紹該程序結果的義務。其中，《禁止酷刑公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》明確規(guī)定“應與有關締約國協(xié)商后”，在其年度報告中摘要介紹該程序結果，而《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》和《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》未明確規(guī)定這一前提條件?！稓埣踩藱嗬s任擇議定書》未明確規(guī)定報告的義務。當然，這些差異已通過各委員會的《議事規(guī)則》而得以消除。

第五，關于調查程序的任擇性或強制性規(guī)定的異同。調查程序是任擇還是強制取決于來文程序?！侗Ｗo所有人免遭強迫失蹤國際公約》的個人來文程序和國家間指控程序均為任擇性程序，雖然第33條關于調查程序沒有選出或選入的規(guī)定，但因締約國在加入或批準時可以聲明保留，故仍可視為任擇性程序，當然迄今尚無任何一個締約國聲明保留。規(guī)定調查程序的其他五個聯(lián)合國核心人權公約或其任擇議定書所規(guī)定的調查程序，均為任擇性程序。根據(jù)其使用的措辭不同，可分為選出（聲明不接受）和選入（聲明接受）兩種方式?！督箍嵝坦s》、《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》、《兒童權利公約關于設定來文程序的任擇議定書》和《殘疾人權利公約任擇議定書》采用了選出方式，而《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》采用了選入方式。

四、《任擇議定書》中調查程序接受情況的分析

如前所述，共有6項聯(lián)合國核心人權公約或其任擇議定書規(guī)定了調查程序?！督洕?、社會和文化權利國際公約任擇議定書》的20個締約國全部接受了《禁止酷刑公約》的調查程序，接受其他調查程序的各有不同，而接受《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》的國家最少，具體情況見下表：

此外，我們還注意到，阿根廷、厄瓜多爾、哥斯達黎加、薩爾瓦多、玻利維亞和烏拉圭都是《美洲人權公約》的締約國;波斯尼亞和黑塞哥維那、芬蘭、法國、意大利、盧森堡、黑山、葡萄牙、斯洛伐克和西班牙都是《歐洲人權公約》的締約國，佛得角、加蓬和尼日爾是《非洲人權和民族權憲章》的締約國。也就是說，除蒙古（亞洲沒有區(qū)域性人權公約）外，其他19個國家還分別是所屬區(qū)域性人權公約中調查程序的締約國。由此，我們可以預測，會有越來越多國家批準或加入《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》，但承認經濟、社會和文化權利委員會對調查程序管轄權的國家可能相對偏少一些，而承認者可能主要來自歐洲、美洲和非洲，因為他們的區(qū)域性人權機構在調查程序方面有著相對豐富的實踐經驗。

五、展望

《任擇議定書》明確規(guī)定調查程序，改變了委員會此前類似實踐缺乏明確法律基礎的局面，并且將調查程序的適用范圍從締約國報告的后續(xù)行動擴展到更為廣闊的空間。但是我們也必須意識到調查程序是一項任擇程序，并對締約國的合作要求比較高。從條約起草過程中大量國家反對將這一程序納入到《任擇議定書》，到締約國聲明承認委員會對調查程序的管轄權的比例偏低，都似乎預示著這一調查程序的批準和實施不會是一帆風順的。但是我們也應當樂觀地看到，《任擇議定書》關于調查程序的規(guī)定畢竟為《經濟、社會和文化權利國際公約》增加了一種監(jiān)督程序，為經濟、社會和文化權利提供了潛在的更廣泛的保護空間。