翟寶輝+余勇

導讀：城市公共安全是一個常講常新、常究常新的課題。剛剛發(fā)生的天津爆炸事故、去年發(fā)生的上海踩踏事件，從南到北發(fā)生的暴雨淹城都在證明，城市公共安全還存在重大未知領域，深入研究十分必要。在回顧前人研究文獻的基礎上，通過短板定位找出現(xiàn)有城市公共安全的薄弱環(huán)節(jié)，有助于提出全過程、無縫隙管理的城市公共安全觀，深化和拓展城市公共安全研究視野。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.006

從安全到公共安全，再到城市公共安全，邏輯上應該是一個由寬到窄的過程，但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，特別是城市這個人口、建筑物、各類活動密集的聚居模式出現(xiàn)后，這個邏輯正在發(fā)生變化，城市公共安全已經(jīng)成為一個包羅萬象的領域，在城市發(fā)生的，不在城市發(fā)生的，發(fā)生在空中的、水上的、實體空間的、虛擬空間的各種風險，構成了對城市公共安全的巨大威脅。城市公共安全研究自然順應了這一特點，具有廣泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主題，本文不對大量文獻作綜述性概括，只沿著全過程管理的路徑做一初步審視，提出深化的方向，更深入的研究留作日后展開。

一、對城市公共安全研究的簡要回顧

城市公共安全已經(jīng)成為一個包羅萬象的領域，相應的，城市公共安全的相關研究涵蓋了概念研究，如安全生產(chǎn)、突發(fā)事件、國土安全、糧食安全、環(huán)境安全、水安全、食品藥品安全等；體系建設，包括管理體系、評價體系、支撐體系、應急體系、保障體系等；規(guī)劃管理，包括風險源定位、排查、分布、優(yōu)化、隔離、監(jiān)控等，以及由此衍生的聚焦某一環(huán)節(jié)的深入研究，信息技術、生物技術等現(xiàn)代科技支撐的各類研究，還有人防、技防、物防、犬防等手段的運用研究等。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以信息技術為依托的城市公共安全研究方興未艾。

對于城市公共安全管理，根據(jù)蘭貴興的定義，城市公共安全管理就是城市政府及社會為預防和控制各種重大事件、事故和災害的發(fā)生或保護人民生命財產(chǎn)安全，減少社會危害和經(jīng)濟損失而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列管理和因應策略的行為。在這一過程中，城市政府是城市公共安全管理的責任主體，而企事業(yè)單位、社會組織以及市民個人則是不可或缺的參與主體。[1]

保障城市公共安全有兩個重要方面，一是防患未然，使公共安全事件不發(fā)生、少發(fā)生，在這一過程中，通過對城市公共安全事件進行研究和防范，并從時間和空間上安排和準備、加強管理，從而控制和降低城市風險；[2]二是及時的應急管理，也就是公共安全事件發(fā)生后在最短的時間內(nèi)恢復城市正常運轉。因此，從內(nèi)涵上來講，城市公共安全管理包括日常管理和應急管理兩部分。日常管理的重點在于查明風險、消除隱患、消滅誘因。應急管理的重點在于編制預案、充分演練、巡查檢驗、及時反應。

二、對城市公共安全管理的基本評價

我國城市公共安全管理已經(jīng)進入了法律有依據(jù)、機構很健全、體制很順暢、體系很完備的良性階段。

（一）我國政府對城市公共安全管理的重視程度無以復加

如果從對城市公共安全的重視程度看，我國政府對城市公共安全管理重視程度已經(jīng)達到頂峰，無以復加，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是快速的立法進程。2002年我國頒布了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，2014年進行了修訂，2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，日常管理由《安全生產(chǎn)法》來保障，應急管理有《突發(fā)事件應對法》為依據(jù)。相對我國立法、修法十分緩慢的進程，這兩部法的出臺是十分順利和快速的，足見立法機構和中央政府對城市公共安全的重視程度之高。二是依據(jù)兩法中央政府確定的地方一把手安全責任制。每當一次安全生產(chǎn)事件或突發(fā)事件發(fā)生后，當?shù)匾话咽侄际怯H臨現(xiàn)場指揮，而且成為媒體報道的頭條，重大事件中央還組成工作組現(xiàn)場調(diào)查，有些情況國務院總理、副總理還要親臨現(xiàn)場指揮并慰問。歷次火災、水災、地震、沉船、爆炸、滑坡、井噴、透水、踩踏等事件，一把手承擔安全責任而辭職或被罷免的并不鮮見。

（二）安全生產(chǎn)已經(jīng)成為日常工作生活的組成部分

從中央到地方、從企事業(yè)單位到社區(qū)，各級各類的安全生產(chǎn)管理委員會已經(jīng)做到了橫向到邊、縱向到底的全覆蓋，而且是大部分由主要負責人兼任單位安全生產(chǎn)委員會主任。行業(yè)管理組織還設立了安全生產(chǎn)聯(lián)席會議制度、安全員聯(lián)絡制度等。如原建設部就建立了從中央到地方再到各類建筑企業(yè)的安全員聯(lián)絡制度，可以做到從上到下、從政府到企業(yè)安全生產(chǎn)責任到人。日常工作中我們每個員工、家庭成員經(jīng)常收到安委會的各類提示，包括交通、用電、用火、用氣、防盜等。

安全評價通過危險性識別及危險度評價，客觀地描述系統(tǒng)的危險程度，指導人們預先采取相應措施，來降低系統(tǒng)的危險性。目前安全評價已取得了長足的發(fā)展，分別從風險因素、災種、環(huán)節(jié)和過程等多種不同的角度構建了安全風險評估體系，[3]已經(jīng)成為安全生產(chǎn)的約束環(huán)節(jié)。

（三）從上到下的應急管理體系已經(jīng)建立

我國正式建立應急管理體系是從應急預案編制開始的，2003年我國戰(zhàn)勝SARS疫情之后啟動了全國性的應急預案編制工作。國務院辦公廳專門為制定預案出臺了《應急預案編制指南》，要求預案編制要做到縱向貫通行政和各類組織層級、橫向覆蓋行政和社會層面。在國務院的指導下，全國制訂了各級各類應急預案130多萬件，涵蓋了各類突發(fā)公共事件。[4]

2006年8月，黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，正式提出了我國以“應急預案、法制建設、體制建設和機制建設”為核心框架的應急管理體系。國務院辦公廳設立了應急管理辦公室，各級地方政府相應成立了政府辦公廳內(nèi)的應急管理辦公室。以北京為例，2005年4月25日，北京市成立了突發(fā)公共事件應急委員會，統(tǒng)一領導全市突發(fā)事件應對工作。2006年底，市專項應急指揮部體系建設完成，絕大部分街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和社區(qū)等都建立了應急責任體系和工作機制。當然也有其他形式的機構設置，如深圳把相關四個局合并為應急管理辦公室，作為市人民政府的組成部門。

既然各級領導和各層各面高度重視城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生產(chǎn)管理和應急管理體系，為什么還會出現(xiàn)很多人禍或是應該控制而沒有控制的事故或災害局勢呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉瑪依劇院火災、哈爾濱倉庫火災、上海高樓大火、央視大火，北京淹了、深圳淹了、廣州淹了、武漢淹了、濟南淹了，東方之星沉了、湖南邵陽漁船沉了、西沙漁船也沉了，廣州九江大橋塌了、湖南鳳凰大橋塌了、哈爾濱陽明灘大橋塌了，這說明城市公共安全管理肯定還有重大領域或者重要環(huán)節(jié)沒有觸及。我們的系統(tǒng)研究認為，城市公共安全事件不斷的主要原因是管理基礎薄弱和過程管理脫節(jié)。管理基礎薄弱是指整個社會對城市的認識不深入，對城市的運行規(guī)律不熟悉，對城市功能屬性和空間屬性沒概念，對各類功能包括基礎功能和衍生功能的作用機制不了解，不可避免地出現(xiàn)對危險和風險誘因的漠視，既不避也不管，任其惡變。限于篇幅，這里無法展開論述，可參見《現(xiàn)代城市綜合管理的本質(zhì)、功能與體系再認識》一文。[5]而過程管理脫節(jié)，可以反映在安全生產(chǎn)管理和應急管理的多個環(huán)節(jié)。

（一）各級領導對城市公共安全很重視，但如何重視、重視什么沒有細化

各級領導的重視體現(xiàn)在會議和文件，召開會議傳達精神，發(fā)布文件部署措施，但很多時候流于形式，如何重視、重視什么往往沒有細化。從安全生產(chǎn)的角度看，因為絕大部分安全生產(chǎn)管理委員會是兼職機構，安全意識和管理行為落實在日常工作中，開不開會、發(fā)不發(fā)文影響不大，特別是在會議連連的工作方式下，沒有時間思考哪個環(huán)節(jié)更應該引起注意。從應急管理的角度看，大部分“應急辦”作為內(nèi)設機構設在政府辦公廳，平時迎來送往，每天腳不著地，忙個不停，哪有時間思考風險和危險的發(fā)生規(guī)律？如果沒有一個全日制專家團隊和系列的專門研究支撐，應急辦很難判斷危險來臨的可能性和影響程度，也就難以判斷啟動應急響應的確切等級。

也就是說，無論事前事后，政府對城市公共安全的重視程度很高，但面對城市這個復雜巨系統(tǒng)，單用戰(zhàn)爭年代的死命令、軍令狀是難以確保城市公共安全的。會議和文件傳達部署了，不能跟上具體的落實措施，或者落實上錯位缺位，加上一定程度的僥幸心理和短期行為，很多沒有取得避免災害和事故的明顯效果。類似的事故此起彼伏就是例證。

（二）公眾的安全意識淡薄，危機宣傳還有很多空白

社會公眾是防范突發(fā)公共安全事件的重要力量。城市社會蘊含大量危機因素，不被認知很容易誘發(fā)或衍生事故和災難。但政府在公眾危機意識的宣傳教育、行為引導等方面往往是面子工程，并沒有取得應有的效果，熱衷于安全宣傳的社會組織又缺乏經(jīng)費維持義務宣傳，應該宣傳提示的領域缺乏經(jīng)費投入，由此造成了我國城市市民對公共空間的使用沒有規(guī)則意識，對公共設施的使用缺乏常識，對公眾安全缺乏起碼的認知，遇到公共安全事件缺乏必要的防災避險知識和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作場所附近是否有避難場所，很多人在盲道上停車甚至建臨時構筑物，很多人不知道在加油站打電話很危險，很多人不知道遇到火災應該匍匐逃生和用濕毛巾捂嘴，很多人過馬路與機動車搶行，很多高空作業(yè)的人員僅憑一條纖細的繩索維系安全，很多人不按規(guī)章乘用自動扶梯。在上海外灘踩踏事件中，雖然警察一直在維持秩序，但幾乎沒什么效果，人群依然繼續(xù)向前，對風險的集體無意識最終導致了事故的發(fā)生。

（三）安全監(jiān)管和風險監(jiān)測不足，監(jiān)管流于形式，評估成為賺錢工具

安全監(jiān)管和風險監(jiān)測與評估是保證城市運行安全的基礎。在有效的風險監(jiān)測與評估的基礎上，有針對性地采取防范措施，是公共安全管理科學化的重要前提。城市公共安全風險遍布城市生產(chǎn)生活的各個方面，安全監(jiān)管需要橫向到邊、縱向到底地全覆蓋，這個工作不需要低成本運轉，因為市民個人沒有專門知識和專用設備加以鑒別，例如普通人沒有辦法分辨牛奶是否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很難辨別是否浸過福爾馬林，空氣質(zhì)量憑感覺難以識別是否有害健康，不一而足。

當前風險監(jiān)測與評估中存在的問題是程式化和工具化，前者表現(xiàn)為簡單套用，脫離針對性分析，管理者看到報告就蓋章，編制者交了報告就完事兒，走個程序罷了，后者表現(xiàn)為編制者為了經(jīng)濟效益，把評估報告作為賺錢的簡單工具，評估的科學性被拋之腦后。加上技術手段的落后以及人力資源投入的吝嗇，整個風險監(jiān)測與評估的效果很差。每次事故發(fā)生后都有大量的質(zhì)疑，安評哪去了？安監(jiān)何在？就是很好的佐證。

（四）應急預案抄襲和部門化現(xiàn)象嚴重，可操作性大打折扣

我國的應急預案體系建立于2003年抗擊SARS之后，在三個月內(nèi)完成了中央到地方的多層級應急預案編制。這就應了“蘿卜拔了不起泥”的俗語，抄來抄去，連災害種類都抄了去，響應模式大同小異，經(jīng)過多次大災和事故檢驗才有所調(diào)整。目前仍有部門化和形式化的問題，對部門協(xié)調(diào)配合、資源信息共享、指揮平臺統(tǒng)一有要求，沒落實，遇到事件踢皮球。這次天津爆炸事故前幾次新聞發(fā)布會就能讓人有此猜測。如果把企業(yè)的應急預案與當?shù)卣膽鳖A案一起比較，就會發(fā)現(xiàn)更多值得協(xié)調(diào)的環(huán)節(jié)，可操作性可想而知。

（五）應急演練按照規(guī)定次數(shù)執(zhí)行，但流于形式、裝備儲備作秀演戲

應急演練是檢驗應急預案可操作性，應急管理體系的完善程度、部門配合協(xié)調(diào)、物資設備完好程度的重要方式，也是提升社會公共安全意識的重要途徑。但可惜的是，很多演練強調(diào)演練本身效果的完美，不愿暴露問題和薄弱環(huán)節(jié)，提前打招呼，使演練參與者有了準備，最后變成了一次彩排，真正的演戲作秀。有的學校被定為演練示范校，專門迎接參觀和參與接待，對該校的學生培養(yǎng)應急意識有一定幫助，但對擴散安全知識和培養(yǎng)社會應急意識的作用十分有限。避難場所本該存有與設計人數(shù)和容留時間相匹配的物資儲備，但一些過期食品、殘次品出現(xiàn)在這樣的地方，更有一些地方電力和供水無法保障，或出現(xiàn)清單與實物不符，并缺乏定時檢驗檢查的現(xiàn)象，一但發(fā)生天津爆炸這樣的事故，周圍避難場所根本無法啟用。

（六）安全責任追究制度提高了地方首長的重視程度，但也出現(xiàn)了因噎廢食的現(xiàn)象

安全責任追究制度提高了地方首長對城市公共安全的重視程度，但也出現(xiàn)了因噎廢食、百分百確保安全的傾向。影響最大的應屬2012年延安8·26特大交通事故，該事故發(fā)生在陜西省延安市境內(nèi)的包茂高速公路上，一輛宇通雙層臥輔客車和一輛裝有甲醇的罐車追尾，導致客車上的36人死亡。該輛客車是一紅眼班車，意思類似鐵路的夕發(fā)朝至列車，只不過由臥鋪大客車運行在高速路為主的兩地之間，很受一些暫時沒有高鐵或動車鏈接的城市間乘客的歡迎。事發(fā)之后，為了達到百分百安全的目標，省長當即就表態(tài)取消省內(nèi)省際所有紅眼班車，最后不僅陜西省做出了這樣的決定，也被交通運輸部借鑒，要求大客車夜間不能上高速行駛。該事故不僅牽出了“表哥”楊達才，還讓國人體會了因噎廢食的典故。結果是很多旅行團為了順暢搭接航班，長時間夜路奔波在國道上，經(jīng)常引發(fā)參團游客不滿，這也是國務院優(yōu)化旅游消費環(huán)境應該反思的重要內(nèi)容吧。類似的因應之策不少，產(chǎn)生了很多負面影響。

四、城市公共安全管理的補強措施

（一）夯實基礎，把握城市運行規(guī)律，把各級領導的高度重視細化為全過程環(huán)節(jié)研判

很多安全事故的發(fā)生就是因為相關主管部門的忽視造成的。夯實基礎是指提高管理者對城市運行規(guī)律的認識和把握，沒有對安全事故依托物的深入了解，防范就無從談起。城市運行涉及的部門多、層次多，易發(fā)危機的環(huán)節(jié)多，主管部門必須始終保持對可能影響公共安全的一切因素高度警惕，不斷引導科學研究，對可能引發(fā)城市公共安全事件的因素實時監(jiān)測和預判，把各級領導對城市公共安全的高度重視細化為全過程環(huán)節(jié)研判，把問責機制和責任環(huán)節(jié)一一對應，增強防范的針對性、持續(xù)性，避免盲目性。安全生產(chǎn)和應急管理部門要定期、不定期地組織管理人員、專家對城市中各運行環(huán)節(jié)存在的各種可能風險隱患進行排查、篩選；合理配置人員、設備、資金、技術和信息等資源，制定出切實可行的預防措施和辦法，將各種可能引發(fā)風險的因素限定在可控范圍內(nèi)。要認真分析既往公共安全事件的發(fā)生原因，包括事前防范的長處和短板，事中處理的到位與缺位，事后救援與安置存在的問題和取得的經(jīng)驗等，及時調(diào)整目前的工作方式，改進預防和演練的工作內(nèi)容和形式，使重視落到實處。

（二）創(chuàng)新宣傳教育方式，強化依法處罰的教化作用，提高公眾的危機意識

城市公共安全教育既是一個長期的過程，也帶有一定的強制性，主要是因為我們剛剛進入城市社會，對城市的運行規(guī)則不熟悉，快速城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)民進入城市，而農(nóng)村和城市的生活習慣差異大，更加大了適應城市社會的難度。一方面要潛移默化，從幼兒園開始開設公共安全教育課程，讓孩子們掌握大量的公共安全知識，進而影響家庭。另一方面，要在廣泛宣傳的基礎上，加大處罰力度，發(fā)揮法律的教化作用。中國公民法不責眾的心理強烈，必須通過大眾媒體，包括利用電視、廣播、報刊雜志、手機、網(wǎng)絡等傳播媒介，運用微博、微信等自媒體，廣泛開展公共安全知識宣傳，讓城市居民公共安全知識全覆蓋，在此基礎上，對可能引發(fā)突發(fā)事件、威脅公共安全的個人行為高額處罰。酒駕入刑就起到了很好的教化作用，如果把應急車道占用入刑，這類堵塞救命通道的行為必將大大減少。

（三）安全監(jiān)管和前置許可必須落到實處，與反腐敗緊密結合

我們說安全大于天。中央領導高度重視，地方領導一把手全責，這些都不為過。但是，老百姓看到聽到的卻是一個個安全事故、一批批有害食品，甚至懷疑政府有沒有作為。其實我們不是人手少，也不是檢驗檢測設備不先進，而是機制設計出了問題，監(jiān)督機制和懲戒機制的設計無法適應形勢發(fā)展需要。對于產(chǎn)品，抽樣檢測和送樣檢測肯定不代表全部，抽樣檢測還可以有一定的可信度，送樣檢測一定是投其所好或有權錢交易；對于服務機構，一次性核定資質(zhì)，任由機構把關，會有很多漏網(wǎng)之魚。另外，這樣的監(jiān)督機制無法擴大監(jiān)督面，通過舉報機制和懲戒機制的配合，才可以擴大監(jiān)督面，變機構監(jiān)管為社會監(jiān)管，形成全覆蓋、無縫隙的安全監(jiān)管局面。懲戒機制的配合在于使用重典，也就是發(fā)現(xiàn)安全事故和事件，當事人承擔難以想象的重責，美國一個公司違法可以罰款200多億美元，深圳汽車違章罰款1000元人民幣還引起輿論關注，這不利于法律重典的引導和治亂作用。反腐敗讓大家看到了對以權謀私的嚴懲，但對食品安全的責任人還沒有重刑加以引導和威懾。對天津爆炸事故的直接責任人嚴懲已成定局，但在規(guī)劃環(huán)節(jié)、安評環(huán)節(jié)、環(huán)評環(huán)節(jié)負有責任的人員也用酒駕入刑的思路繩之以法，這樣的悲劇至少會少得多！

（四）應急預案應該盡快梳理完善，增強針對性和可操作性

以上提到的爆炸、塌橋、淹城、沉船、大火災害絕大部分發(fā)生于2003年啟動第一輪應急預案編制之后，換言之，很多省市和企業(yè)的應急預案都經(jīng)過了事件檢驗，已經(jīng)有可以提升應急預案的針對性和可行性的基礎。建議在災害種類、風險分級、聯(lián)動配合、資源共享、信息互通、統(tǒng)一指揮等方面梳理修訂。

災害種類應把可能的恐怖襲擊和有組織的公共安全事件納入，并依次進行風險分級。美國新奧爾良颶風之后進行的風險分級，把恐怖襲擊、化學爆炸等列為最高等級風險。聯(lián)動配合應該作為應急預案的重要內(nèi)容，無論是部門預案還是企業(yè)預案都必須把醫(yī)療、交管、通訊等的配合作為基礎。另外，應特別強調(diào)把安全和應急管理專家支持納入預案。信息互通、統(tǒng)一指揮平臺的建設和使用都需要一定時日的統(tǒng)籌，但卻是應急管理的關鍵環(huán)節(jié)，應予高度重視。

（五）應急演練要增加次數(shù)和覆蓋度，提升整個城市社會的實戰(zhàn)能力

城市公共安全教育要自始至終貫穿人們的日常工作和生活，最有效的行動就是隨機實戰(zhàn)演練。結合案例教學、情景模擬等多種多樣的教學形式，加強對政府部門、企事業(yè)單位、社會機構的公共安全和應急反應培訓，通過實踐演練，檢驗公共安全知識的掌握程度和覆蓋面、安全監(jiān)管的有效性和應急預案的針對性，提高可行性。在此過程中，優(yōu)化調(diào)整安全提示、避險標志、引導標識的位置、大小、明暗、顏色等，增強實用性。改變很多場所只滿足于有無標識、有無滅火器的狀況，強化遇火匍匐逃生有導引、人多擁擠可見標志、任何起火位置都可以便利拿到滅火器的基本要求。培養(yǎng)自救能力和把有限資源讓給更需要的人的互救意識。美國在新奧爾良颶風之后頻頻啟動應急預案檢驗，確保任何位置和任何層級的應急管理人員及時反應，值得我們學習。

（六）細化責任追究機制，確保權責一一對應，真正保障城市運行安全

安全管理和責任追究的目的是保障城市的正常運行，不是為了責任而責任。要避免因噎廢食和難以確責的尷尬局面，就必須認真分析城市運行的條條塊塊，全過程管理的各個環(huán)節(jié)，把責任落實到環(huán)節(jié)處，細分到每一個責任人。上層安全管理者有權根據(jù)形勢需要調(diào)整具體管理措施，避免城市公共安全事故出現(xiàn)和促進應急管理的切合實際。香港曾發(fā)生黑色元旦事件，它催生了香港一整套安全防范體系的出臺，落實到日常管理中。例如，港鐵在繁忙時段采用人流管理措施，包括間歇性關閉部分入閘機，安排更多的職員在月臺上不斷提示乘客排隊?？梢姡沿熑巫肪垦由斓饺粘９芾碇?，才能提升我國城市公共安全的管理能力。權責對應不是事后追究，而是權責履行在日常管理中。

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責任編輯：王 縉