周海川+趙曉迪+謝和生

摘要：甘肅省慶陽市通過改革，在明確界定國有林場性質(zhì)，剝離移交社會(huì)職能，完善經(jīng)營管理體制和財(cái)政投入機(jī)制等方面取得一定的成績。然而依然面臨著各種瓶頸。為此提出了加強(qiáng)權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制、生態(tài)項(xiàng)目支持、基建和資金投入、隊(duì)伍建設(shè)等方面的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國有林場改革 試點(diǎn) 慶陽 對(duì)策

國有林場在我國生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮著先鋒隊(duì)和主力軍作用。2013年中央1號(hào)文件明確提出推進(jìn)七省市國有林場改革試點(diǎn)。2015年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《國有林場改革方案》，國有林場改革發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?。甘肅省慶陽市作為我國北方地區(qū)第一個(gè)試點(diǎn)全面推開國有林場改革的地區(qū)，其國有林產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營管理體制、職工社保制度方方面面的改革都在一定程度上體現(xiàn)著全國國有林場長期積累的問題和矛盾的演化，具有一定的代表性。

一、甘肅省慶陽市國有林場改革的現(xiàn)狀與進(jìn)展

（一）明確界定性質(zhì)，確立管理體制

甘肅省現(xiàn)有國有林場288個(gè)，慶陽市有47個(gè)，屬于國家天然林保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)水源涵養(yǎng)林區(qū)，2011年獲得試點(diǎn)改革批復(fù)。通過改革，47個(gè)國有林場成為生態(tài)公益林場，按公益一類事業(yè)單位管理。將國有林場在職人員按照管理人員、護(hù)林管護(hù)人員、專業(yè)技術(shù)人員和工勤技能人員分類設(shè)崗。結(jié)合林區(qū)實(shí)際，按經(jīng)營面積每3000畝1人確定崗位和編制，同時(shí)建立國有林管理局—林場—管護(hù)站三級(jí)森林資源管理運(yùn)行模式?？h屬國有林場仍由縣林業(yè)局管理，對(duì)經(jīng)營規(guī)模較小的林場進(jìn)行就近撤并整合。

（二）剝離移交社會(huì)職能，逐步提高財(cái)政投入

按照屬地管理原則，國有林場承擔(dān)的醫(yī)院、社區(qū)管理等社會(huì)職能整體移交給當(dāng)?shù)卣??？h級(jí)人民政府在林區(qū)設(shè)立了社區(qū)服務(wù)管理和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)分支機(jī)構(gòu)。實(shí)行財(cái)政全額預(yù)算管理，確保國有林場人員公用經(jīng)費(fèi)供給標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到公益服務(wù)類事業(yè)單位財(cái)政供給水平。理順國有林場水、電、路、通訊及用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入渠道，取消中央和省級(jí)林業(yè)投資項(xiàng)目市縣級(jí)配套資金。

（三）林場內(nèi)部人事管理和社會(huì)保障體系逐步完善

全面推行了公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理的用人制度，允許林業(yè)主管部門在領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)和人員編制限額內(nèi)，對(duì)國有林場科級(jí)及以下人員在林場之間合理調(diào)配。推行全員崗位管理制、目標(biāo)管理制和經(jīng)營承包責(zé)任制，建立基礎(chǔ)性和獎(jiǎng)勵(lì)性相結(jié)合的績效工資管理模式。將國有林場一次性安置人員、長期居住在林區(qū)的社會(huì)人員及職工家屬納入林場所在地社會(huì)保障體系，享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇的保障性住房、醫(yī)療救助、最低生活保障和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼等惠民政策，同時(shí)還落實(shí)了國有林場職工住房公積金和住房補(bǔ)貼政策。

二、國有林場改革存在的主要問題及原因分析

（一）林業(yè)肩負(fù)的重大責(zé)任和所獲得的收益不對(duì)等成為制約林農(nóng)職工收入的巨大障礙

慶陽市國有林場大多地處山體坡度大、水土流失嚴(yán)重、地質(zhì)結(jié)構(gòu)疏松的地區(qū)，生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱，但是該國有林區(qū)是國家確定的重點(diǎn)水源涵養(yǎng)林區(qū)和風(fēng)沙治理區(qū)，承擔(dān)著生態(tài)公益林管護(hù)、培育任務(wù)，屬國家天然林保護(hù)區(qū)，90%以上森林資源為國家級(jí)生態(tài)公益林，不僅造林成本高，森林資源的管護(hù)成本也較高。盡管林業(yè)的生態(tài)效益非常明顯，但是目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)償機(jī)制不完善使得林場并不能直接從林業(yè)的生態(tài)貢獻(xiàn)中獲得收入。慶陽市國有林區(qū)的森林防火任務(wù)十分艱巨。目前，護(hù)林防火預(yù)警監(jiān)測手段落后，沒有安裝視頻監(jiān)控設(shè)備，防火交通工具缺乏，護(hù)林防火形勢嚴(yán)峻。同時(shí)，由于林農(nóng)混居，頻繁的人為活動(dòng)對(duì)野生動(dòng)植物的生存極為不利，牲畜啃食踐踏和人為毀壞幼林的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，森林管護(hù)難度大。從大的方面講，這與林業(yè)的社會(huì)地位不無關(guān)系，諸多國家投資的社會(huì)公益項(xiàng)目林場及職工都不能享受，不能獲得與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民和其他行業(yè)職工同等的待遇，林業(yè)職工的社會(huì)生存安全感較低。而且林區(qū)津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，現(xiàn)在依然執(zhí)行著1993年每月30元的林區(qū)津貼，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于物價(jià)的上漲程度。近年來，林場還承擔(dān)了打擊毒品犯罪職能，委托林場設(shè)立輯毒辦公室，加重了林場職工的負(fù)擔(dān)，但是并沒有獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼。

（二）重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目面積配額制度一定程度上制約林場收入的提高

雖然天然林保護(hù)、退耕還林、三北防護(hù)林等重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目的實(shí)施給林區(qū)的生態(tài)建設(shè)帶來了有利機(jī)遇，然而，這些生態(tài)工程的分配實(shí)質(zhì)上采取的是配額制度，林場通過造林綠化獲得重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目資金支持的力度與面積分配的大小息息相關(guān)，一定的程度上限制了林場的造林面積擴(kuò)展。從甘肅省的實(shí)踐來看，由于慶陽市將國家和省市重大林業(yè)生態(tài)工程項(xiàng)目建設(shè)資金納入市政府，由各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)籌安排，資金的使用方向是全額供給各林場的在職、退休及供養(yǎng)人員，使得每個(gè)林場所承擔(dān)的林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)面積與林業(yè)職工的收入緊密相關(guān)。慶陽市市屬的27個(gè)、縣屬的20個(gè)國有林場每年每個(gè)林場能夠分配到的造林綠化指標(biāo)較低，工程造林的面積相對(duì)于整個(gè)林場顯得較小，使得職工收入的提高有限。另外，由于生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目的獲得與林場的項(xiàng)目爭取能力相關(guān)，致使有些林場得不到生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)資金支持。

（三）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后影響著林業(yè)職工正常工作和生活

慶陽市林區(qū)危窯危房多，辦公住宿條件差，水電路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。現(xiàn)有的道路大多建于上世紀(jì)五六十年代，如今已經(jīng)損壞嚴(yán)重，部分路段坡陡彎急，水毀路、斷頭路、斷頭橋較多，雨雪天氣造成路面翻漿、淤泥聚水，車輛和人員通行困難。林區(qū)水源水質(zhì)硬度大，不符合安全飲用標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)林區(qū)職工患有大骨節(jié)病、克疝病等疾病?；鶎痈鞴茏o(hù)站基本處于深山偏遠(yuǎn)地帶，沒有通訊網(wǎng)絡(luò)，不利于護(hù)林防火和職工生產(chǎn)生活。林區(qū)職工醫(yī)院經(jīng)費(fèi)偏少，醫(yī)療條件較差，難以保障職工公共衛(wèi)生服務(wù)和疾病救治。大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施由林場自身投資建設(shè)，成為了林場高額歷史欠賬的一部分。

（四）債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、資金匱乏制約國有林場成功轉(zhuǎn)型

慶陽市國有林場債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，建設(shè)項(xiàng)目超支嚴(yán)重。目前，共有金融機(jī)構(gòu)債務(wù)160多萬元，主要是90年代林場木材加工向銀行貸款形成的債務(wù)；建設(shè)項(xiàng)目超支掛賬2000多萬元，主要包括育苗生產(chǎn)支出560多萬元、基建支出1560萬元。在林場正常工作方面，由于病蟲害防治經(jīng)費(fèi)缺乏，使得部分林場每年只能對(duì)有害苗木進(jìn)行局部防治，不利于森林資源管護(hù)。

資金匱乏制約著林區(qū)發(fā)展。林業(yè)產(chǎn)業(yè)投入少限制了林場的發(fā)展能力，職工生活工作條件改善非常困難。從林業(yè)產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展來看，周期長、規(guī)模小、投入不足、科技含量低，結(jié)構(gòu)單一，集約化、市場化水平不高成為慶陽市國有林場產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征。即使苗木產(chǎn)業(yè)成為林場經(jīng)濟(jì)收入的主要來源，但苗木培育成本高，市場波動(dòng)影響大仍舊限制著林場的創(chuàng)收空間。近年來，各林場積極開發(fā)生態(tài)旅游資源和景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，但旅游業(yè)先期投入較大，資金短缺直接影響著景區(qū)（點(diǎn)）開發(fā)進(jìn)度，從短期來看，旅游業(yè)的增收效果還不能立馬顯現(xiàn)。

（五）與周邊農(nóng)民關(guān)系緊張成為林場正常工作的干擾因素

一是林權(quán)糾紛問題依然存在。集體林改首要任務(wù)是給山林勘界發(fā)證、明晰所有權(quán)，但是集體林和國有林交界處的山林權(quán)屬界址不清、區(qū)域重疊的情況普遍存在。慶陽市部分村民依照集體林改發(fā)放的林權(quán)證搶占、蠶食本屬于國有林場的林地，加之國有林場夾雜自然村的農(nóng)林交錯(cuò)現(xiàn)象普遍，使得農(nóng)民侵占林地成本非常低。還有既屬于陜西省、又屬于甘肅省的“雙戶”村民，他們利用兩棲身份選擇利于自己的方式，給國有林場森林資源管護(hù)造成一定的負(fù)擔(dān)。由于林地的所有權(quán)不完整、權(quán)利主體缺位以及所有者與經(jīng)營者權(quán)責(zé)不清等根本原因、致使產(chǎn)權(quán)主體收益權(quán)、處分權(quán)無法落實(shí)。另外，為了開發(fā)森林資源、發(fā)展旅游業(yè)，政府和開發(fā)商借項(xiàng)目建設(shè)之名也會(huì)占用林地，而林場級(jí)別較低，難以在談判中獲得有利地位。

二是社會(huì)攤派問題嚴(yán)重。周邊農(nóng)民在建設(shè)道路的時(shí)候往往要求林場出資金，理由是林場職工占用農(nóng)民道路，但是道路修好后并不意味著林場能夠享有道路使用權(quán)，往往會(huì)遇到農(nóng)民攔路設(shè)卡的威脅，林場為了避免沖突不得不承擔(dān)部分道路建設(shè)費(fèi)用。

三是國有林場封山禁牧的實(shí)施引起部分養(yǎng)殖戶的不滿，這些農(nóng)民趁林場職工監(jiān)督空隙而時(shí)不時(shí)的進(jìn)入國有林場，進(jìn)行偷木毀林。林區(qū)場舍交錯(cuò)，耕地面積大，農(nóng)民焚燒秸稈傳統(tǒng)屢禁不止，給林場的防火工作帶來極大隱患和威脅，但護(hù)林員社會(huì)地位低、權(quán)利有限又造成了執(zhí)法效果差。

（六）人力資源建設(shè)成為林場有序發(fā)展的瓶頸

慶陽市國有林場職工年齡偏大，40—49歲占比高達(dá)47.9%，50歲以上占比為10.7%，這些職工長期在林區(qū)艱苦的環(huán)境中生產(chǎn)生活，患有多種地方病，不能勝任林區(qū)的工作，但是又不得不承擔(dān)著工作。部分林場行政管理人員和技術(shù)人員享受不到相應(yīng)的待遇，出現(xiàn)了場長無人擔(dān)任的現(xiàn)象。而國有林場按照管理、專技、工勤技能5：3：2的崗位結(jié)構(gòu)比例也一定程度的造成了職工隊(duì)伍的不穩(wěn)定。森林資源管護(hù)和發(fā)展實(shí)際工作中需要更多的是工勤崗位，崗位結(jié)構(gòu)比例的限制使得工勤人員的積極性難以得到提升。近年來，通過公開招考，慶陽市招收了138名從事林業(yè)工作的高校畢業(yè)生，大多分配到市縣林業(yè)局，真正進(jìn)入林場的較少，也很難長久留在林場。另一方面，盡管林場職工子女長期生活在林區(qū)，熟悉林場也有意愿進(jìn)入林場工作，但是由于自身文化程度較低，未能通過事業(yè)單位招聘資格門檻而無法進(jìn)入林場，導(dǎo)致林場難以吸收真正熱愛林業(yè)事業(yè)的血液。還有部分林場存在被迫安置政府官員的子女親戚獲得事業(yè)單位戶口和身份后便離開林場，招致林場職工極大不滿。

（七）機(jī)制創(chuàng)新程度不高制約著國有林場效能的發(fā)揮

慶陽市國有林場已將代管學(xué)校、醫(yī)院、木材檢查站等社會(huì)資源的職能剝離，但這部分人員及公用經(jīng)費(fèi)仍難入地方財(cái)政預(yù)算。慶陽市國有林場實(shí)行的“收支兩條線”管理、崗位管理和績效考核等內(nèi)部機(jī)制均有一定程度的創(chuàng)新，但這些制度創(chuàng)新力度較小。在林場社會(huì)管理方面，林場的計(jì)劃生育、城鎮(zhèn)居民低保、扶殘助殘、再就業(yè)等社會(huì)職能還需要進(jìn)一步的剝離。在林場管護(hù)方面，盡管制定了定目標(biāo)、定措施、定責(zé)任的“三定”管理制度，但該績效考核制度由于過度強(qiáng)調(diào)職工責(zé)任，存在克扣職工工資的傾向，而對(duì)職工的激勵(lì)明顯不足。

三、推進(jìn)甘肅省慶陽市國有林場改革的政策建議

（一）構(gòu)建國有林場責(zé)任與權(quán)利對(duì)等的體制機(jī)制，改善林場發(fā)展環(huán)境

一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，滿足生態(tài)比較脆弱國有林場開展森林資源培育和生態(tài)建設(shè)中的基本需求。二是探索生態(tài)公益型國有林場管理體制，建議生態(tài)公益型國有林場實(shí)行以省、市管理為主的體制，尤其是重點(diǎn)國有林區(qū)和生態(tài)區(qū)位重要的生態(tài)公益型國有林場要由省級(jí)管理。針對(duì)國有林場承接造林綠化任務(wù)有限的情況，建議創(chuàng)新生態(tài)項(xiàng)目支持機(jī)制，從造林工程項(xiàng)目向生態(tài)公益林管護(hù)和適當(dāng)撫育項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。

（二）創(chuàng)新資金投入機(jī)制，助推國有林場轉(zhuǎn)型發(fā)展

一是創(chuàng)新財(cái)政資金投入機(jī)制。綜合利用農(nóng)、林、水、電等財(cái)政渠道，通過資金和項(xiàng)目支持。二是創(chuàng)新金融資金投入機(jī)制。對(duì)國有林場營造林、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林場辦社會(huì)等所形成的債務(wù)進(jìn)行化解，給予林場產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠貸款政策，在貸款金額、周期和利息上給與寬松政策。三是引入招商引資機(jī)制，形成公私合作伙伴關(guān)系。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村工作機(jī)制，構(gòu)建和諧國有林場

一是創(chuàng)新與周邊社區(qū)的林權(quán)糾紛調(diào)解機(jī)制。對(duì)國有林場和周邊社區(qū)林權(quán)糾紛進(jìn)行摸底清查，分類采取措施。二是創(chuàng)新社區(qū)和林場道路建設(shè)投入機(jī)制。將管護(hù)用道和村道統(tǒng)一納入地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，作為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算，避免村場道路糾紛和社會(huì)攤派。三是創(chuàng)新農(nóng)林交錯(cuò)地帶和林緣聯(lián)防共管機(jī)制。在國有林場與周邊社區(qū)交界區(qū)域劃定農(nóng)林交錯(cuò)帶或者林緣地帶，積極構(gòu)建村場“林火聯(lián)防機(jī)制”，形成護(hù)林防火聯(lián)防單位。

（四）創(chuàng)新隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，滿足林場轉(zhuǎn)型發(fā)展需求

一是優(yōu)化隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)。在年輕隊(duì)伍引進(jìn)受限的情況下，可以根據(jù)林場內(nèi)的老中青隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，在“責(zé)任制”的基礎(chǔ)上，探索守山護(hù)林的“年輕隊(duì)伍上山鍛煉”機(jī)制，或“中青老輪崗”機(jī)制，又或“隊(duì)伍中青老配對(duì)”機(jī)制。二是優(yōu)化隊(duì)伍的崗位結(jié)構(gòu)。探索外聘周邊農(nóng)民工，簽訂勞動(dòng)合同，制定守山護(hù)林責(zé)任，實(shí)現(xiàn)與周邊社區(qū)共管機(jī)制。三是創(chuàng)新人力資源錄用機(jī)制。探索“差異化人力資源錄用機(jī)制”，對(duì)管理、技術(shù)和護(hù)林按實(shí)際工作需求，實(shí)施不同的考錄資格，尤其是守山護(hù)林工作崗位，可適當(dāng)降低考錄門檻。

（五）繼續(xù)深化體制機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)林場積極性與活力

一是進(jìn)一步剝離社會(huì)管理職能。將林場的計(jì)劃生育、城鎮(zhèn)居民低保、扶殘助殘、再就業(yè)等轉(zhuǎn)移給其他部門。二是創(chuàng)新林場產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。依托良好的森林資源，繼續(xù)拓展森林產(chǎn)業(yè)，例如發(fā)展林藥、林菌等符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的林下經(jīng)濟(jì)。三是創(chuàng)新森林管護(hù)機(jī)制。在“定目標(biāo)、定措施、定責(zé)任”的森林資源管護(hù)“三定”機(jī)制的基礎(chǔ)上，更要強(qiáng)調(diào)和制定森林資源管護(hù)激勵(lì)機(jī)制，包括績效獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)稱號(hào)獎(jiǎng)勵(lì)等顯性激勵(lì)和隱性激勵(lì)，從而降低監(jiān)督成本，調(diào)動(dòng)管護(hù)職工的積極性。

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﹝本文系國家林業(yè)局委托項(xiàng)目“國有林場改革試點(diǎn)監(jiān)測” 階段性成果﹞

（周海川，1983年生，山西晉中人，中國林業(yè)科學(xué)研究院助理研究員。研究方向：國有林場改革。 趙曉迪（通訊作者），1989年生，山東濰坊人，中國林業(yè)科學(xué)研究院助理研究員。研究方向：林業(yè)改革，林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。 謝和生，1981年生，廣西柳州人，中國林業(yè)科學(xué)研究院助理研究員。研究方向：林業(yè)經(jīng)濟(jì)）