周春花

（中共喀什地委黨?！⌒陆?喀什 844000）

新疆喀什地區(qū)城鎮(zhèn)多民族社區(qū)管理和服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題與對策*①

周春花

（中共喀什地委黨校新疆 喀什 844000）

第二次中央新疆工作座談會召開以來，社會穩(wěn)定和長治久安成為新疆工作的總目標(biāo)。作為新疆社會穩(wěn)定的“棋眼”，喀什的社會穩(wěn)定在很大程度上影響著新疆大局的穩(wěn)定。針對喀什城鎮(zhèn)社區(qū)管理和服務(wù)體系建設(shè)的研究工作就顯得十分重要。從社區(qū)的角度看喀什多民族社區(qū)治理中存在著社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過重、經(jīng)費不足、事與權(quán)不對等、社區(qū)工作人員能力水平與居民群眾的需求不相適應(yīng)等問題，解決這些問題要理順關(guān)系，明確社區(qū)職責(zé)，完善社區(qū)相關(guān)法律法規(guī)，不斷提高社區(qū)工作人員服務(wù)群眾的能力。

新疆 喀什 多民族社區(qū) 管理

第二次中央新疆工作座談會召開以來，社會穩(wěn)定和長治久安成為新疆工作的總目標(biāo)。作為新疆社會穩(wěn)定的“棋眼”，喀什的社會穩(wěn)定在很大程度上影響著新疆大局的穩(wěn)定。針對喀什城鎮(zhèn)社區(qū)管理和服務(wù)體系建設(shè)的研究工作就顯得十分重要?！靶陆嗝褡宄擎?zhèn)社區(qū)治理研究”課題組就喀什多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理問題對喀什市社區(qū)進(jìn)行了相應(yīng)的問卷調(diào)查。具體發(fā)放情況如下：對社區(qū)工作人員共發(fā)放問卷110份，收回106份，漢文18份，維文88份，覆蓋喀什市的14個社區(qū)。這14個社區(qū)在地理位置、居民情況上具有一定代表性，可以反映出喀什市社區(qū)發(fā)展建設(shè)的情況。對社區(qū)居民，共發(fā)放問卷100份，收回91份，漢文37份，維文54份，覆蓋喀什市的11個社區(qū)的居民。針對社區(qū)基本情況，調(diào)查了11個社區(qū)。

一、喀什城鎮(zhèn)多民族社區(qū)管理和服務(wù)基本情況

喀什地區(qū)下轄1市11縣，28個鎮(zhèn)，140個鄉(xiāng)，4個街道，158個社區(qū)和2 296個村委會。全地區(qū)社區(qū)工作人員達(dá)到2 198人，其中國家干部1 165名（行政編制563名，事業(yè)編制602名），公益性崗位602名，聘用人員436名。作為喀什地區(qū)唯一的市，喀什市社區(qū)建設(shè)較完備，社區(qū)治理情況在全地區(qū)具代表性?？κ彩杏?個街道33個社區(qū)，全市社區(qū)轄居民7.63萬戶，23.37萬人。社區(qū)工作人員717人。目前全地區(qū)社區(qū)辦公服務(wù)設(shè)施面積在400㎡以下的7個；400～1 000㎡的53個。2013年新增的25個社區(qū)尚無辦公服務(wù)設(shè)施。社區(qū)的任務(wù)主要有：民政救助、低保醫(yī)保、社保發(fā)放、婦幼保健、房屋出租登記、宗教管理、社會治安綜合治理、計劃生育管理、安全生產(chǎn)宣傳、法制宣傳等多項工作，另外還有市政府安排的維穩(wěn)工作和其他臨時任務(wù)。從總體上看，全地區(qū)各縣市已初步形成了社區(qū)管理工作格局。

社區(qū)服務(wù)方面，全地區(qū)社區(qū)圍繞為民服務(wù)的宗旨做了多方面的工作。以喀什市為例，重點做了三方面工作：一是搭建服務(wù)群眾平臺。健全完善“六站一室一廳”，鼓勵社區(qū)居民和社會力量參與社區(qū)服務(wù)。建立了以社區(qū)黨員、轄區(qū)在職黨員、學(xué)生黨員組建黨員志愿者服務(wù)隊；以共青團、婦聯(lián)、工會等建立青年志愿者服務(wù)隊；以離退休黨員干部組建老年志愿者服務(wù)隊；以專業(yè)技術(shù)人員成立維修類志愿者服務(wù)隊。二是完善社區(qū)服務(wù)措施。依托“一站式”服務(wù)大廳，將收費標(biāo)準(zhǔn)、辦事結(jié)果和責(zé)任人員等在固定場所全面公開，對政策信息、低保發(fā)放、廉租住房等群眾關(guān)注的事項進(jìn)行公示。三是拓展服務(wù)領(lǐng)域。各社區(qū)通過組建社區(qū)文化團隊，自編自演各類小品、相聲、舞蹈等，經(jīng)常性地組織開展廣場文化、小區(qū)文化等群眾性文藝演出活動?？κ彩袪款^街道，協(xié)調(diào)各社區(qū)、各轄區(qū)單位，相繼組織開展了歌詠比賽、手工藝展覽、婦女“靚麗工程”現(xiàn)代民族服飾展示大賽，廣泛開展民族團結(jié)、計劃生育、預(yù)防艾滋病等內(nèi)容為主題的知識競賽、演講比賽、文藝演出和板報比賽。

二、當(dāng)前喀什城鎮(zhèn)多民族社區(qū)管理和服務(wù)體系建設(shè)中存在的主要問題

1.工作負(fù)擔(dān)過重。目前，社區(qū)承擔(dān)的工作有三大項52小項。一是社會管理綜合治理。包括維穩(wěn)巡邏、流動人口管理、普法宣傳、建檔案等19項工作。二是社會事務(wù)的管理服務(wù)。包括落實工、青、婦組織等工作，居民醫(yī)療保險，計生服務(wù)，清理環(huán)境衛(wèi)生等25項工作。三是黨建工作，包括黨建、離退休黨員管理，黨風(fēng)廉政建設(shè)等8項工作。同時，還承擔(dān)著創(chuàng)建評比和檢查驗收等工作，以及月考核、季度評比，半年檢查，年終考核等工作。

2.經(jīng)費不足。隨著社區(qū)服務(wù)需求的多樣化、組織結(jié)構(gòu)的多元化、居民群體的社會化及黨建工作的區(qū)域化，社區(qū)承擔(dān)任務(wù)越來越重。社區(qū)活動場所免費向居民開放，設(shè)施的維護(hù)，綜治維穩(wěn)，社區(qū)“三化”及信息化建設(shè)都需要資金保障。財政每年給社區(qū)下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費10萬元，但仍不能滿足正常運轉(zhuǎn)，特別是維護(hù)穩(wěn)定的特殊需求。

3、社區(qū)事權(quán)不對等。社區(qū)承擔(dān)著計劃生育、醫(yī)保、大病救助、低保審批、申報發(fā)放以及三級檔案、民政救災(zāi)、廉租房公租房申報、戶口辦理、環(huán)境衛(wèi)生整治、拆遷、宣傳教育等工作，但在具體實施時卻面臨著沒有權(quán)力管理的尷尬處境。

4.社區(qū)工作人員數(shù)量不足。社區(qū)沒有專門的編制。社區(qū)主任、委員等是由市委組織部從黨政事業(yè)單位抽調(diào)干部到社區(qū)任職，每個社區(qū)配備了5～7名國家干部。社區(qū)其他工作人員主要通過“選派、公選、補充、調(diào)劑”等方式充實，依然不能滿足城市維護(hù)穩(wěn)定、社會管理對社區(qū)工作人員數(shù)量的要求。

5.社區(qū)工作人員自身素質(zhì)有待提高。一是社區(qū)內(nèi)專項業(yè)務(wù)、技術(shù)工作者嚴(yán)重缺乏。如面臨法律、心理咨詢等專業(yè)性比較強的工作，社區(qū)內(nèi)沒人可以承擔(dān)。二是有的社區(qū)服務(wù)的載體、形式、內(nèi)容還比較單一，存在“重管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象。對于居民迫切需要的就業(yè)培訓(xùn)、健康服務(wù)、文體娛樂等服務(wù)進(jìn)展緩慢。為弱勢群體、困難群眾提供生活服務(wù)、群眾性自助和互助組織關(guān)心和支持不夠。

6.行政化色彩濃厚，工作方法循規(guī)蹈矩，缺乏創(chuàng)新。社區(qū)工作人員沒有認(rèn)為自己是社區(qū)居民的代表，反而認(rèn)為自己是政府的代表，只唯上不唯實。工作方法循規(guī)蹈矩，缺乏創(chuàng)新。從居民對社區(qū)工作人員的工作滿意度看，居民對于社區(qū)工作人員的工作表示滿意（25.49%）和非常滿意（3.92%）加起來還不到30%；認(rèn)為一般的（49.02%）占了近一半；表示不滿意（15.96%）和非常不滿意的（5.88%）占了近20%。

7.缺乏敬業(yè)精神。一些社區(qū)工作人員責(zé)任心不強，工作的積極性不高，每天不到上班時間找不到人，快到下班時間也找不到人。另外從“四知四清四掌握”工作機制落實情況看，社區(qū)干部走訪僅滿足于到過屋、見過面，而對是否知心、知情不認(rèn)真也不負(fù)責(zé)任。如2008年“8·4”事件，兩名暴恐分子就居住在行署家屬院內(nèi)，但直到案發(fā)以后才被發(fā)現(xiàn)，由此可見社區(qū)工作人員對工作極端不負(fù)責(zé)任。

社區(qū)存在以上諸多原因，也導(dǎo)致社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)積極性不高，社區(qū)內(nèi)社會組織發(fā)展滯后等問題。

二、影響喀什城鎮(zhèn)多民族社區(qū)治理的原因分析

1.體制因素。由于歷史及現(xiàn)實的原因，街道作為政府的派出機構(gòu)與政府及社區(qū)的管理關(guān)系職責(zé)不清。如市容衛(wèi)生、計劃生育、待業(yè)人員的安置、綠化、治安等，這些在過去由政府做的工作，現(xiàn)在通過政府轉(zhuǎn)到街辦，街辦又向社區(qū)分派。而“事”的轉(zhuǎn)移過程中“權(quán)”卻沒有轉(zhuǎn)移；“事”的轉(zhuǎn)移過程中“費”也沒有交給社區(qū)。大量的事務(wù)涌向社區(qū)，但社區(qū)卻面臨著沒權(quán)沒錢的尷尬境地。于是就產(chǎn)生了社區(qū)事事都要“請教”上級，處處要上級指示的被動工作狀態(tài)。社區(qū)自身應(yīng)該做的工作沒做好，如組織社區(qū)義工，開展社區(qū)服務(wù)，美化社區(qū)環(huán)境，發(fā)展社區(qū)教育、體育、文化等。每天忙于做街道、市政府各部門安排的工作，如維穩(wěn)、報送材料、社會救助、福利保障及落實計劃生育等。同時也導(dǎo)致社區(qū)工作的行政化色彩濃厚，工作方式以行政命令為主；社區(qū)工作人員以“公家人”自居，不會也不愿創(chuàng)新，不敬業(yè)不負(fù)責(zé)，被動工作。社區(qū)在居民心中變成了“官衙”，居民也就不愿參與社區(qū)事務(wù)。

2.經(jīng)濟因素。2013年喀什市實現(xiàn)生產(chǎn)總值160.6億元，公共財政預(yù)算收入15.75億元，城鎮(zhèn)居民年可支配收入16 647元，農(nóng)民人均純收入7 386元（據(jù)《2014年喀什市人民政府工作報告》）。近兩年喀什市的經(jīng)濟得到了較快發(fā)展，但巨大的人口數(shù)量，復(fù)雜的區(qū)情，使各方面開支也在快速增長。就目前喀什市社區(qū)的經(jīng)費來源主要是由市委組織部下?lián)艿浇洲k每個社區(qū)10萬元，此外沒有其他收入來源。社區(qū)主任應(yīng)由居民選舉產(chǎn)生，但因居民選舉的缺位，政府為了更好地做好基層工作，用行政權(quán)力在小區(qū)建立社區(qū)。社區(qū)的定位就是政府工作的抓手，基于社區(qū)這一定位，社區(qū)也就不可能有自己的其他收入來源。這也就導(dǎo)致社區(qū)陣地建設(shè)、工作人員工資待遇等問題受政府經(jīng)濟狀況的限制。

（1）社區(qū)陣地建設(shè)滯后。社區(qū)陣地建設(shè)需要的大量資金都要靠政府投入，而喀什市自身經(jīng)濟狀況也不理想，就導(dǎo)致社區(qū)陣地建設(shè)受到局限。目前喀什市個別社區(qū)辦公場地面積狹小。此次發(fā)放調(diào)查問卷的解放南路社區(qū)，辦公面積不足100平方米，圖書室既是辦公場地又是值班人員的宿舍。另外社區(qū)的文化室、圖書室、社區(qū)廣場等活動場地也需要加強完善。

表1：喀什市11個社區(qū)文化設(shè)施基本情況

（2）社區(qū)工作人員工資待遇低。社區(qū)存在著行政編制、事業(yè)編制、公益性崗位、大學(xué)生村官和聘用人員等五類工作人員，前兩類工資在3 000元左右，屬于在編人員；后三類工資1 000多元，屬于臨時性的人員。低工資也難以吸引優(yōu)秀人員加入到社區(qū)服務(wù)隊伍中來。從社區(qū)工作人員對當(dāng)前社區(qū)治理中急需解決的問題的問卷回答也可以看出，近半數(shù)人認(rèn)為工作人員待遇偏低（45.83%）是主要的問題，其次依次是民生問題（15.28%）、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新意識不強（11.57%）、社區(qū)治理“一刀切”（11.11%）、居民不積極參與（6.02%）等問題。由此可見，工作人員待遇偏低已成為當(dāng)前社區(qū)治理中需要重視的問題。

3.其他因素。首先，街道和社區(qū)的相關(guān)政策法規(guī)滯后。隨著形勢的變化，社區(qū)街道的一些法律法規(guī)已不能適應(yīng)今天發(fā)展的新形勢。如對街道社區(qū)的職權(quán)沒有根據(jù)時代的變化進(jìn)行調(diào)整。再如流動人口管理、城市污染治理、社會救助等新出現(xiàn)的問題，相關(guān)的政策法規(guī)沒有明確規(guī)定誰來管理，把任務(wù)都推向了社區(qū)。其次，思想觀念的問題。從政府方面看，政府的思維模式，還是以管理代替治理模式，服務(wù)意識不強，不愿放權(quán)于社區(qū)，對社區(qū)治理沒有真正理解，違背了社區(qū)建設(shè)的方向。

三、從社區(qū)角度看喀什城鎮(zhèn)多民族社區(qū)治理對策

1.理順關(guān)系，明確社區(qū)職責(zé)。針對社區(qū)存在的問題，喀什地區(qū)社區(qū)治理應(yīng)該實行政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合的治理模式，理順政府、街道與社區(qū)的關(guān)系，明確社區(qū)職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規(guī)定，城市居民委員會的任務(wù)：“一、宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；二、辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；三、調(diào)解民間糾紛；四、協(xié)助維護(hù)社會治安；五、協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；六、向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。”這其中社區(qū)（城市居民委員會就是現(xiàn)在的社區(qū)）更多的功能是宣傳和協(xié)助作用，向上級反映情況的作用。要解決當(dāng)前社區(qū)存在的事權(quán)不對等的問題，首先，應(yīng)該完善相關(guān)法律，明確社區(qū)的獨立法人資格。明確社區(qū)的三類職責(zé)，第一類是法定職責(zé)，如組織宣傳、糾紛調(diào)解、組建社區(qū)義工并開展服務(wù)等。第二類是受委托的事務(wù)，如政府或政府職能部門要求社區(qū)送達(dá)材料等。當(dāng)政府部門向社區(qū)安排任務(wù)時，應(yīng)當(dāng)以協(xié)議的形式，明確雙方的權(quán)責(zé)，提供經(jīng)費等。第三類是協(xié)助性的工作，如維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)急、搶險救災(zāi)等。同時，還應(yīng)保障社區(qū)應(yīng)有的自主決策權(quán)等權(quán)力。這樣才能保障社區(qū)在工作中有權(quán)、有責(zé)，權(quán)責(zé)一致。

2.完善社區(qū)相關(guān)法律，給予社區(qū)一定的自治權(quán)。

健全社區(qū)相關(guān)法律。一要對社區(qū)所轄區(qū)域以法律形式規(guī)定。城市在發(fā)展過程中，城區(qū)面積在不斷擴大，侵占城郊的情況時有發(fā)生。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)歸社區(qū)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一定要界定清楚，不然就會出現(xiàn)責(zé)任相互推諉的情況。二要對社區(qū)職能依法界定。社會轉(zhuǎn)型時期各種矛盾都集中在基層，而體制又沒有及時改革。沒有清晰的責(zé)任界定就會導(dǎo)致矛盾的推委，難以解決。因此，就需要法律劃分出哪些是社區(qū)應(yīng)該管的，哪些不是社區(qū)管的。三要從法律上給予社區(qū)一定的人、財、權(quán)等自治權(quán)力。首先，要明確社區(qū)的用人及編制來源，選人用人的程序等，如社區(qū)居委會主任，依照現(xiàn)行法律是由居民選舉產(chǎn)生，然后由政府聘任，就應(yīng)該按照程序辦，如果條件不成熟，也需要法律上給予政府委任人以法律權(quán)限。其次，社區(qū)的資金來源，也要法律給予規(guī)定。再次，需要明確社區(qū)對于上級下派的任務(wù)的知情權(quán)等。四要從法律上對流動人口管理，社區(qū)應(yīng)該負(fù)什么樣的責(zé)任，怎樣管理，走什么樣的程序等給予清楚厘定?？傊股鐓^(qū)的各項事務(wù)有法可依。同時加強工作人員的法律意識，上級部門更要依法對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)管理。

3.不斷提高社區(qū)工作人員服務(wù)群眾的能力。（1）加強社區(qū)工作人員教育培訓(xùn)。以建設(shè)“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型、競賽型”社區(qū)為方向，完善培訓(xùn)體系，增強培訓(xùn)系統(tǒng)性。將社區(qū)工作者的自學(xué)與培訓(xùn)相結(jié)合，有計劃地培訓(xùn)社區(qū)工作人員，從知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)需求等多方面考慮，完善培訓(xùn)效果考評機制，明確相關(guān)單位職責(zé)。在總結(jié)各地先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)、吸收、創(chuàng)新，形成社區(qū)建設(shè)的典型做法和亮點工作，切實達(dá)到學(xué)習(xí)提高的目的。強化社區(qū)干部績效考核與管理。在政治上、工作上、生活上更加關(guān)心社區(qū)工作者，在考錄、招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中要向社區(qū)傾斜，對特別優(yōu)秀的社區(qū)書記主任實行高配制或交流到其他崗位任職，對特別優(yōu)秀的其他社區(qū)干部（含事業(yè)編制人員）應(yīng)就地提拔重用或輪崗交流。

（2）建立全方位服務(wù)工作機制，提高居民滿意度。一是健全完善社區(qū)服務(wù)體系。堅持城市管理重心下移，將縣市部門直接服務(wù)居民的有關(guān)審批、管理權(quán)限特別是“五委”（精神文明建設(shè)、社會治安綜合治理、計劃生育、愛國衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)、城市綠化）職能下放到街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)，并協(xié)調(diào)落實好相關(guān)經(jīng)費、人員、工作設(shè)施等，進(jìn)一步增強社區(qū)服務(wù)群眾的功能。二是拓展社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域。加強社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)化和社區(qū)服務(wù)站點建設(shè)，健全街道社區(qū)的社保、綜治、醫(yī)療、救助等服務(wù)機構(gòu)，依托社區(qū)服務(wù)中心，開設(shè)“365”服務(wù)窗口，實行集行政管理、社區(qū)事務(wù)、便民服務(wù)為一體的“一站式”服務(wù)，方便居民群眾。支持和鼓勵居民成立各具特色的群眾性文體科普組織，以及為老年人、殘疾人、困難群眾提供生活服務(wù)的群眾性自助和互助組織，形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、覆蓋廣泛、功能完善的社區(qū)服務(wù)體系。同時，把社區(qū)黨建融入服務(wù)群眾的全過程，著眼于社區(qū)群眾多層次、多樣化的需求，堅持以街道（鎮(zhèn)）社區(qū)黨組織為主導(dǎo)、轄區(qū)單位為依托、黨員干部為主體，全面開展面向轄區(qū)單位、社區(qū)居民的社會化和便民利民服務(wù)，面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象等社會特殊群體和弱勢群體的社會福利服務(wù)，面向下崗失業(yè)人員的再就業(yè)服務(wù)，面向失業(yè)人員、離退休職工及外來勞務(wù)人員的勞動和社保服務(wù)，面向流動人員的維權(quán)服務(wù)等專門的服務(wù)站解決他們的實際困難，培育居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。三是創(chuàng)新服務(wù)方式。鼓勵和支持社區(qū)黨組織積極探索符合實際、各具特色的服務(wù)管理模式，努力推動工作創(chuàng)新。根據(jù)社區(qū)黨員、團員、居民的特長和自愿原則，建立數(shù)量充足、技能全面的社區(qū)義工隊伍，開展志愿服務(wù)活動。落實社區(qū)干部輪崗坐班制度和社區(qū)干部“錯時工作制”，保證周六、周日和重大節(jié)假日由1名社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)帶班、2名以上工作人員在崗工作，方便群眾前來辦事、咨詢。四是建立服務(wù)考核體系。研究建立科學(xué)的考評體系，把居民的滿意度作為檢驗社區(qū)工作的重要指標(biāo)，建立“以社區(qū)評街道（鎮(zhèn)），以街道（鎮(zhèn)）評縣，上下結(jié)合，相互印證”的考評機制，使街道社區(qū)服務(wù)中心立足居民群眾需求，將社會保障、民政優(yōu)撫、陽光黨務(wù)、外來人員服務(wù)、勞動糾紛協(xié)調(diào)、信訪處理、文體娛樂等服務(wù)項目納入考評范圍，細(xì)化服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，通過問卷調(diào)查、電話抽查、網(wǎng)上投票等方式，使社區(qū)工作逐漸轉(zhuǎn)移到以居民滿意為中心的軌道上來，不斷提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，提升和諧社區(qū)的建設(shè)水平。

［1］新疆年鑒2013［Z］烏魯木齊：新疆人民出版社，2013..

［2］喀什市年鑒2013［Z］烏魯木齊：新疆人民出版社，2013.

責(zé)任編輯：洪美云

C916.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.01.20

①*本文系自治區(qū)社科規(guī)劃辦重點課題“新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理研究”（項目編號13ASH019）的部分成果