錢(qián)文杰，程丹丹

（1.浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州310018；2.東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

在全球法治一體化進(jìn)程中，英美和大陸兩大法系間的交流日益密切，取長(zhǎng)補(bǔ)短之勢(shì)正盛。我國(guó)司法改革實(shí)踐中指導(dǎo)性案例的研究如火如荼，最高法、最高檢自上而下推動(dòng)的指導(dǎo)案例實(shí)踐，充分發(fā)揮著案例的校正功能、輻射功能、宣示功能、指導(dǎo)功能，確保司法的公平正義。放眼行政執(zhí)法領(lǐng)域，河南、遼寧和湖南等地紛紛嘗試、探索行政案例指導(dǎo)的具體構(gòu)建，但在具體路徑選擇中卻有諸多不同，諸如基礎(chǔ)理論的構(gòu)建、遴選標(biāo)準(zhǔn)的明確、參照適用的規(guī)范等問(wèn)題亟需解決。

一、問(wèn)題的提出：規(guī)制行政裁量能否適用行政案例指導(dǎo)制度

現(xiàn)代公共行政的精髓是裁量，而行政法學(xué)研究的中心任務(wù)則是如何通過(guò)法治規(guī)制行政裁量。行政案例指導(dǎo)制度的調(diào)控模式，能否對(duì)行政裁量進(jìn)行有效規(guī)制，眾說(shuō)紛紜。

（一）案例指導(dǎo)制度的背景

案例指導(dǎo)制度的價(jià)值基礎(chǔ)在于追求實(shí)質(zhì)公平、正義，解決“同案異判”①“同案異判”是指案件事實(shí)情節(jié)與法律構(gòu)成相同或相類(lèi)似，具體的法律適用與處理結(jié)果嚴(yán)重不一致情形。德沃金認(rèn)為司法確定性應(yīng)理解為“唯一正解”，即在所有案件中，包括疑難案件，在案件事實(shí)相同的清況下根據(jù)相同的法律規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿ㄒ徽?。?wèn)題。對(duì)案例指導(dǎo)制度的研究與實(shí)踐最早集中于我國(guó)司法改革領(lǐng)域，從1985年起最高人民法院基于審判監(jiān)督職能發(fā)揮的必要性，發(fā)布典型案例供各級(jí)人民法院借鑒、學(xué)習(xí)。2005年最高人民法院發(fā)布了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004～2008）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“綱要”），綱要中明確指出建立和完善案例指導(dǎo)制度，推動(dòng)司法案例指導(dǎo)制度新發(fā)展。①《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004～2008）》第13條：“建立和完善案例指導(dǎo)制度，重視指導(dǎo)性案例在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級(jí)法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論等方面的作用。最高人民法院制定關(guān)于案例指導(dǎo)制度的規(guī)范性文件，規(guī)定指導(dǎo)性案例的編選標(biāo)準(zhǔn)、編選程序、發(fā)布方式、指導(dǎo)規(guī)則等?！?010年，最高人民檢察院和最高人民法院先后通過(guò)并頒布了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》并先后發(fā)布了第一批指導(dǎo)性案例，這些舉措都是我國(guó)司法案例指導(dǎo)制度建設(shè)中的有益探索，標(biāo)志著我國(guó)案例指導(dǎo)制度的初步形成。

行政有別于司法，其緣起于管理，落腳于服務(wù)的功能定位決定了行政領(lǐng)域的復(fù)雜、多變，“同案異判”的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。功能主義的價(jià)值追求立場(chǎng)下，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度成為防止行政裁量失控的“秘藥良方”，而行政案例指導(dǎo)制度儼然成為規(guī)制行政裁量的新方法。

（二）行政案例指導(dǎo)制度的內(nèi)涵

行政案例指導(dǎo)制度作為伴隨新一輪司法改革下的新生事物，對(duì)其內(nèi)涵和性質(zhì)的界定不一。筆者認(rèn)為：行政案例指導(dǎo)制度，既不同于普通法系國(guó)家以司法判例作為主要法律淵源的“判例法”或“判例制度”，也不同于我國(guó)司法實(shí)踐中具有一定參考、借鑒價(jià)值的司法案例指導(dǎo)制度。行政案例指導(dǎo)制度是在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)揮作用的，行政機(jī)關(guān)通過(guò)選擇典型案例裁決作為先例，旨在為行政主體行使行政職權(quán)、自由裁量時(shí)提供借鑒和參考依據(jù)，在遇類(lèi)似執(zhí)法情形時(shí)，能夠?yàn)槠浞蛇m用及情節(jié)裁量等提供樣本參考，防止顯失公正的“同案異判”情形發(fā)生，提升執(zhí)法的統(tǒng)一性。行政案例指導(dǎo)制度的核心要義則是對(duì)先例中的法律精髓（法理）的靈活式理解與運(yùn)用，而非教條式的墨守成規(guī)，通過(guò)對(duì)典型指導(dǎo)案例背后執(zhí)法理念、法律適用、裁量情節(jié)等具體考量，保證行政正義的實(shí)現(xiàn)。

（三）行政案例指導(dǎo)制度面臨的挑戰(zhàn)

在對(duì)行政裁量規(guī)制路徑的探討中，目前學(xué)界研究的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)是明確裁量基準(zhǔn)的控制模式，這對(duì)于案例指導(dǎo)制度的引入形成了障礙：

1.行政案例指導(dǎo)的“遵循先例”與行政權(quán)能的“上令下行”相沖突?！翱茖邮健钡男姓?quán)能本質(zhì)要求是“上令下行”，而案例指導(dǎo)制度要求執(zhí)法部門(mén)、人員在價(jià)值中立的前提下適用典型案例，這必然要求行政主體的客觀公正，摒棄行政級(jí)別束縛。領(lǐng)導(dǎo)與服從的行政機(jī)制嚴(yán)重影響行政執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員的執(zhí)法的獨(dú)立性。在這種矛盾沖突之下，二者的兼容、適應(yīng)問(wèn)題值得深究。

2.行政案例指導(dǎo)的機(jī)會(huì)成本與行政權(quán)能的效率價(jià)值不適應(yīng)。行政案例指導(dǎo)制度的原始價(jià)值、目標(biāo)在于防范過(guò)度擴(kuò)張的行政裁量權(quán)，避免出現(xiàn)顯失公正的“同案異判”執(zhí)法情形。但是在理論、實(shí)務(wù)部門(mén)的行政裁量規(guī)制探索中，裁量基準(zhǔn)規(guī)制備受推崇。裁量基準(zhǔn)更是被比作是溝通普遍性法律與個(gè)案裁量之間的橋梁，通過(guò)作為裁量基準(zhǔn)的行政規(guī)則，防止行政裁量中的“同案異判”和違反平等對(duì)待而對(duì)個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的損害，有效的實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我約束。［1］而且從實(shí)踐中運(yùn)行裁量基準(zhǔn)效果的反饋來(lái)看，只要裁量基準(zhǔn)的設(shè)定科學(xué)，運(yùn)行合理，應(yīng)該就能滿(mǎn)足在行政裁量的規(guī)范性與能動(dòng)性、羈束與裁量之間平衡的要求。［2］由此可見(jiàn)，科學(xué)合理的裁量基準(zhǔn)已經(jīng)能夠滿(mǎn)足規(guī)制裁量的需求，再引入行政案例指導(dǎo)的價(jià)值略顯不足，實(shí)質(zhì)造成機(jī)會(huì)成本增加。與此同時(shí)，行政執(zhí)法易變性、靈活性的天然屬性下加大了典型指導(dǎo)案例的淘汰、更新成本，這與行政職權(quán)的效率性?xún)r(jià)值追求相悖。

3.行政案例指導(dǎo)制度理論框架與學(xué)術(shù)研究相脫節(jié)?；谒枷胧切袆?dòng)之先導(dǎo)，理論是實(shí)踐之指南的原理要求下，行政案例指導(dǎo)的推廣、運(yùn)用應(yīng)當(dāng)具備較為完備的理論支撐。但就學(xué)界研究現(xiàn)狀而言，大多集中于司法實(shí)踐中的案例指導(dǎo)探討。相比較而言，對(duì)于行政執(zhí)法領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度關(guān)注、研究甚少，筆者在各主要文獻(xiàn)搜索引擎輸入“行政”“案例指導(dǎo)”等關(guān)鍵詞搜索后，只能獲取12篇有關(guān)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的研究文獻(xiàn)，且大多停留在論證行政案例指導(dǎo)制度的“正當(dāng)性”“法律地位”等，亦或是某些特定領(lǐng)域內(nèi)（如衛(wèi)生醫(yī)療）的行政案例指導(dǎo)探討，缺乏系統(tǒng)化的行政案例指導(dǎo)制度的論證與構(gòu)建，致使實(shí)踐中行政案例指導(dǎo)制度統(tǒng)一化不足，具體的執(zhí)行、貫徹、落實(shí)難度增大。

二、現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)：兼具理論正當(dāng)性與實(shí)踐可行性的行政案例指導(dǎo)制度

在追求社會(huì)實(shí)質(zhì)公平正義，實(shí)現(xiàn)行政法治目標(biāo)要求下，充分保障行政裁量權(quán)的同時(shí)，對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)制凸顯緊迫性，行政案例指導(dǎo)制度的構(gòu)建與完善能夠?qū)崿F(xiàn)理論正當(dāng)與實(shí)踐可行的高度統(tǒng)一。

（一）理論正當(dāng)性

1.行政案例指導(dǎo)制度的靈活運(yùn)用，能夠有效克服成文法的僵化滯后。行政執(zhí)法領(lǐng)域之寬泛、情況之復(fù)雜的先天性勢(shì)必造成行政執(zhí)法的靈活多變。實(shí)踐中不同的法律事實(shí)、新型的法律關(guān)系之挑戰(zhàn)與現(xiàn)階段執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高的矛盾，相對(duì)穩(wěn)定的行政法律規(guī)范的滯后性阻礙行政執(zhí)法具體操作的落實(shí)。面對(duì)不斷進(jìn)步的社會(huì)，簡(jiǎn)單、教條、機(jī)械的遵循法律法規(guī)顯然違背法治初衷。

裁量基準(zhǔn)是指行政執(zhí)法部門(mén)根據(jù)使用規(guī)則確定并實(shí)施的行政執(zhí)法具體標(biāo)準(zhǔn)①?lài)?guó)務(wù)院法制辦在2009年10月下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中首次對(duì)行政裁量基準(zhǔn)給出準(zhǔn)確定義。，其實(shí)質(zhì)是將法律規(guī)范預(yù)先的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)置相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)本身仍屬規(guī)范依據(jù)范疇，實(shí)踐中仍舊存在裁量基準(zhǔn)的“過(guò)猶”與“不及”之挑戰(zhàn)，阻礙裁量基準(zhǔn)的最大功效發(fā)揮。行政案例指導(dǎo)制度，作為一種實(shí)踐補(bǔ)充，運(yùn)用具體案例、情節(jié)等實(shí)踐要素，克服法律的穩(wěn)定性、滯后性與社會(huì)生活的靈活多變之間的矛盾，有利于最大限度的規(guī)制行政裁量。

2.行政案例指導(dǎo)制度的執(zhí)法約束，有助于實(shí)現(xiàn)行政法治。案例指導(dǎo)制度的設(shè)立初衷是在行政裁量大爆炸時(shí)代中，通過(guò)典型案例的指導(dǎo)、參照適用，約束過(guò)分自由的行政執(zhí)法。行政案例指導(dǎo)在實(shí)踐中的參照適用、說(shuō)明理由等程序性要求下，既符合行政法治的程序性?xún)r(jià)值追求，又能避免各層次、各地域不同執(zhí)法人員基于自身素質(zhì)、能力高低而造成的對(duì)同一案件的不同理解和處理，一定程度上限制行政執(zhí)法人員自由裁量的過(guò)分?jǐn)U張。因此，行政案例指導(dǎo)制度對(duì)于保障行政執(zhí)法統(tǒng)一適用法律、避免“同案異判”的功能顯著。

行政案例指導(dǎo)制度要求典型指導(dǎo)案例的公開(kāi)發(fā)布，確保各參與方的行政知情權(quán)。與此同時(shí)，作為一種新型的普法宣傳教育模式，通過(guò)案例指導(dǎo)宣傳克服了傳統(tǒng)法律宣傳的抽象、晦澀、直白等弊端，保障了公民對(duì)行政執(zhí)法的可預(yù)測(cè)性，更加有利于公民參與行政執(zhí)法監(jiān)督，推動(dòng)行政法治公平正義的實(shí)質(zhì)化。

（二）實(shí)踐可行性

1.古代“事”“類(lèi)”等的考察。有學(xué)者指出倘若存在司法者在處理案件時(shí)參照先前的司法判決，下級(jí)法院往往遵循上級(jí)法院的判決的做法即認(rèn)定此為判例法，那么可以得出的是各個(gè)國(guó)家或民族都不同程度的存在判例法。［3］我國(guó)尚且如此，殷商時(shí)期就有“有咎比于罰”的原則［4］，歷史上的“判例”實(shí)踐為構(gòu)建行政案例指導(dǎo)制度提供本土學(xué)習(xí)資源?？v觀封建歷代史，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的“事”“類(lèi)”，秦漢時(shí)期的“廷行事”“決事比”②據(jù)《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)》記載，直接規(guī)定十余條“廷行事”作為依據(jù)（“廷行事”即判案成例），并構(gòu)成漢代“決事比”的淵源。，晉朝的“故事”與律、令同時(shí)施行，唐、宋時(shí)期的“法例”“斷例”，乃至于明、清時(shí)期的《明大誥》《大清律例》等對(duì)案例的匯總③明清時(shí)期將案提升為條例，又將條例編入法典，成為法典一部分，甚至以例破律，稱(chēng)“定擬罪名，有律輕而例重者，有律嚴(yán)而例寬者，斷獄當(dāng)引例破律”。，充分表現(xiàn)出判例在中國(guó)古代法律制度中扮演的重要角色。行政案例指導(dǎo)起步較晚，縱向觀察，清代的《欽定大清會(huì)典事例》開(kāi)始以案例的形式記錄經(jīng)皇帝批準(zhǔn)且為相關(guān)機(jī)構(gòu)及其工作人員所遵循的處理各項(xiàng)事宜的具體辦法，這些案例經(jīng)過(guò)一定的立法程序（尤其是皇帝的批準(zhǔn)），便上升為相關(guān)機(jī)構(gòu)處理同類(lèi)行政案例的法律準(zhǔn)繩。［5］我國(guó)古代的案例指導(dǎo)制度實(shí)踐，尤其是司法案例指導(dǎo)為我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代行政案例指導(dǎo)制度提供民族文化、心理基礎(chǔ)的保障。

2.域外行政案例指導(dǎo)制度的借鑒。域外司法案例指導(dǎo)制度研究較為發(fā)達(dá)，行政案例指導(dǎo)制度研究作為新興熱門(mén)領(lǐng)域，有些學(xué)者也注意到了此種模式。比如美國(guó)學(xué)者Richard E.Levy與Robert L.Glickman就注意到美國(guó)行政部門(mén)新近出現(xiàn)的“行政先例”（Agency specific Precedents），并撰文探討了此種行政先例出現(xiàn)的緣由以及影響，同時(shí)對(duì)五種具體的行政先例案件進(jìn)行了分析。［6］美國(guó)行政先例制度興起源于現(xiàn)代行政國(guó)家之發(fā)展，眾多新興的行政機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)使得行政程序法無(wú)法覆蓋所有的行政事務(wù)。［7］法國(guó)作為行政法之母國(guó)，成文法的屬性要求其行政案例在行政法領(lǐng)域發(fā)揮主要作用，究其行政法的重要原則也是源起于案例指導(dǎo)的實(shí)踐中。德國(guó)的行政案例指導(dǎo)，則是通過(guò)事實(shí)上的拘束力監(jiān)督行政職權(quán)行使，規(guī)制自由裁量權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張。美國(guó)作為判例法系國(guó)家的代表，行政案例指導(dǎo)與司法判例本是同根同源。法、德作為成文法系國(guó)家的典型，與我國(guó)的立法、司法體系保持一定的相似性，其行政案例指導(dǎo)的實(shí)踐，更能成為我國(guó)行政案例指導(dǎo)制度學(xué)習(xí)、借鑒、參考的藍(lán)本。

3.地方行政案例指導(dǎo)的有益性探索。2007年，遼寧省為規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，解決實(shí)踐中考量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，率先在全省范圍內(nèi)施行“行政處罰先例”制度。2008年，河南省明確在行政處罰領(lǐng)域引入案例指導(dǎo)制度的意見(jiàn)后，衛(wèi)生、環(huán)保、交通、地稅等部門(mén)紛紛出臺(tái)細(xì)化規(guī)定。2009年，湖南省正式規(guī)定全省實(shí)行行政裁量權(quán)案例指導(dǎo)制度，適用情形更是突破前者行政處罰的范圍而普遍適用于多種具體行政行為。在湖南省的《指導(dǎo)辦法》中，對(duì)于案例的選擇、效力等適用問(wèn)題都有規(guī)定，并積極融入地方特色內(nèi)容。除了這些立法明文規(guī)定要建構(gòu)行政指導(dǎo)性案例的地區(qū)之外，大量的行政實(shí)踐部門(mén)也在其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)布著各種行政指導(dǎo)性案例。這為我們展現(xiàn)出一幅不同于“兩高”指導(dǎo)性案例的畫(huà)面。［8］全國(guó)多地的實(shí)踐探索，展現(xiàn)出案例指導(dǎo)制度作為有效規(guī)制裁量的強(qiáng)大魅力，為全國(guó)范圍內(nèi)推廣行政案例指導(dǎo)制度提供試驗(yàn)田。與此同時(shí)，暴露出理論界對(duì)行政案例指導(dǎo)制度的研究匱乏，致使各地、各部門(mén)的操作路徑、實(shí)際運(yùn)行形式各異，體系化不足。①實(shí)踐中，河南省規(guī)定以省級(jí)主管部門(mén)作為指導(dǎo)性案例的遴選主體，遼寧省、湖南省則規(guī)定縣級(jí)人民政府作為遴選主體。

三、出路的探索：行政案例指導(dǎo)制度的具體設(shè)計(jì)與參照適用

行政案例指導(dǎo)制度是實(shí)現(xiàn)法律的原則性和靈活性、平等性與多樣性統(tǒng)一的需要，是實(shí)現(xiàn)行政裁決尺度統(tǒng)一和執(zhí)法個(gè)案公正的需要。對(duì)其功能價(jià)值上文已作闡述，實(shí)踐操作中探索行政案例指導(dǎo)制度的出路成為新的歷史使命，行政案例指導(dǎo)制度的具體設(shè)計(jì)、參照適用以及淘汰更新必將成為行政法學(xué)的焦點(diǎn)問(wèn)題。

（一）行政指導(dǎo)案例的培育產(chǎn)生

1.行政指導(dǎo)案例創(chuàng)制主體的統(tǒng)一化。案例創(chuàng)制主體是指由誰(shuí)制作和發(fā)布指導(dǎo)性案例，由于案例本身所具備的指導(dǎo)和約束功效，發(fā)布主體問(wèn)題直接決定著指導(dǎo)案例的具體參照、適用等。基于執(zhí)法統(tǒng)一性目標(biāo)的特殊考量分析：創(chuàng)制主體的行政層級(jí)不宜過(guò)低，實(shí)踐過(guò)程中層級(jí)過(guò)低會(huì)直接影響指導(dǎo)案例發(fā)布的質(zhì)量和統(tǒng)一性，同時(shí)對(duì)法律適用中不確定法律概念的的解釋會(huì)受到不同地方、部門(mén)、主體等因素的影響?；诂F(xiàn)實(shí)行政資源配置的具體考量：行政執(zhí)法實(shí)踐中，政策的組織、發(fā)布、引導(dǎo)部門(mén)往往未參與到具體的行政執(zhí)法一線，對(duì)于執(zhí)法理念、情節(jié)考量、地方特情等裁量要素了解不深，單純規(guī)定高級(jí)別的行政指導(dǎo)案例創(chuàng)制主體勢(shì)必會(huì)造成政策與實(shí)踐的脫節(jié)。綜合比較分析下，指導(dǎo)案例的創(chuàng)制應(yīng)通過(guò)基層執(zhí)法部門(mén)的層層申報(bào)并嚴(yán)格說(shuō)明理由，具體由國(guó)務(wù)院各主管部委及省級(jí)部門(mén)的法制辦審核、發(fā)布，確保兼顧案例指導(dǎo)性與實(shí)用性的統(tǒng)一。湖南省的行政案例指導(dǎo)制度實(shí)踐中僅規(guī)定縣級(jí)以上人民政府的組織領(lǐng)導(dǎo)義務(wù)，層級(jí)略低，不適應(yīng)全國(guó)范圍的行政案例指導(dǎo)制度推廣。②《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第三條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立和實(shí)行行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度?！钡谖鍡l規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)建立和實(shí)行行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度工作的組織領(lǐng)導(dǎo)?？h級(jí)以上人民政府法制部門(mén)負(fù)責(zé)建立和實(shí)行行政執(zhí)法案例指導(dǎo)工作的具體工作?！本同F(xiàn)階段的行政執(zhí)法實(shí)踐而言，具體由國(guó)務(wù)院各主管部委及省級(jí)部門(mén)統(tǒng)管行政案例指導(dǎo)既具針對(duì)性和可操作性，又不失謹(jǐn)慎性。

2.行政指導(dǎo)案例選取標(biāo)準(zhǔn)的明確化。行政指導(dǎo)案例選取的既定標(biāo)準(zhǔn)明確化，有利于規(guī)范指導(dǎo)案例的選取，確保高質(zhì)量的指導(dǎo)案例統(tǒng)一執(zhí)法與法律適用。作為典型案例中的“典型”，行政指導(dǎo)案例一般要符合以下條件：首先是問(wèn)題具有普遍性，作為龐大行政執(zhí)法案例庫(kù)中篩選出的指導(dǎo)案例，必須具有普遍意義和關(guān)注重點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題之精神。如在城市拆遷問(wèn)題中，矛盾尖銳、問(wèn)題普遍性明顯，亟需先決案例的規(guī)范化指導(dǎo)。其次，觀點(diǎn)具有爭(zhēng)議性，但又須保證提出觀點(diǎn)的可接受性。觀點(diǎn)具有爭(zhēng)議：一方面突出表現(xiàn)既定法律等規(guī)范性文件的瑕疵漏洞，有利于克服成文法下的滯后性；另一方面突出表現(xiàn)對(duì)不確定法律概念理解、認(rèn)識(shí)上的主觀偏差，有利于透過(guò)案例探尋客觀存在的法律概念。保證提出觀點(diǎn)的可接受性，即是要求做到執(zhí)法符合行政法治方向，符合大眾合理預(yù)期。最后，兜底的原則是要求指導(dǎo)案例的代表性，強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)案例的確實(shí)存在而非執(zhí)法主體的主觀臆想構(gòu)造，且是裁決正確的可以公開(kāi)發(fā)布的案例。①錯(cuò)誤案例的發(fā)布指導(dǎo)、參照只會(huì)加深錯(cuò)誤影響，但其可作為反面教材吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；公布指導(dǎo)案例同時(shí)勢(shì)必會(huì)造成相應(yīng)主體的信息公開(kāi)、隱私泄露等問(wèn)題，例如嫖娼、買(mǎi)淫等行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)適度把握。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重培育和增強(qiáng)案例指導(dǎo)意識(shí)，并積極發(fā)揮既定標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)功能。

3.行政指導(dǎo)案例設(shè)定程序的規(guī)范化。行政程序作為現(xiàn)代國(guó)家規(guī)范行政權(quán)力行使的基本途徑［9］，行政指導(dǎo)案例的選取工作亦是行政職權(quán)運(yùn)行的重要方面且直接影響后續(xù)的行政執(zhí)法工作。設(shè)定嚴(yán)格的申報(bào)、篩選、審批、發(fā)布等程序能夠保障案例選取的規(guī)范化、系統(tǒng)化，有益于提升指導(dǎo)案件的質(zhì)量與實(shí)踐功效。申報(bào)主體擬規(guī)定為基層執(zhí)法部門(mén)，其應(yīng)強(qiáng)化案例意識(shí)，對(duì)與指導(dǎo)案例既定標(biāo)準(zhǔn)吻合度高的案例，執(zhí)法人員應(yīng)克服就案辦案的執(zhí)法理念，有意識(shí)地思考、挖掘深層次的價(jià)值內(nèi)涵等，及時(shí)以統(tǒng)一樣式申報(bào)，形成統(tǒng)一案例體系。申報(bào)同時(shí)明確“嚴(yán)格說(shuō)明理由”的程序性要求，一方面有益于增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威和民眾認(rèn)可度，另一方面便于上級(jí)審核組織深入了解案情，深入理解、把握?qǐng)?zhí)法理念，究其最大功效莫過(guò)于彌補(bǔ)成文法及實(shí)踐中行政文書(shū)格式都僅對(duì)行政行為合法性理由說(shuō)明，未對(duì)正當(dāng)性理由說(shuō)明進(jìn)行規(guī)定的法律缺憾［10］，提升行政法治的自覺(jué)性。逐級(jí)申報(bào)的程序性規(guī)定中要求行政主體逐級(jí)把關(guān)，多層門(mén)檻的要求下保障指導(dǎo)案例的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源與案例準(zhǔn)確的協(xié)調(diào)一致。審批過(guò)程中，對(duì)不合格的打回案例亦要求“嚴(yán)格說(shuō)明理由”，便于指導(dǎo)基層執(zhí)法部門(mén)的案例申報(bào)實(shí)踐，強(qiáng)化行政主體責(zé)任意識(shí)，在雙向互動(dòng)的工作模式下，確保產(chǎn)生高質(zhì)量的行政指導(dǎo)案例，充分發(fā)揮程序的保障功效。

（二）行政指導(dǎo)案例的參照適用

1.普遍約束下的參照適用。行政案例指導(dǎo)制度作為規(guī)制行政裁量權(quán)的探索，具體實(shí)踐中的參照適用成為執(zhí)法關(guān)鍵。在已有的實(shí)踐樣本中，河南省的“可以參考”、遼寧省的“可以參照”以及湖南省的“應(yīng)當(dāng)參照”規(guī)定不一，致使實(shí)踐運(yùn)行中操作混亂?；诎咐噙x的嚴(yán)格把關(guān)控制下，應(yīng)當(dāng)規(guī)定普遍參照案適用的案例指導(dǎo)制。在詞意層面上，“參照”不僅要求參考學(xué)習(xí)，同時(shí)著眼于比照適用，突破原有的示范意義和參考價(jià)值，更符合案例指導(dǎo)制度設(shè)立的初衷。行政案例指導(dǎo)制度的存在要求執(zhí)法人員在法律規(guī)定不夠明確，裁量基準(zhǔn)不夠細(xì)致時(shí)，必須接受指導(dǎo)性案例的“指導(dǎo)”，促使正在處理的行政問(wèn)題法律適用更為準(zhǔn)確。［11］先決案例的約束力問(wèn)題，突出表現(xiàn)為事實(shí)問(wèn)題的法律約束，即事實(shí)認(rèn)定的法律確認(rèn)和參照適用。因?yàn)橐豁?xiàng)生效的法律效力僅于該案自身而不涉及其他案件。行政執(zhí)法中的運(yùn)用以把握和理解“類(lèi)似案件”為根本，具體又包括行為相類(lèi)似、性質(zhì)相類(lèi)似、爭(zhēng)議相類(lèi)似、法律相類(lèi)似等情形，要求執(zhí)法人員分析具體案件，比照相同事實(shí)，剖析法律要義，在指導(dǎo)性案例中的法律適用和解釋的精髓范圍內(nèi)，進(jìn)行案件裁決。

2.矛盾沖突下的靈活運(yùn)用。行政案例指導(dǎo)制度一方面規(guī)制行政裁量濫用，另一方面又保障行政裁量的合理使用，二者構(gòu)成矛盾的統(tǒng)一體。行政指導(dǎo)案例的產(chǎn)生需要執(zhí)法人員的自由裁量，申請(qǐng)、審批等遴選機(jī)制需要行政自由裁量權(quán)；行政案例指導(dǎo)制度能極大發(fā)揮行政裁量權(quán)的積極功效，行政指導(dǎo)案例通過(guò)明確詳細(xì)具體的說(shuō)理得出的普遍指導(dǎo)意義，一定程度上限制了自由裁量空間，能夠有效地規(guī)避行政執(zhí)法個(gè)體的自由裁量，防止執(zhí)法偏見(jiàn)。行政案例指導(dǎo)制度作為裁量基準(zhǔn)控制模式的一種有效補(bǔ)充，實(shí)踐中的矛盾沖突解決是協(xié)調(diào)發(fā)揮二者優(yōu)勢(shì)的必然要求。在此亟須明確和把握的前提要件即是明確二者的分工問(wèn)題，基于裁量基準(zhǔn)細(xì)化了法律法規(guī)規(guī)章等條文，使得模糊的規(guī)定明確化，寬泛的幅度具體化，執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)客觀化的特殊功效［12］，應(yīng)強(qiáng)化裁量基準(zhǔn)控制模式的主體地位，仍需補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)的是不能一味注重裁量基準(zhǔn)而忽視行政案例指導(dǎo)制度的作用，在具體事實(shí)、情節(jié)等考量時(shí)應(yīng)通過(guò)行政指導(dǎo)案例予以適當(dāng)補(bǔ)充，二者應(yīng)當(dāng)保持合理動(dòng)態(tài)運(yùn)作下的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，透過(guò)具體實(shí)例把握?qǐng)?zhí)法要義，對(duì)于特殊性問(wèn)題、地區(qū)、領(lǐng)域等應(yīng)當(dāng)注重行政指導(dǎo)案例的作用。

（三）行政指導(dǎo)案例的淘汰更新

行政指導(dǎo)案例作為行政執(zhí)法發(fā)展的階段性產(chǎn)物和成果，必將伴隨行政法治的變化發(fā)展而清理、更新與完善，因此，配套的清理完善機(jī)制、司法審查機(jī)制是保證案例指導(dǎo)科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性的必然要求。

1.明確司法審查機(jī)制。人民法院通過(guò)訴訟程序?qū)彶榧m正指導(dǎo)性案例中不法行政行為，確保指導(dǎo)案例的科學(xué)性，以保護(hù)公民、法人等其他組織的合法權(quán)益免受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)侵害。指導(dǎo)性案例雖然僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定，但是實(shí)際運(yùn)行中對(duì)外發(fā)生現(xiàn)實(shí)拘束力，直接影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益。以致有學(xué)者提出，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的適用究竟能否實(shí)現(xiàn)裁量活動(dòng)對(duì)個(gè)案正義的追求，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例在社會(huì)變遷中是否已經(jīng)滯后甚至蛻變?yōu)閻豪酥烈粋€(gè)剛剛生成的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例本身是否具有正當(dāng)性，都依賴(lài)司法機(jī)關(guān)的審慎審查。［13］司法審查機(jī)制的有效運(yùn)行是規(guī)范行政執(zhí)法、強(qiáng)化行政主體法治意識(shí)、保障行政相對(duì)人利益的有效途徑。司法審查的提請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)規(guī)定為行政相對(duì)人，基于對(duì)利益追求，行政相對(duì)人有提起司法審查的動(dòng)力和積極性。例如新《行政訴訟法》第53條直接規(guī)定，公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人對(duì)規(guī)范性文件一并提出審查的權(quán)利。①2015年5月1日施行的《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含?！彼痉▽彶榈膶彶橹黧w應(yīng)當(dāng)具體參照行政訴訟法的管轄規(guī)定后予以明確，保證審查的權(quán)威性與一致性。司法審查內(nèi)容具體應(yīng)當(dāng)包括行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的合目的性審查、合法性審查以及合理性審查。合目的性即是要求指導(dǎo)案例符合行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，合法性審查即是要求指導(dǎo)性案例的法律解釋、適用正確，合理性即是要求指導(dǎo)性案例符合社會(huì)實(shí)際，不存在顯失公正問(wèn)題，三位一體的審查機(jī)制下保證指導(dǎo)性案例的合情合理。司法審查的責(zé)任追究要求對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)性案例，在進(jìn)行解釋說(shuō)明后予以廢止，并追究申請(qǐng)、發(fā)布等相關(guān)主體的法律責(zé)任。

2.構(gòu)建清理完善機(jī)制。要求通過(guò)對(duì)指導(dǎo)案例的修改、補(bǔ)充、廢止等清理完善，保證指導(dǎo)案例的科學(xué)性與先進(jìn)性，其中具體劃分為修改、補(bǔ)充、廢止三個(gè)方面。［14］修改指導(dǎo)性案例是指隨著社會(huì)生活變化、行政執(zhí)法發(fā)展，執(zhí)法中的某些具體法律問(wèn)題認(rèn)識(shí)會(huì)有變化，與指導(dǎo)案例中的某些觀點(diǎn)不相符時(shí)，通過(guò)修改指導(dǎo)案例中的若干觀點(diǎn)后保證適應(yīng)新形勢(shì)。補(bǔ)充指導(dǎo)性案例是指在確保實(shí)現(xiàn)案例指導(dǎo)的開(kāi)放性目標(biāo)中，堅(jiān)持補(bǔ)充新的焦點(diǎn)案例，補(bǔ)充新鮮“血液”，以增強(qiáng)案例指導(dǎo)的及時(shí)性與針對(duì)性。廢止指導(dǎo)性案例是在面對(duì)社會(huì)發(fā)展新情形、法治變化新環(huán)境下，對(duì)指導(dǎo)性案例明顯不符合社會(huì)發(fā)展、法律更新時(shí)的及時(shí)淘汰，避免執(zhí)法實(shí)踐中的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)性案例管理的體系化發(fā)展。具體操作中可通過(guò)發(fā)布公告進(jìn)行廢止和新型案例替代廢止的工作方法。清理完善的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院各部委以及省級(jí)主管部門(mén)高級(jí)別下的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)組織開(kāi)展清理完善工作，發(fā)揮基層執(zhí)法部門(mén)具體操作中的實(shí)踐性?xún)?yōu)勢(shì)，有針對(duì)性的提出清理完善修改建議，適當(dāng)性的通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)征求意見(jiàn)，努力實(shí)現(xiàn)上下間的利益溝通和利弊權(quán)衡，保證指導(dǎo)案例的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。

四、未來(lái)的展望：中國(guó)行政案例指導(dǎo)制度的構(gòu)建

行政案例指導(dǎo)制度緣起于近年來(lái)司法改革實(shí)踐，與古代的“事”“例”等，西方國(guó)家的“行政先例”等有著某些共性，在行政法治的總體目標(biāo)與規(guī)制行政裁量的現(xiàn)實(shí)需求下，作為新形勢(shì)的機(jī)制創(chuàng)新又體現(xiàn)出較強(qiáng)的行業(yè)特征與時(shí)代特色。

（一）生成機(jī)制的規(guī)范化

即指實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)案例的生成、更新、廢止等規(guī)范化、體系化，保證行政指導(dǎo)案例的動(dòng)態(tài)良性發(fā)展。對(duì)于申請(qǐng)、申報(bào)、審批、發(fā)布等主體的明確化，對(duì)于遴選標(biāo)準(zhǔn)、理由說(shuō)明等制度的細(xì)致化，對(duì)于程序性要求的規(guī)范化下，努力培育具有內(nèi)在激勵(lì)作用的行政指導(dǎo)案例“市場(chǎng)”，充分挖掘潛能，發(fā)揮執(zhí)法人員的主觀能動(dòng)性，建立完善的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)、鼓勵(lì)基層執(zhí)法人員成為行政指導(dǎo)案例的提供者，可規(guī)定對(duì)所處理的案件被確定為指導(dǎo)性案例的，給予具體執(zhí)法人員表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。［15］參考、借鑒司法案例指導(dǎo)制度中的專(zhuān)家評(píng)議，創(chuàng)制行政指導(dǎo)案例生成的專(zhuān)家論證制度，提高即決案例的學(xué)術(shù)權(quán)威，以其特定的學(xué)術(shù)身份和地位潛在地影響其他的法律適用者。①司法案例指導(dǎo)制度中的一大創(chuàng)新是，一個(gè)案例都由著名學(xué)者撰寫(xiě)了研究性文章，闡述裁判的理論原理和總結(jié)裁判精髓，抽象出案例指導(dǎo)原則。樊崇義，陳驚天于2005年載《法制日?qǐng)?bào)》的文章《邁向公平正義的新思路——評(píng)〈中國(guó)案例指導(dǎo)〉》中提出專(zhuān)家以學(xué)術(shù)身份、地位等影響案例適用。推動(dòng)行政指導(dǎo)案例生成和運(yùn)用的社會(huì)化，源于行政執(zhí)法而產(chǎn)生，又回歸于指導(dǎo)行政執(zhí)法而實(shí)踐。

（二）適用效力的明確化

行政指導(dǎo)案例處于輔助成文法和法律法規(guī)解釋等規(guī)范性法律文件的階位，但其地位和效力又明顯高于僅約束案件當(dāng)事人的一般性案例，具有普遍、具體、明確的指導(dǎo)作用。［16］行政指導(dǎo)案例區(qū)別于典型案例的重要方面在于其特有的“指導(dǎo)”屬性，在應(yīng)當(dāng)參照的強(qiáng)制要求下既是一次生動(dòng)的普法宣傳學(xué)習(xí)、教育，更是一次嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蛇m用檢驗(yàn)、考核，符合行政法治建設(shè)目標(biāo)。盡管行政指導(dǎo)案例本身只是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生自我拘束的效力，并不具有法律規(guī)定的外部效力，但是從學(xué)理上看，經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期的參照?qǐng)?zhí)行，行政相對(duì)人可以援引平等原則或者基于信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)而要求行政主體自我拘束，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例會(huì)因此而獲得事實(shí)上的外部拘束力。［17］行政指導(dǎo)案例的“應(yīng)當(dāng)參照制”與其本身的事實(shí)約束力，充分保障指導(dǎo)案例適用的空間度與可能性，突現(xiàn)出其與示范性指導(dǎo)下的典型案例適用中強(qiáng)制要求力度間的差異性。

（三）價(jià)值功能的多重化

案例指導(dǎo)制度既包含著規(guī)制行政裁量、提高執(zhí)法效率的實(shí)體性?xún)r(jià)值，又蘊(yùn)含著強(qiáng)化理由說(shuō)明、規(guī)范案卷管理的程序性?xún)r(jià)值。案例指導(dǎo)制度在規(guī)制行政裁量的浪潮中應(yīng)運(yùn)而生，并將在規(guī)制行政裁量中有所作為。其規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)參照制”，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)普通民眾對(duì)“同案同處理”最原始、純粹的公平正義價(jià)值追求，避免了行政裁量中的個(gè)體認(rèn)識(shí)偏差而導(dǎo)致的處理不公。在行政案例指導(dǎo)制下，行政執(zhí)法主體通過(guò)案例學(xué)習(xí)、法律解讀、精神領(lǐng)悟等提升辦案處事能力，確保提高行政執(zhí)法質(zhì)量。指導(dǎo)案例的公開(kāi)發(fā)布，便于民眾對(duì)行政執(zhí)法的認(rèn)識(shí)、理解與配合，提升自身法治素養(yǎng)的同時(shí)減少了行政執(zhí)法的阻力，保證了行政執(zhí)法的效率?；谥萍s權(quán)力、行政合作、司法審查的要求之下，說(shuō)明理由制度確保自然正義的程序性?xún)r(jià)值凸顯。［18］指導(dǎo)性案例中的強(qiáng)化說(shuō)明理由既包含著成為指導(dǎo)性案例的理由說(shuō)明，也包含著適用指導(dǎo)性案例的理由說(shuō)明，有利于增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威和民眾執(zhí)法配合，便于行政監(jiān)督和司法審查，更能督促行政主體強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。指導(dǎo)性案例的申請(qǐng)、審批、發(fā)布格式的統(tǒng)一化，促進(jìn)案卷管理的規(guī)范化操作，并直接影響行政程序的合法性。②例如根據(jù)《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第9條的規(guī)定，政府部門(mén)報(bào)送行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，應(yīng)當(dāng)報(bào)送行政執(zhí)法文書(shū)和行政執(zhí)法案卷。第15條第2款規(guī)定，編纂行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，應(yīng)當(dāng)以行政執(zhí)法文書(shū)和行政執(zhí)法案卷為根據(jù)，除技術(shù)處理以外，不得變動(dòng)行政執(zhí)法文書(shū)的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。實(shí)體與程序功能價(jià)值兼具的行政案例指導(dǎo)制度，符合實(shí)質(zhì)行政法治要求。

五、結(jié)語(yǔ)：機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存下的行政案例指導(dǎo)制度

行政案例指導(dǎo)制度研究起步雖晚，但意義重大。其作為全新的學(xué)術(shù)議題、探索的實(shí)踐途徑，承載著規(guī)制行政裁量，推動(dòng)行政法治的重任，充滿(mǎn)著無(wú)限的期待與可能，同時(shí)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)、成果也有助于開(kāi)拓行政案例指導(dǎo)制度的研究視野，并為我國(guó)行政案例指導(dǎo)制度的創(chuàng)制與發(fā)展提供一些啟示。就現(xiàn)階段的研究而言，多是透過(guò)“兩高”司法指導(dǎo)性案例制度和域外行政案例指導(dǎo)制度。在此基礎(chǔ)上，如何建構(gòu)、完善中國(guó)特色行政案例指導(dǎo)制度的基礎(chǔ)性理論和制度性框架將是巨大的挑戰(zhàn)。

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