尹夢(mèng)琦

摘 要：社區(qū)基金會(huì)來源于社區(qū)， 服務(wù)于社區(qū)，是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要形式。稅收優(yōu)惠制度是引導(dǎo)資源合理配置，促進(jìn)社區(qū)基金會(huì)發(fā)展的重要手段，但是目前我國(guó)基金會(huì)稅收優(yōu)惠制度并不健全，分析國(guó)內(nèi)基金會(huì)稅收優(yōu)惠制度的缺陷，完善社區(qū)基金會(huì)稅收優(yōu)惠制度，有助于社區(qū)基金會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基金會(huì)；社區(qū)基金會(huì)；稅收優(yōu)惠

近年來，隨著我國(guó)進(jìn)入重要的轉(zhuǎn)型與變革時(shí)期，社會(huì)治理模式創(chuàng)新已成為社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行亟需解決的問題。創(chuàng)新社會(huì)治理體制、提高社會(huì)治理水平、改進(jìn)社會(huì)治理方式已經(jīng)成為中國(guó)政府進(jìn)行國(guó)家建設(shè)“頂層設(shè)計(jì)”的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：“改進(jìn)社會(huì)治理方式。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！鄙鐓^(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工作，社區(qū)基金會(huì)是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要舉措，為社區(qū)發(fā)展提供資金支持。而稅收作為引導(dǎo)資源配置的重要杠桿，對(duì)社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展舉足輕重，研究社區(qū)基金會(huì)稅收優(yōu)惠制度，具有較高的實(shí)踐價(jià)值。

一、社區(qū)基金會(huì)

城市社區(qū)是城市社會(huì)和空間結(jié)構(gòu)的基本單元，是若干具有共性的群體或組織在一定地域內(nèi)建立的集體。社區(qū)作為重要的社會(huì)組織方式，是反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷的重要窗口。隨著社會(huì)的發(fā)展，原有的基層管理模式已不適合新時(shí)期新形勢(shì)的要求，必須推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新。而落實(shí)社區(qū)治理創(chuàng)新，需要有一定的資金保障，在制度創(chuàng)新方面，體現(xiàn)為鼓勵(lì)社區(qū)設(shè)立發(fā)展基金?！渡钲谑猩鐓^(qū)基金會(huì)培育發(fā)展工作暫行辦法（征求意見稿）》將社區(qū)基金會(huì)界定為按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定依法登記，利用自然人、法人和其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，為本社區(qū)公益慈善事業(yè)提供資金資助或從事本社區(qū)慈善公益服務(wù)的非營(yíng)利性法人，屬于非公募基金會(huì)。[1]世界上第一個(gè)社區(qū)基金會(huì)——克利夫蘭基金會(huì)由克利夫蘭信托公司總裁佛雷德里克·戈本于1914年在美國(guó)俄亥俄州克利夫蘭市成立，他本人也被認(rèn)為是社區(qū)基金會(huì)制度的先驅(qū)。美國(guó)是社區(qū)基金會(huì)的發(fā)源地，也是社區(qū)基金會(huì)發(fā)展最為完善的國(guó)家之一，截至2010 年，美國(guó)總共有超過734家社區(qū)基金會(huì)，總支出達(dá)到了42億美元。社區(qū)基金會(huì)遍及美國(guó)50個(gè)州，在羅德島和愛達(dá)荷州數(shù)量最少，分別只有一個(gè)，最多的是印第安納州，達(dá)到了76個(gè)。[2]

社區(qū)基金會(huì)雖然屬于舶來品，但對(duì)于我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新和城市基層自治組織制度改革具有重要意義。社區(qū)基金會(huì)利用居民、企業(yè)或其他社會(huì)組織的捐贈(zèng)，以增進(jìn)社區(qū)內(nèi)居民福祉為宗旨，致力于解決社區(qū)養(yǎng)老、扶幼、貧困、醫(yī)療衛(wèi)生、文化建設(shè)等各方面的問題，彌補(bǔ)政府治理觸角延伸不到的地區(qū)。從制度上來說，有利于基層治理“去行政化”，還原基層治理的“自治屬性”，激勵(lì)社區(qū)成員自主參與社區(qū)治理。在資金運(yùn)用上，提高政府及捐贈(zèng)資金的使用效率，優(yōu)化資源配置，從根本上改變政府公共資金的使用方式。同時(shí)，社區(qū)基金會(huì)制度有助于培育“廣泛慈善”的理念，慈善不再是富人專屬，而應(yīng)當(dāng)是一種普遍的社會(huì)觀念，每個(gè)社區(qū)成員都應(yīng)為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量。近十年，我國(guó)社區(qū)基金會(huì)開始起步。與西方國(guó)家相比，我國(guó)社區(qū)基金會(huì)具有起步晚、發(fā)展慢、類型單一、地域分布不平衡的特點(diǎn)。國(guó)內(nèi)早年有一些地區(qū)曾經(jīng)建立過一些類似社區(qū)基金會(huì)的組織，但影響有限。2008年，被稱為中國(guó)第一家民間社區(qū)基金會(huì)的深圳桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)宣布成立，此后，社區(qū)基金會(huì)率先在深圳地區(qū)得到試點(diǎn)推廣，尤其是十八大后，響應(yīng)中央社會(huì)治理創(chuàng)新的號(hào)召，各地社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展逐步走上快車道。

二、我國(guó)現(xiàn)行基金會(huì)稅收優(yōu)惠法律制度現(xiàn)狀

稅收是重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)資源配置起重要的調(diào)整作用。給予社區(qū)基金會(huì)以合理的稅收優(yōu)惠，對(duì)促進(jìn)社區(qū)基金會(huì)發(fā)展具有重要意義。探索社區(qū)基金會(huì)稅收優(yōu)惠政策，利用稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)社區(qū)基金會(huì)發(fā)展，是推動(dòng)社區(qū)基金會(huì)制度完善的應(yīng)有之義。

（一）我國(guó)現(xiàn)行基金會(huì)稅收優(yōu)惠措施

在我國(guó)，社區(qū)基金會(huì)被界定為非公募基金，“非公募基金會(huì)不得面向社會(huì)公眾募捐，其收入來源主要是公司或個(gè)人的捐贈(zèng)，且收入規(guī)模有限，基本上是依靠發(fā)起設(shè)立的原始基金和運(yùn)營(yíng)基金而得到的收益”。[3]因此給予基金會(huì)和捐贈(zèng)人以稅收優(yōu)惠是促進(jìn)基金會(huì)發(fā)展的重要手段。以美國(guó)為例，美國(guó)稅法實(shí)行累進(jìn)制的高稅率，越是高收入高資產(chǎn)，應(yīng)繳稅越高，但對(duì)慈善捐贈(zèng)實(shí)行最高達(dá)50%的減免稅優(yōu)惠，同時(shí)對(duì)公益慈善機(jī)構(gòu)減免稅。[4]社區(qū)基金會(huì)從某種程度上來說屬于特殊的基金會(huì)。《深圳市社區(qū)基金會(huì)培育發(fā)展工作暫行辦法（征求意見稿）》第二十六條規(guī)定，市、區(qū)（新區(qū)）民政部門要積極協(xié)調(diào)財(cái)政、稅務(wù)部門，為社區(qū)基金會(huì)提供公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格和免稅資格的認(rèn)定，并為各類慈善捐贈(zèng)活動(dòng)提供便捷的減免稅費(fèi)服務(wù)。對(duì)于基金會(huì)享有的某些稅收優(yōu)惠，社區(qū)基金會(huì)同樣享有。目前，我國(guó)給予基金會(huì)的稅收優(yōu)惠制度，涉及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《契稅暫行條例》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》、《耕地占用稅契稅減免管理辦法》《海關(guān)進(jìn)出口貨物減免稅管理辦法》等若干法律文件。這些法律文件確定了基金會(huì)稅收優(yōu)惠原則?？偟膩碚f，對(duì)基金會(huì)的稅收優(yōu)惠可以概括為以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)基金會(huì)非營(yíng)利活動(dòng)收入免征稅；第二，個(gè)人或企業(yè)對(duì)基金會(huì)的捐贈(zèng)，允許在一定范圍內(nèi)予以扣除；第三，在進(jìn)出口環(huán)節(jié)，海關(guān)對(duì)外國(guó)政府或國(guó)際組織向基金會(huì)的捐贈(zèng)免征增值稅；第四，對(duì)基金會(huì)占用土地房屋用于法律規(guī)定用途的，免征相關(guān)契稅。

（二）存在的主要問題

1.稅收優(yōu)惠法律規(guī)定散見于各類法律法規(guī)，未形成完整的體系。

目前，我國(guó)還未建立一部統(tǒng)一的公益事業(yè)稅收優(yōu)惠法律，現(xiàn)行基金會(huì)稅收優(yōu)惠制度散見于各種法律法規(guī)，難以形成完整的體系。首先，從內(nèi)容上看，主要稅收法律法規(guī)中基本沒有專章規(guī)定基金會(huì)稅收優(yōu)惠制度。其次，從形式上看，各種優(yōu)惠制度政出多門，各相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)布機(jī)構(gòu)包括全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和海關(guān)總署等，法律法規(guī)層級(jí)不同。一方面體現(xiàn)立法缺乏宏觀性，另一方面也導(dǎo)致適用上的混亂，給基金會(huì)和捐贈(zèng)者的稅收申報(bào)造成障礙。

2.稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序設(shè)計(jì)不甚完善

目前對(duì)于稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定的相關(guān)制度，主要規(guī)定在《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《稅前扣除通知》）和《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《免稅資格認(rèn)定通知》）兩份文件中。從申請(qǐng)的實(shí)體條件來說，存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)限制較多，行政部門自由裁量權(quán)過大的問題。例如，《稅前扣除通知》第四條對(duì)稅前扣除和免稅資格認(rèn)定的實(shí)質(zhì)條件作了規(guī)定，設(shè)定了登記時(shí)間、年檢合格和評(píng)估等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)。一方面此規(guī)定限制了基金會(huì)申請(qǐng)稅收優(yōu)惠政策的時(shí)間，導(dǎo)致基金會(huì)成立后不能立刻取得稅前扣除資格資格，不利于基金會(huì)早期的發(fā)展。另一方面如“社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)3A以上”等規(guī)定極為籠統(tǒng)，缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)及操作程序，存在尋租空間。

從程序來說，存在的首要問題就是設(shè)置復(fù)雜，例如《稅前扣除通知》第六條規(guī)定，獲得公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格需要分別向各級(jí)財(cái)政、稅務(wù)、民政部門申請(qǐng)。復(fù)雜的設(shè)計(jì)增加了基金會(huì)取得免稅資格的難度，挫傷了捐贈(zèng)人的積極性，降低行政效率，增加行政部門的工作負(fù)擔(dān)。其次是免稅資格和稅前扣除資格取得的時(shí)間并不一致，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，基金會(huì)免稅資格在設(shè)立當(dāng)年即可獲得，而稅前扣除資格另有時(shí)間要求。最后，不論是《稅前扣除通知》還是《免稅資格認(rèn)定》，都沒有規(guī)定任何程序救濟(jì)措施，一旦被取消稅收優(yōu)惠認(rèn)定資格，難以獲得救濟(jì)。

3.公益性捐贈(zèng)不允許結(jié)轉(zhuǎn)扣除

《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。《個(gè)人所得稅法》規(guī)定個(gè)人的公益捐贈(zèng)額未超過納稅義務(wù)人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除。

法律并不允許公益捐贈(zèng)在以后年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除，此種安排限制了捐贈(zèng)人的捐款限額。對(duì)此，有必要借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，允許公益性捐贈(zèng)在一定年度內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)扣除，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人大額捐贈(zèng)。

4.缺乏有效監(jiān)督機(jī)制

目前，法律文件中僅對(duì)應(yīng)當(dāng)取消稅收優(yōu)惠政策的情況進(jìn)行了列明，并沒有具體規(guī)定通過何種方式對(duì)基金會(huì)稅收優(yōu)惠政策有效期或相關(guān)資格進(jìn)行后續(xù)檢查，實(shí)踐中也的確沒有相關(guān)部門承擔(dān)此職能。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)稅收優(yōu)惠資格后續(xù)檢查的職能，“在接受審查的問題上，我國(guó)的立法應(yīng)繼續(xù)規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查納稅人是否符合取得稅收優(yōu)惠資格的實(shí)質(zhì)條件”。[5]與此同時(shí)，我國(guó)目前并無基金會(huì)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供信息的法律依據(jù)，其他主管部門雖然可以獲得相關(guān)信息，但沒有同稅務(wù)部門共享的義務(wù)，在這種情況下，無疑對(duì)后續(xù)監(jiān)督造成不利影響。

三、對(duì)社區(qū)基金會(huì)稅收立法的分析與建議

（一）制定單獨(dú)的基金會(huì)稅收優(yōu)惠法律，完善基金會(huì)稅收法律制度

2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》明確提出了基金會(huì)稅收優(yōu)惠的原則，但存在的問題就是法律層級(jí)低，權(quán)威性較差?，F(xiàn)行對(duì)公益捐贈(zèng)及公益事業(yè)團(tuán)體的稅收優(yōu)惠具體操作要求散見于各類法律文件，缺乏整體立法規(guī)劃。為改變目前基金會(huì)稅收優(yōu)惠法律依據(jù)的混亂狀態(tài)，有必要建立一部涉及基金會(huì)乃至整個(gè)公益事業(yè)團(tuán)體組織的稅收優(yōu)惠法律，以進(jìn)一步規(guī)范基金會(huì)稅收征收，完善捐贈(zèng)人扣除制度，為基金會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。

（二）擴(kuò)大享受稅收優(yōu)惠政策的范圍，應(yīng)對(duì)基金會(huì)營(yíng)利性收入給予稅收優(yōu)惠

現(xiàn)行法律對(duì)基金會(huì)非公益性活動(dòng)收入予以課稅，《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》規(guī)定基金會(huì)非因公益目的而從事培訓(xùn)、咨詢以及房產(chǎn)出租獲得的收入，屬于應(yīng)稅收入。目前我國(guó)相當(dāng)一部分基金會(huì)收入有限，在這種情況下對(duì)其課稅，不利于基金會(huì)可持續(xù)發(fā)展。基金會(huì)開展?fàn)I利性活動(dòng)有助于彌補(bǔ)捐贈(zèng)資金的不足，因此有必要對(duì)其具有公益性質(zhì)的收入予以稅收優(yōu)惠。

（三）完善基金會(huì)稅后優(yōu)惠資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)觀念的更新，我國(guó)慈善事業(yè)不斷發(fā)展，各類公益組織不斷設(shè)立，尤其是社區(qū)基金會(huì)制度的推廣，可以預(yù)見在未來的幾年社區(qū)基金會(huì)數(shù)量將大幅增長(zhǎng)。放寬基金會(huì)稅收優(yōu)惠資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化資格認(rèn)定程序，優(yōu)化評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)成為以后發(fā)展的方向。

（四）加大稅務(wù)監(jiān)督力度，優(yōu)化稅務(wù)管理機(jī)制

為規(guī)范基金會(huì)稅收優(yōu)惠后續(xù)審查制度，一方面要加快建立各部門協(xié)調(diào)一致，信息共享的稅務(wù)管理機(jī)制。對(duì)于稅收優(yōu)惠資格的認(rèn)定，不是授予了就結(jié)束了，必須完善后續(xù)評(píng)估機(jī)制，引導(dǎo)基金會(huì)嚴(yán)格稅務(wù)操作。法律將非營(yíng)利組織免稅資格的有效期設(shè)定為五年，存在后續(xù)稅收優(yōu)惠資格審查監(jiān)督的必要。有學(xué)者提出，稅務(wù)部門必須加強(qiáng)對(duì)基金會(huì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，如結(jié)合基金會(huì)年檢可對(duì)基金會(huì)免稅主體資格進(jìn)行檢查，將具體稅收優(yōu)惠同基金會(huì)開展公益活動(dòng)的績(jī)效掛鉤。[6]同時(shí)，由于目前我國(guó)基金會(huì)管理主要涉及的部門有財(cái)政、民政、稅務(wù)及工商等部門，有必要建立各部門信息共享機(jī)制，以完善基金會(huì)稅務(wù)管理。

我國(guó)基金會(huì)起步較晚，屬于新興的社會(huì)力量，社區(qū)基金會(huì)更是如此，基金會(huì)稅收制度實(shí)踐也還在摸索階段，未來，逐漸放寬稅收優(yōu)惠資格的范圍，注重資格審查，是基金會(huì)稅收制度變革的核心，應(yīng)該分步實(shí)施稅收調(diào)整制度改革，循序漸進(jìn)，根據(jù)我國(guó)基金會(huì)的運(yùn)行狀況和制度設(shè)計(jì)來逐漸實(shí)現(xiàn)變革。（作者單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 《深圳市社區(qū)基金會(huì)培育發(fā)展工作暫行辦法（征求意見稿）》第三條

[2] 本刊綜合：《美國(guó)：社區(qū)基金會(huì)的發(fā)源地中國(guó)社會(huì)組織》，2015年03期

[3] 利昂·E·愛力舍、靳東升、卡拉·W·西蒙：《中國(guó)非營(yíng)利組織適用稅法研究》2004 年版，http：//siteresources.worldbank.org.

[4] 劉建文：《社區(qū)基金會(huì)：促進(jìn)社區(qū)自治發(fā)展的新思路——產(chǎn)生、特征、本土化建設(shè)策略及其意義》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第3期

[5] 張學(xué)軍：《基金會(huì)享受稅收優(yōu)惠的體制重建研究》，《當(dāng)代法學(xué)》，2015年第4 期

[6] 鄭蘇晉、王汀?。骸痘饡?huì)適用稅收政策研究》，《稅務(wù)研究》，2007年第6期