武帥

摘要：隨著“十二五”規(guī)劃的逐漸開展，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域產(chǎn)生的不斷變革，公眾對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、政府公共職能進(jìn)一步完善的要求日趨緊迫。在此情況下，無論是從宏觀角度，針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)而言，還是從微觀角度，對(duì)腐敗行為的查處而言，都對(duì)審計(jì)工作提出了更高更嚴(yán)格的要求。以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)的方式已經(jīng)根本不能滿足社會(huì)需要并解決社會(huì)矛盾。為建立能適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、政府需要的審計(jì)模式，我國(guó)的審計(jì)部門以及相關(guān)行業(yè)都在不斷地探索。研究表明：績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)發(fā)展的高級(jí)階段，具有不可比擬的優(yōu)越性。文章以財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)作為研究課題，一方面，是基于績(jī)效審計(jì)要求其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和資源生態(tài)效益的統(tǒng)一，并能監(jiān)督和及時(shí)反映現(xiàn)行管理體制能否滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要的考慮。另一方面，基層審計(jì)人員也可以根據(jù)不同的政府專項(xiàng)資金投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，通過一些技術(shù)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)將定性化的指標(biāo)以定量形式表現(xiàn)出來。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專項(xiàng)資金；績(jī)效審計(jì)；現(xiàn)狀；完善

一、國(guó)內(nèi)外財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的現(xiàn)狀

（一）國(guó)外財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀

基于各國(guó)績(jī)效審計(jì)側(cè)重點(diǎn)的不同和翻譯上的誤差，政府績(jī)效審計(jì)在國(guó)外有很多不同稱呼，但其審計(jì)模式，評(píng)價(jià)體系，審計(jì)準(zhǔn)則大同小異。美國(guó)稱其為“3E審計(jì)”，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）審計(jì)，瑞典稱為“效益審計(jì)”（Effectiveness Auditing），英國(guó)稱為“現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)”， 澳大利亞稱為“效率審計(jì)” （Efficiency Auditing），加拿大稱為“綜合審計(jì)”等。

美國(guó)的“3E”定義得到以最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織為主流的國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。經(jīng)濟(jì)性就是在確保質(zhì)量的基礎(chǔ)上降低成本。效率性是確保一定的投入所能獲得的最大收入。效果性是指項(xiàng)預(yù)期結(jié)果和實(shí)際結(jié)果之間的對(duì)比關(guān)系。

（二）國(guó)內(nèi)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀

我國(guó)在最初采取介紹各國(guó)績(jī)效審計(jì)理論的方式來吸收能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的審計(jì)理論，并在數(shù)十年間的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，以此來形成能適應(yīng)本國(guó)實(shí)際國(guó)情并具有本國(guó)特色的審計(jì)方法。在早期，我國(guó)審計(jì)理論研究者對(duì)此種審計(jì)類型也有稱謂之爭(zhēng)，而在實(shí)際的實(shí)踐過程中，“績(jī)效審計(jì)”漸漸取代“效益審計(jì)”的說法，成為主流的定義。

績(jī)效審計(jì)是由專職機(jī)構(gòu)和人員，采用專門程序和方法，取得審計(jì)證據(jù)，對(duì)照選定標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)價(jià)、衡量和證實(shí)被審計(jì)單位或項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)劣，以促進(jìn)改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，加強(qiáng)宏觀調(diào)控的一種獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

二、開展財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的必要性

一是專項(xiàng)資金來源眾多，數(shù)額巨大，具體分配去向又往往模糊不清，需要為數(shù)眾多的基層審計(jì)人員花費(fèi)大量人工和時(shí)間去監(jiān)督，且難以追蹤去向。以社?；馂槔阂皇瞧鋽?shù)額之巨大，收支過程少則幾年，多則數(shù)十年的時(shí)間跨度在財(cái)政資金的類別中也是相對(duì)少見的，但這也往往意味著社?；饡?huì)被投入到很多資金周期時(shí)間長(zhǎng)，數(shù)額大的投資項(xiàng)目。

二是資金帳戶管理不規(guī)范，亂開戶頭現(xiàn)象普遍發(fā)生；在改革開放初期和之后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，由于經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體制不完善和一些財(cái)務(wù)人員行為不規(guī)范，此類情況廣泛存在于企業(yè)、政府的各類項(xiàng)目當(dāng)中，造成國(guó)有資源的大量流失。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和監(jiān)管的加強(qiáng)，以個(gè)人名義開戶等不法現(xiàn)象大量減少，但在鄉(xiāng)村一級(jí)的地方政府，管理不規(guī)范，資金投入不透明仍然存在。

三是專項(xiàng)資金違法使用現(xiàn)象嚴(yán)重，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，以農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的投入、管理和使用為例：一些地方政府往往無視當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，抱著“不要白不要”的心態(tài)，明明無法種植某些享受國(guó)家政策優(yōu)惠的種植物，依然申請(qǐng)資金并強(qiáng)行立項(xiàng)，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成不必要的損失。除此以外，巧立名目騙取資金，違法占用、挪用，貪污，搞華而不實(shí)的“形象工程”也屢見不鮮。

四是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，公開透明的機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)目前而言，財(cái)政預(yù)算的公開仍然不足以滿足監(jiān)督的需要，其專項(xiàng)資金使用情況，政府的相關(guān)政策依然不透明，給社會(huì)監(jiān)管和審計(jì)帶來不便和困擾。政策、資金的不透明等現(xiàn)狀飽受詬病。

三、目前我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的困境

財(cái)政專項(xiàng)資金是政府履行公共管理職能和公共服務(wù)職能的物質(zhì)保障。這也給財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)帶來更大的壓力。當(dāng)前情況下，我國(guó)的財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)面臨許多困難：一是實(shí)施難，從上級(jí)政府的撥款到各單位資金使用的具體情況，需要大量各行業(yè)的專業(yè)人才和時(shí)間，并且審計(jì)的覆蓋范圍有很大限制。二是審計(jì)人員往往只單純對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行安全性和合規(guī)性監(jiān)督，缺乏效益性監(jiān)督，在事后審計(jì)上明顯缺乏評(píng)估力度。三是審計(jì)獨(dú)立性難以保持，其人事、事權(quán)、財(cái)權(quán)歸地方政府，在面對(duì)一些地方保護(hù)主義行為和當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)片面強(qiáng)調(diào)政績(jī)的情況下，審計(jì)單位往往會(huì)保持緘默。四是處理難，專項(xiàng)資金出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)，難以直接歸責(zé)到具體個(gè)人；五是相關(guān)法律體系不完善，審計(jì)人員也缺乏必要的行政手段直接干涉和阻止不合理行為。六是缺乏相關(guān)專家的協(xié)助，在工程審計(jì)、鐵路、道路建設(shè)的業(yè)務(wù)水平上，基層審計(jì)人員無法達(dá)到要求。實(shí)地考察和聘用專業(yè)人才的資金費(fèi)用也缺乏來源和保障；七是資金回籠周期長(zhǎng)、見效慢的大型投資項(xiàng)目往往會(huì)因缺乏必要的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)而無法進(jìn)一步開展工作。

四、對(duì)各國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的借鑒

近年來，以“3E”為主流的在專項(xiàng)資金審計(jì)基礎(chǔ)上開展績(jī)效審計(jì)的模式得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，并在此基礎(chǔ)上增加了環(huán)境性（Environment）和公平性（Equity），形成了“5E”。

在美國(guó)，審計(jì)總署90%以上的審計(jì)項(xiàng)目都是績(jī)效審計(jì)，其審計(jì)范圍涵蓋一切公共資金使用領(lǐng)域。美國(guó)績(jī)效審計(jì)取得的顯著成績(jī)，所制定的規(guī)范和準(zhǔn)則，也推動(dòng)了世界范圍內(nèi)績(jī)效審計(jì)的開展。美國(guó)《政府審計(jì)準(zhǔn)則》中規(guī)定，審計(jì)人員有責(zé)任采用合理的、切合實(shí)際的、與績(jī)效審計(jì)目標(biāo)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)文獻(xiàn)記載有：在績(jī)效審計(jì)處于領(lǐng)先發(fā)展的國(guó)家有北美、西歐和北歐的加拿大、美國(guó)、瑞典、英國(guó)等，印度、巴基斯坦、中國(guó)的香港、新加坡、日本被列為有限經(jīng)驗(yàn)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)是不丹、中國(guó)、印尼、馬來西亞、尼泊爾、斯里蘭卡和泰國(guó)，其績(jī)效審計(jì)尚未完全實(shí)施，沒有績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)如：孟加拉、柬埔寨、老撾和越南。

五、建立健全財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)體系的若干思考

我國(guó)的財(cái)政專項(xiàng)資金在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)防、科教文衛(wèi)、社會(huì)公共管理、基礎(chǔ)建設(shè)等各個(gè)方面都起到了重要的作用，同時(shí)在應(yīng)對(duì)突發(fā)的緊急事件，例如傳染病的防治工作、自然災(zāi)害的預(yù)防等方面也有著無法取代的地位。就目前而言，雖然其審計(jì)模式已經(jīng)從單一的財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)展到績(jī)效審計(jì)，但審計(jì)的重點(diǎn)仍然是專項(xiàng)資金的使用是否合規(guī)和法，依然無法對(duì)專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，對(duì)例如基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目是否對(duì)自然環(huán)境造成影響等方面更是無能為力。并且對(duì)于數(shù)額巨大的財(cái)政專項(xiàng)資金，如何避免“形象工程”、“政績(jī)工程”、低水平重復(fù)建設(shè)等造成國(guó)有資金大量流失的問題亦是重中之重。

鑒于此，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）制定社會(huì)廣泛認(rèn)可的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)質(zhì)量的公允化

目前來說，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則是由國(guó)家審計(jì)部門單方面制定的，雖然參照了國(guó)際的審計(jì)準(zhǔn)則，但并不是社會(huì)各界共同參與討論從而制定的準(zhǔn)則，缺乏權(quán)威性。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在全社會(huì)的共同參與討論修訂和完善我國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則，從而使績(jī)效審計(jì)的開展具備合法性和合理性。

（二）建立健全績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大審計(jì)范圍，合理設(shè)置績(jī)效審計(jì)指標(biāo)

確立準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是開展審計(jì)工作的必要條件，而擴(kuò)大審計(jì)范圍，將財(cái)政專項(xiàng)資金從立項(xiàng)，到資金到賬、管理、使用以及最終是否符合預(yù)期目標(biāo)都納入到審計(jì)體系之中去，能更好的實(shí)現(xiàn)“5E”的目標(biāo)。通過建立財(cái)務(wù)效益指標(biāo)，社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境效益指標(biāo)等方式來計(jì)算和評(píng)判。

部分指標(biāo)的計(jì)算公式：

1. 財(cái)務(wù)效益指標(biāo)

項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債比=負(fù)債總額/資產(chǎn)總額

流動(dòng)比率=流動(dòng)資產(chǎn)總額/流動(dòng)負(fù)債總額

速動(dòng)比率：=（流動(dòng)資產(chǎn)總額一存貨）/流動(dòng)負(fù)債總額

2. 社會(huì)效益指標(biāo)

職工分配指數(shù)：（正常年份職工的工資收入十福利）/國(guó)民收入凈增值的比率*100%

企業(yè)分配指數(shù)=（年凈利潤(rùn)+折舊+其他收益）滓國(guó)民收入凈增值*100%

（三）培養(yǎng)大批具備職業(yè)道德的復(fù)合型審計(jì)人員

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)需要大量的審計(jì)人員，需要他們擁有跨學(xué)科的知識(shí)。當(dāng)前，我國(guó)審計(jì)人員中具有綜合分析能力的人員較少，尤其是缺乏高層次復(fù)合型人才。因?yàn)閷ｍ?xiàng)資金的投入領(lǐng)域范圍很廣，僅僅懂得財(cái)務(wù)知識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足績(jī)效審計(jì)的需要的，審計(jì)人員還應(yīng)掌握一定的管理、稅務(wù)和法律等專業(yè)知識(shí)。我國(guó)大部分審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)還無法完全滿足開展績(jī)效審計(jì)的需要，而在美國(guó)，審計(jì)機(jī)構(gòu)非財(cái)經(jīng)類專業(yè)人員占到90%左右；香港審計(jì)署從事績(jī)效審計(jì)的職員中，有50%以上是高級(jí)審計(jì)員。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理

財(cái)政專項(xiàng)資金主要由各級(jí)政府掌控，各級(jí)政府內(nèi)部控制制度是否合理，決策是否民主、科學(xué)，都影響著專項(xiàng)資金的使用。不加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制，很容易滋生貪污、腐敗現(xiàn)象，發(fā)生違法亂紀(jì)行為，也極易形成過度追求形象工程，重復(fù)建設(shè)等造成國(guó)有資源流失的現(xiàn)象。內(nèi)部控制的缺乏也會(huì)導(dǎo)致一些例如資金不能及時(shí)到位，負(fù)責(zé)人不明確等問題，給整個(gè)項(xiàng)目帶來不必要的損失。

（五）改變傳統(tǒng)的審計(jì)方式和方法，積極開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)

隨著會(huì)計(jì)電算化的發(fā)展，信息系統(tǒng)審計(jì)的發(fā)展，績(jī)效審計(jì)由手工查賬逐步向計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)發(fā)展，提高審計(jì)工作效率，能確保審計(jì)憑證的保存。符合績(jī)效審計(jì)對(duì)量化分析的要求，也很大程度的減少了人工成本。審計(jì)人數(shù)從以前的動(dòng)輒數(shù)十、上百人到十幾人的變化也確保了績(jī)效審計(jì)的效率性。

（六）加強(qiáng)事后審計(jì)，全面評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況

考慮到很多財(cái)政專項(xiàng)資金都集中在公共基礎(chǔ)建設(shè)等耗資巨大，見效慢的項(xiàng)目上，建立跟蹤審計(jì)，在幾年或十幾年時(shí)間內(nèi)跟蹤該項(xiàng)目在生態(tài)環(huán)境，社會(huì)效益的影響，從而做出合理評(píng)價(jià)。對(duì)績(jī)效審計(jì)中查處的問題，應(yīng)查明負(fù)責(zé)部門，督促被審計(jì)單位或個(gè)人做出改進(jìn)，并最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

綜上所述，通過在財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)基礎(chǔ)之上開展績(jī)效審計(jì)是合乎我國(guó)國(guó)情和審計(jì)的發(fā)展規(guī)律的。本文以其為突破口，探討了績(jī)效審計(jì)的優(yōu)越性和當(dāng)前情況下財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)的現(xiàn)狀以及全面開展績(jī)效審計(jì)的可能性，為充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性、環(huán)境性和公平性的促進(jìn)作用而做出努力。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮山俊.對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2010（14）.

[2]張憲東.財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)相關(guān)問題的探析[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2010（06）.

[3]廣東省財(cái)政廳.以績(jī)效為核心建立競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的財(cái)政專項(xiàng)資金分配機(jī)制[J].中國(guó)財(cái)政，2009（21）.

[4]李戰(zhàn).縣級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的問題和對(duì)策[J].中國(guó)科技博覽，2009（24）.

[5]陳巍屏，黃學(xué)升，胡濱，金賢斌.對(duì)博弈財(cái)政專項(xiàng)資金的實(shí)證分析[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2009（09）.

[6]慶利.談財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)工作的體會(huì)[J].現(xiàn)代商業(yè)，2009（06）.

[7]王奇.論新形勢(shì)下財(cái)政專項(xiàng)資金效益審計(jì)[J].江南論壇，2008（02）.

[8]花育明.對(duì)財(cái)政性專項(xiàng)資金效益審計(jì)的思考[J].中國(guó)審計(jì)：特區(qū)版，2007（01）.

[9]彭華彰.政府效益審計(jì)論[M].中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[10]馬賢明.現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)探討[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2005（01）

[11]邢俊芳，陳華，鄒傳華.最新國(guó)外效益審計(jì)（下卷）[M].中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

（作者單位：南京審計(jì)學(xué)院）