王珂

【摘要】生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法是秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護預(yù)防和救濟的重要手段，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法中存在環(huán)境行政執(zhí)法主體設(shè)置不科學(xué)，多頭領(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)交叉；環(huán)境行政執(zhí)法主體缺乏有效監(jiān)督的問題。為解決上述問題，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置環(huán)境行政執(zhí)法主體，建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法主體——環(huán)山帶管理特區(qū)，加強對行政執(zhí)法主體的監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】秦嶺北麓；環(huán)境保護；行政執(zhí)法主體

中圖分類號：D92

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）03-081-02

秦嶺北麓具有豐富的白然資源和獨特的生物多樣性格局，其生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性和過渡性，且受人為影響較大。雖然陜西省和西安市政府均采取各種立法措施加大對該地區(qū)整治和監(jiān)管力度，但事實上這一地帶的生態(tài)環(huán)境保護狀況卻仍令人堪憂。美國法學(xué)家龐德認為：“法律的生命在于它的實行”。本文從秦嶺北麓環(huán)保行政執(zhí)法主體的視角，對秦嶺北麓環(huán)保執(zhí)法主體實施環(huán)保法律過程中產(chǎn)生的問題及其對策進行研究。

一、秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法主體設(shè)置

環(huán)境行政主體是指參加環(huán)境行政法律關(guān)系，依法擁有環(huán)境行政權(quán)，能以白己的名義行使行政職權(quán)，并能夠獨立地為自己行使行政職權(quán)行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的國家機關(guān)或者社會組織。根據(jù)西安市2013年10月1日施行的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例>的有關(guān)規(guī)定，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體系中行政執(zhí)法主體包括以下幾個方而：

（1）市人民政府：全而負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作；

（2）相關(guān)區(qū)縣人民政府負責(zé)本轄區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作；

（3）相關(guān)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作；

（4）市級秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構(gòu)負責(zé)組織實施《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》；

（5）相關(guān)區(qū)縣秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理機構(gòu)（如2011年7月成立的西安市長安區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理委員會辦公室）；

（6）市政府和相關(guān)區(qū)縣政府的相關(guān)職能管理部門在其自身業(yè)務(wù)相關(guān)的范圍內(nèi)對環(huán)境保護行使監(jiān)督管理權(quán)。

二、秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法主體職責(zé)不明

西安市在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵤┙y(tǒng)一監(jiān)管與分工負責(zé)相結(jié)合的原則，多部門、多層次的環(huán)境行政執(zhí)法體制。根據(jù)《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》的規(guī)定，西安市人民政府對負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理，相關(guān)區(qū)縣人民政府、相關(guān)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對本轄區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理；市政府和相關(guān)區(qū)縣政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門按照資源要素分別對環(huán)境保護實施監(jiān)督和管理。這種環(huán)境行政執(zhí)法體制，在實踐中，由于涉及各部門利益，作為不同的執(zhí)法主體的各職能部門在執(zhí)法權(quán)上必然會發(fā)生各種沖突，往往造成環(huán)境行政執(zhí)法混亂。

此外，環(huán)境行政主管部門與其他相關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法部門之間的執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任不明，造成各部門互相扯皮、爭權(quán)奪利、推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

最后，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法監(jiān)管的對象是東西長達二、四百公里、縱深幾十公里的山區(qū)，以及散居在這里的十余萬農(nóng)民和各種屬性的從業(yè)人口。過大的區(qū)域、過多的監(jiān)管對象、過長的戰(zhàn)線，加上山區(qū)交通、通訊的不便，給力量并不充足的監(jiān)管方帶來很高的工作難度。

三、科學(xué)設(shè)置環(huán)境行政執(zhí)法主體——建立秦嶺北麓管理區(qū)

在秦嶺北麓環(huán)境保護執(zhí)法中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法主體，把本應(yīng)屬于環(huán)保主管部門而又分散于各職能部門的執(zhí)法權(quán)限盡量集中到環(huán)保主管部門。應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立直屬市政府的專門的、單一的、級別較高的“秦嶺北麓管理區(qū)”，它是專事秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護的市政府派出機構(gòu)，能夠超然于眾多追逐經(jīng)濟利益的各種行政管理機關(guān)及其職能部門之上，以統(tǒng)一行政，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管和經(jīng)濟開發(fā)。

（一）設(shè)置秦嶺北麓管理區(qū)的意義

如前所析，管理上的條塊分割、各白為政是秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護的難題之一。建立良好的環(huán)境管理體制是較好實施環(huán)境行政執(zhí)法的重要手段。

1可以改善監(jiān)管不力的狀況。秦嶺北麓生態(tài)環(huán)保工作由于產(chǎn)權(quán)不分、職責(zé)不清、利益分配不明，最終造成“公地悲劇”①。設(shè)立生態(tài)特區(qū)后，統(tǒng)一行政，責(zé)任明確，監(jiān)管漏洞更小，監(jiān)管銜接，協(xié)調(diào)更密切，消除監(jiān)管分力、阻力，增強監(jiān)管效力，以改善秦嶺北麓一帶在環(huán)保監(jiān)控、管理上因條塊分割、各白為政形成的監(jiān)管不力狀況。

2有利于提高經(jīng)費使用效率。目前管理的多頭化導(dǎo)致經(jīng)費的分散化，使有限的經(jīng)費發(fā)揮的作用更為有限。從表而上看，目前很多地方行政部門都在參與秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)保。但事實上因為每一管理系統(tǒng)各有其主，各方而責(zé)任和經(jīng)費的有限性及監(jiān)管的分散性，實際造成了經(jīng)費的浪費。設(shè)立統(tǒng)一的管理特區(qū)，能有效防止這種情況的發(fā)生，專款專用，專事專管，可以集中財力和管理力量，更好的對秦嶺北麓的環(huán)保執(zhí)法進行監(jiān)管。

3有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強經(jīng)濟開發(fā)的科學(xué)性。秦嶺北麓地區(qū)必須進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使產(chǎn)業(yè)趨于環(huán)?；?，方能能從根本上解決該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護問題。然而，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，并進行巨額的經(jīng)費投入。只有由省政府設(shè)立特區(qū)進行專管，方能在經(jīng)濟開發(fā)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中統(tǒng)籌安排、合理規(guī)劃、科學(xué)布局。管理機構(gòu)因環(huán)保而設(shè)，生態(tài)保護是其主要職責(zé)和使命，政績考核亦以此為準(zhǔn)繩，兼顧經(jīng)濟、社會指標(biāo)。如此，管理層在進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時，白然會優(yōu)先考慮環(huán)境效益，兼顧經(jīng)濟效益，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟質(zhì)的飛躍，集中精力、財力為本區(qū)經(jīng)濟與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展探索出一條“雙贏”的路徑。

（二）健全環(huán)境行政執(zhí)法主體管理體系的具體措施

1設(shè)立秦嶺北麓管理區(qū)。秦嶺北麓山線里外各二四十公里的區(qū)域劃其歸屬。山外界線中西段宜以環(huán)山公路為北界，東段以近山公路為北界；山內(nèi)宜包括林場、景區(qū)、礦區(qū)、園區(qū)、旅游區(qū)、綠色走廊和蓄水工程在內(nèi)的淺山區(qū)范圍均劃分為秦嶺北麓管理區(qū)的管理范圍。管理區(qū)直接歸屬市政府管轄，行政級別建制定為縣級。

2.秦嶺北麓環(huán)保行政執(zhí)法部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即下級機構(gòu)由上一級環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)直接管理，從而避免縣級環(huán)保執(zhí)法部門負責(zé)人由當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)任免的弊病，排除行政干預(yù)和地方保護主義影響。針對目前環(huán)保行政不作為以及行政執(zhí)法主體林立，執(zhí)法形不成合力的現(xiàn)狀，應(yīng)健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和單位負責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。按照秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)管理方式，理順部門職責(zé)分工，增強環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性。縣級以上地方人民政府要加強環(huán)保機構(gòu)建設(shè)，落實職能、編制和經(jīng)費。各級環(huán)保部門要嚴(yán)格執(zhí)行各項環(huán)境監(jiān)管制度，責(zé)令嚴(yán)重污染單位限期治理和停產(chǎn)整治，負責(zé)召集有關(guān)部門專家和代表提出開發(fā)建設(shè)規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查意見。

3.明確中央和地方環(huán)保監(jiān)管職責(zé)。對環(huán)境問題實行全而、集中、統(tǒng)一的執(zhí)法是促進環(huán)境執(zhí)法的有效手段和方式，可提高環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)格和權(quán)威。每一級政府都要對環(huán)保承擔(dān)責(zé)任。秦嶺北麓生態(tài)管理區(qū)不是簡單的執(zhí)行國家環(huán)?？偩趾完兾魇〉沫h(huán)保的政策，它有自己獨立的管理事項和相應(yīng)的責(zé)任。

4建立秦嶺北麓環(huán)保行政執(zhí)法責(zé)任制。孟德斯鴻說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。所以在建立秦嶺北麓管理區(qū)的同時，如何對其進行監(jiān)督，事關(guān)能否對秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)境進行有效保護。環(huán)保行政執(zhí)法責(zé)任制作為一種行之有效的內(nèi)部糾錯機制主要內(nèi)容主要有以下幾個方而：首先，建立政務(wù)公開、行政執(zhí)法公示等制度；其次，落實行政處罰聽證制度、環(huán)境稽查制度、責(zé)任追究制度；最后，公民及社會監(jiān)督，《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》明確了公民以及社會的監(jiān)督權(quán)利，公民的監(jiān)督形式有很多，其中行政復(fù)議和行政訴訟即其中重要的手段。

注釋：

①1968年，英國學(xué)者哈?。?Hardin）在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇題為《公地的悲劇》的文章首次提出。公地作為一項資源或財產(chǎn)有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止其他人使用，而每一個人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭。

參考文獻：

[1]龐德法理學(xué)（第1卷）[M].1959：353

[2]王書轉(zhuǎn)“一線兩帶”建設(shè)中秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展研究[D]陜西示范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006：12

[3]孟德斯鴻論法的精神[M].張雁深譯商務(wù)印書館，1961：154