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民主也是一種有效的國家治理工具

2015-10-21 19:21彭勃
探索與爭鳴 2015年6期
關(guān)鍵詞:合法性邏輯決策

內(nèi)容摘要 行政和民主的機制,是現(xiàn)代國家治理的兩種基本工具,相互補充與調(diào)和,兩者不可或缺。在國家治理現(xiàn)代化進程中,民主機制并不必然對沖和消減國家治理能力。相反,民主機制在改造治理生態(tài)、重塑治理合法性、構(gòu)建“決策市場”以及培育參與和合作等幾個方面,成為提升國家治理能力的重要工具。

關(guān) 鍵 詞 民主機制 行政邏輯 國家治理

作 者 彭勃,上海交通大學(xué)公共政策與治理創(chuàng)新中心主任、國際與公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師。(上海 200025)

基金項目 國家社科基金重點項目“地方重大民生專項規(guī)劃編制中的公眾參與機制研究”(13AZD089)、上海市哲社規(guī)劃課題“結(jié)構(gòu)、互動與集體行動:基于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬社區(qū)研究”

“民主”作為一面旗幟,一直伴隨著中國救亡和現(xiàn)代化復(fù)興的道路。百年之前新文化運動熱烈呼喚“德先生”,中國共產(chǎn)黨秉承“五四”以來民主建國和興國的原則建立起新的國家,改革開放30多年經(jīng)濟迅速成長,社會巨大變遷,不斷朝著民主富強的民族復(fù)興目標(biāo)邁進。但是,近年來,本來毫無疑問的“民主”竟然成了一個“問題”。各派學(xué)者爭論不下,社會民眾也莫衷一是。排除掉那些非學(xué)術(shù)性的爭論,能夠稱得上嚴(yán)肅、科學(xué)的民主論爭大致有兩派:反對民主的學(xué)者一般都是從工具主義的角度,認為如果將民主作為一種治理工具,必將導(dǎo)致決策低效、福利剛性、庸人治國、多數(shù)人暴政、選舉腐敗、政策短視等;而支持民主的學(xué)者不僅認為民主是不能化約和犧牲的政治價值,而且作為一種治理手段,民主機制可以解決現(xiàn)實公共治理中諸如政治腐敗、少數(shù)人暴政、漠視民生、決策失誤等重大問題。本文認為,行政邏輯和民主機制,是人類公共事務(wù)治理的兩種基本手段。如同國家的兩只治理之手,不可偏廢其一。為了實現(xiàn)善治,須行政和民主兩只手相互補充協(xié)作,共同發(fā)揮作用。

行政邏輯的功能與局限

現(xiàn)代國家的一個重要特征,是政府行政力量主動介入和推動經(jīng)濟、社會變遷。行政力量的滲透和影響,伴隨著整個現(xiàn)代化過程。行政力量所秉持的行政邏輯,集中體現(xiàn)在化約性、集中性、計劃性和組織性四個方面。由于這些內(nèi)在特征的作用,行政力量的影響往往迅速有力。行政邏輯的四個內(nèi)在特征也造成其內(nèi)在的局限性,并由此產(chǎn)生各種各樣的副作用。

1.化約邏輯。面對紛繁復(fù)雜的廣闊社會,行政力量永遠是有限的。隨著現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和不確定性不斷提升,這一矛盾日益尖銳。[1]為了解決這個問題,行政力量往往采取化繁為簡的“化約”邏輯,即將復(fù)雜社會簡單化,使其成為行政力量可以操控的對象。這里有幾種不同的情況。當(dāng)國家能力強大到一定程度,國家會通過管理制度重塑自然和社會,對社會和自然采取簡單化的處理方式,例如整齊一致的政策動員運動,整齊劃一的社會組織結(jié)構(gòu)(例如單位)等。而社會和自然的復(fù)雜性,被抹殺和掩蓋于簡單化的管理制度之中。國家采取標(biāo)準(zhǔn)化的方式重新構(gòu)造社會,目的是便于管理,簡單化、清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化是國家對社會和自然實施管理的重要工具;[2]當(dāng)行政體系缺乏足夠能力重構(gòu)社會時,“化約”邏輯就用簡單化和抽象的指標(biāo)來替代社會的復(fù)雜性和不確定性。例如GDP替代經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r,人口指標(biāo)替代人的差異,土地統(tǒng)計指標(biāo)替代土地的復(fù)雜性,“文明創(chuàng)建”的指標(biāo)體系替代社會發(fā)展,發(fā)案率和破案率替代社會安定秩序,金牌數(shù)替代體育事業(yè)與服務(wù)等。通過指標(biāo)來代表社會的復(fù)雜性,盡管能夠抽象出公共事務(wù)的部分要素,但是也往往掩蓋了更多的豐富內(nèi)涵。在當(dāng)前的現(xiàn)實生活中,“指標(biāo)化”的管理手段不僅體現(xiàn)在各級政府行為中,還隨行政邏輯一道滲透到其他非行政領(lǐng)域,如教育管理、社會治理等領(lǐng)域中的指標(biāo)化管理。更為嚴(yán)重的是,在我國目前的體制環(huán)境下,自上而下的管理系統(tǒng)都喜歡那些能夠看得見的指標(biāo),即所謂具有可視度的“顯性”指標(biāo)。“顯性”指標(biāo)邏輯的盛行,對自上而下“可視度”的強調(diào),經(jīng)常扭曲管理目標(biāo),從上往下看的管理圖景,往往與管理實際之間形成巨大反差。

2.集中邏輯。行政體系在規(guī)模和資源上都是有限的,而公共治理的對象卻擁有海量的規(guī)模。在治理實踐中,行政力量往往只能選取很小的局部領(lǐng)域施加影響。其典型的策略是確立優(yōu)先次序和重點工作,將主要精力和優(yōu)質(zhì)資源投入其中,所謂“集中力量辦大事”、“好鋼用在刀刃上”就是這個邏輯。行政力量的集中邏輯在于“以點帶面”,通過點的發(fā)展引領(lǐng)面上的發(fā)展。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實世界中比比皆是,例如國家發(fā)展主義的“優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”,我國改革以來盛行的“項目化”治理風(fēng)格等,均體現(xiàn)出行政治理的集中邏輯。在集中邏輯的策略之下,行政資源和精力不成比例地投入部分領(lǐng)域,而其他大部分治理領(lǐng)域的事務(wù)則被輕視、忽視,放任自流。由于這種策略集中使用資源,因而在某些點上的見效快,通過“以點帶面”也不乏成功案例。但是隨著公共治理日益復(fù)雜化,這種集中邏輯越來越遭遇困境。例如我國地方政府職能從項目化的開發(fā)與治理,轉(zhuǎn)向全覆蓋的公共服務(wù)提供時,集中邏輯往往表現(xiàn)出嚴(yán)重不適。在改革發(fā)展朝縱深發(fā)展,治理目標(biāo)日益多元化的背景下,公共治理的任務(wù)要求已經(jīng)不是公共資源分配的優(yōu)先次序,而是要解決資源分配的比例問題。即“問題不是等次,問題在于比例”[3]。總之,行政體系的集中邏輯可以解決優(yōu)先次序,卻無法應(yīng)對比例分配資源的復(fù)雜局面,其結(jié)果是往往導(dǎo)致政策失敗,引起政策合法性的挑戰(zhàn)問題等。

3.計劃邏輯。計劃性是行政理性的重要體現(xiàn)。行政力量在目標(biāo)確立之后,需要對行政行為進行規(guī)劃,設(shè)定具體步驟,按部就班地推行政策實施。行政體系的計劃邏輯體現(xiàn)在以下幾個方面:第一,理性規(guī)劃。行政決策一般依靠行政管理者或者少數(shù)專家的經(jīng)驗與決策理性,而外部決策力量很難產(chǎn)生影響。第二,指令性資源配置。在封閉決策的基礎(chǔ)上,行政資源的指令性配置成為關(guān)鍵性機制。行政資源的分配權(quán)呈現(xiàn)集中和壟斷的趨勢。在科層的金字塔上,少數(shù)決策者掌握了資源的配置權(quán)。行政管理的節(jié)點,就是自上而下對各種資源進行有計劃分配的環(huán)節(jié)。第三,工作分解。在計劃邏輯的指導(dǎo)下,復(fù)雜的行政管理任務(wù)在兩個維度上進行分解,即部門單位的分解和時間單位的分解。對行政任務(wù)的分解,可使執(zhí)行壓力更加具體地傳遞下去,確保任務(wù)的完成。任務(wù)分解的做法在計劃邏輯中比比皆是,而分解過程中所產(chǎn)生的誤差和折損,往往影響原先任務(wù)的完成,甚至面目全非。

計劃邏輯建立于行政理性的基礎(chǔ)之上,與市場邏輯及其社會后果之間存在較大的沖突。計劃時常脫離于管理實踐,計劃經(jīng)常留在口頭上,寫在紙上,掛在墻上。尤其嚴(yán)重的是,現(xiàn)代社會的不確定性和流變性大大提高,計劃常常趕不上變化。打了折扣的計劃實施,反過來又會影響行政邏輯的實施,以及它的合法性基礎(chǔ)。同時,行政的計劃邏輯具有很強的排他性,無法容忍計劃外的變數(shù)。這種邏輯時常外化為“操控”策略,對新生事物和力量往往采取懷疑和壓制的態(tài)度,造成行政體系刻板、封閉、守舊的形象。解決計劃邏輯所造成的難題,依靠行政力量本身往往無濟于事,需要引入外部影響力量,以彌補計劃邏輯的不足。例如以開放性的決策市場,替代依靠少數(shù)人理性的封閉決策,以競爭性手段替代計劃性的資源分配等。

4.組織邏輯。馬克斯·韋伯提出,有組織的體系是現(xiàn)代官僚機構(gòu)的重要特征。[4]行政機構(gòu)的重要行動邏輯,是通過自上而下的命令系統(tǒng)組織起來,依靠有組織的行政機構(gòu)實施治理。因此,行政行為深刻地因循組織邏輯,這表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,組織控制。與一切組織具有相同的特性,政府組織存在著天生的控制導(dǎo)向,“管理就是控制”,政府對管理對象表現(xiàn)出很強的控制傾向。而隨著控制對象的復(fù)雜化和不確定性程度不斷提升,組織控制的悖論日益體現(xiàn),并挑戰(zhàn)控制行為本身的合法性。[5]第二,單打獨斗。行政力量的組織邏輯還表現(xiàn)在對行政組織自身的過分倚重。其原因在于行政組織自身的擴張?zhí)匦?,容易將公共治理中的其他主體排斥在外。同時行政組織的自負態(tài)度,也容易導(dǎo)致決策者懷疑其他主體的道德水平和執(zhí)行能力。行政力量單打獨斗的治理格局,越來越難以適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)代治理需求,而行政力量往往又排斥其他力量的介入,導(dǎo)致多主體治理結(jié)構(gòu)難以形成。第三,“代理人”問題。行政力量必須依靠有組織的力量施加影響,必然產(chǎn)生“代理人”的問題。在科層結(jié)構(gòu)中,命令鏈條在延伸過程中必然產(chǎn)生信息不對稱和指令變異的情況。指令的執(zhí)行者常常代表自己的利益,而不是嚴(yán)格執(zhí)行指令。當(dāng)前,組織邏輯之下產(chǎn)生的代理人問題,對代理人的監(jiān)控不力,是官員濫用權(quán)力,造成民眾不滿的主要誘因。

民主機制的治理功能

民主肯定不是萬能的,不能包醫(yī)百病。但是作為一種主要的治理手段,民主機制之于公共治理體系的意義卻是根本性的,可以彌補行政手段的弊端和不足,減少行政手段的負效應(yīng),使公共治理進入良性循環(huán)。

1.民主機制改造治理生態(tài)。希望通過幾次選舉,就能夠遴選出最理想的領(lǐng)導(dǎo)人,作出最合適的決策,獲得最佳的治理效應(yīng),這當(dāng)然是書生之見和不切實際的奢望?,F(xiàn)實中的庸人當(dāng)政、決策遲緩、治理低效等,一直是伴隨民主體制的病癥。但是,以選舉為標(biāo)志的民主機制,卻可以根本性地改變公共事務(wù)的治理環(huán)境,在很大程度上抑制行政邏輯所帶來的負面效應(yīng)。

民主政治中最基本的機制,就是選民以一人一票的方式選舉民意代表或者領(lǐng)導(dǎo)人。誠然,選舉本身不是決策,更無法消除爭端。[6]選舉是民主的第一步,是決定誰來充當(dāng)決策者,誰來化解爭端。選舉以最直接和最根本的方式建立起領(lǐng)導(dǎo)人與選民之間的問責(zé)關(guān)系。選舉不能改變領(lǐng)導(dǎo)人的品格,選出來的也不一定是好人,但是如果選舉機制缺失,領(lǐng)導(dǎo)人的行為生態(tài)就根本不同。即使沒有選舉機制,也許領(lǐng)導(dǎo)人會出于道德價值追求、政黨意識形態(tài),或者自上而下的行政命令,在治理過程中為民眾謀取福利。但是決定領(lǐng)導(dǎo)人是否當(dāng)選的不是選民,而是政黨決策或上級官員。因此在其決策衡量中,將自上而下的命令與監(jiān)督放在首位,自下而上的民眾壓力則在其次。由于不存在選民與領(lǐng)導(dǎo)人之間的任命委托關(guān)系,行政力量獲得相對于民眾的自主權(quán),決策考慮中往往顧及治理者的處境,忽視治理對象的訴求;重視像企業(yè)這樣有組織的利益,忽視民眾個體的多樣化需要。由于選舉機制的作用,在根本上改變了領(lǐng)導(dǎo)者的治理環(huán)境,迫使其嚴(yán)肅考慮自下而上的民眾訴求。眼睛不僅要往上看,更重要的是還要往下看。同時也要求官員合理平衡個體民眾與有組織團體的不同利益要求,要注重企業(yè)、利益團體等有組織的政策需求,也要充分吸取廣大選民的政策需求。

民主機制的功能不僅在于選舉,還在于產(chǎn)生一個代議機構(gòu)來表達民眾意志。代議機構(gòu)的成員由選舉產(chǎn)生,在日常政策過程中反映選民意志。民主體制下的決策和執(zhí)行過程中,代議機構(gòu)與行政機構(gòu)同樣發(fā)揮常態(tài)性功能。代議機構(gòu)對行政機構(gòu)的限制和制衡,改變了行政機構(gòu)的運行環(huán)境。盡管代議機構(gòu)會延緩決策的時間,甚至?xí)钃虾头駴Q正確的決策,但是整體上而言,代議機構(gòu)能夠在法定的程序過程中,限制和校正行政決策,防止決策失誤,減小錯誤決策帶來的負面影響。

從地方政治體來看,民主體制使地方民眾能夠決定地方領(lǐng)導(dǎo)人的人選,以及地方代議機構(gòu)的組成。因此民主體制往往賦予地方較大的政治和行政決策權(quán)。地方與中央之間形成一種相互制約和平衡。例如歐洲國家的地方政府在決策過程中享有更大的自主權(quán),改革開放初期我國派往這些地區(qū)訪問取經(jīng)的官員驚奇地發(fā)現(xiàn),歐洲國家允許地方政府自主管理財政和征稅,并對當(dāng)?shù)厥聞?wù)做出決策,而中國的財政過于集中,沒有給黨的地方領(lǐng)導(dǎo)人留出足夠的工作空間。[7]改革開放以來,中央賦予地方的自主空間,成為經(jīng)濟社會發(fā)展的活力源。當(dāng)?shù)胤綗o法制約中央行政力量時,則導(dǎo)致央地關(guān)系失衡。中央權(quán)力過大過強時,往往熱衷于超大型的治理項目。[8]

2.民主機制重塑合法性。公共治理的前提是有一套合理的制度,人民自愿服從制度安排,從而實現(xiàn)長期而穩(wěn)定的合作。公權(quán)運行和公共治理需要建立在合法性基礎(chǔ)之上。馬克斯·韋伯提出魅力型、傳統(tǒng)型和法理型合法性。在現(xiàn)代政治生活中,合法性是有效治理的基本前提,用我國的體制話語,就是“人民群眾高不高興,滿不滿意”。因此,現(xiàn)代政治權(quán)力的合法性來源主要是制度的合法性,這套制度規(guī)定公共權(quán)力如何產(chǎn)生、如何運行,在沖突中如何提供合理公平的裁決等?,F(xiàn)代政治生活中,民主機制奠定了制度合法性的基礎(chǔ)。在自由、平等的價值理念支持下,通過選舉決策者,公民自愿接受制度安排,民主機制是最主要的合法性供給制度。同時,合法性的建立不是一蹴而就的,公民對制度合法性的質(zhì)疑始終存在。民主機制中的參與、議事、協(xié)商、監(jiān)督功能,能夠有效校正公共政策,制約治理過程,通過民主機制的合法性構(gòu)建是一個持續(xù)的過程??傊?,民主機制不一定能夠產(chǎn)生最理想的領(lǐng)導(dǎo)人和最合適的公共政策,但是可以賦予決策者和政策最鞏固的合法性基礎(chǔ)。民主選擇的不一定是最好的,至少是民眾所接受和認同的。

合法性是一切政治體制運作的基礎(chǔ),如果不能從民主機制中獲取合法性,就需要從其他路徑建構(gòu)合法性基礎(chǔ)。首先,從意識形態(tài)之中尋找合法性。清晰有力的意識形態(tài),的確具有穩(wěn)定的合法性建構(gòu)功能,但是現(xiàn)代社會更多強調(diào)個體感受,強調(diào)價值理念與現(xiàn)實生活的關(guān)聯(lián)。因此,現(xiàn)代國家就是需要將意識形態(tài)的愿景與治理現(xiàn)狀聯(lián)系起來。為了滿足這個需要,國家一般會傾心于大型社會改造項目和治理項目,在大型項目中吸引民眾和動員民眾。[9]通過宏大敘事來建構(gòu)合法性,強調(diào)整體利益和集體主義,與民眾的日常生活之間時常存在反差。在結(jié)果上,大型項目的失敗極大地瓦解了政治合法性的基礎(chǔ)。

其次,如果缺乏民主機制提供的合法性,合法性的來源就會在很大程度上依靠公共治理的日常績效,在意識形態(tài)淡化,政治生活日益世俗化的現(xiàn)代社會尤其如此。單純通過治理績效獲得合法性,必然面臨許多現(xiàn)實的難題。例如,現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和不確定性,公共治理的結(jié)果不僅與政權(quán)的主觀努力相關(guān),而且還取決于許多復(fù)雜的因素。也就是說,治理績效的好壞存在很大的不確定性?!昂眯牟灰欢軌蜣k好事”,再好的政策和體制也無法保證總有好的治理效果。一旦治理績效下降,就會造成合法性受損。在這種背景下,國家實際上要面對更高的績效壓力和更嚴(yán)重的合法性饑渴。同時,現(xiàn)代社會是高度分化的社會,社會的利益需求分化日益明顯,公共治理的績效在不同人群中的影響必然不同,甚至?xí)耆嘧?。例如,?dāng)前中國改革之所以進入深水區(qū),其中一個原因,就是我們今天已經(jīng)不可能用一個“改革”話語,不可能通過放松管制讓一部分人先富起來,就可以讓所有人滿意。不論是什么政策,對于不同群體的影響一定是不同的。希望用一個整體發(fā)展和惠民的好政策來博得所有民眾的支持和認同,已經(jīng)完全不現(xiàn)實。

民主機制不僅為民眾提供一個投票選擇和參與的平臺,也提供一個匯聚民意、理性討論的平臺。當(dāng)然,民主機制缺位,民意也要以相應(yīng)的方式表達出來,并影響政策的決定和實施,只不過這種表達方式對體制的沖擊性和破壞性更大而已。而且,總是有少數(shù)人獲得不成比例的民意表達途徑。例如在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲、卷入沖突事件的畢竟是民眾的少數(shù),但是他們往往獲得更大的民意表達機會,或者被誤認為就是全部民意。由于缺乏民主代議機制,行政力量常常也只能屈服于少數(shù)人的意志。資源配置可能會朝少數(shù)人方向傾斜,更為嚴(yán)重的是少數(shù)人,或者少數(shù)團體可能會綁架大多數(shù)人,因為沉默的往往是大多數(shù),不在行政力量的視野之內(nèi)。這種狀況最終導(dǎo)致民眾不滿更加郁積甚至爆發(fā),導(dǎo)致公共治理的阻礙力量和運行成本急劇上升。

民主機制在很大程度上可以解決這些問題,因為它可以提供一個民眾發(fā)聲的平臺,各種利益需求平等協(xié)商和競爭的平臺。看起來民主機制會使政府決策受到掣肘和制約,但政府也依靠民主機制獲得制度的合法性基礎(chǔ),改善治理生態(tài)。在治理績效下降,意識形態(tài)日益模糊,社會利益需求對立沖突時,行政力量如果能通過民主機制獲得制度合法性,反而能夠讓行政機構(gòu)從績效壓力、調(diào)節(jié)社會利益沖突的困境中解放出來,脫身于合法性困境的泥沼。

3.民主機制構(gòu)建“決策市場”。林德布洛姆在《決策過程》一書中,分析了理性決策困難的原因,包括政策問題難以界定;公共問題日益復(fù)雜化;無法獲取充分的決策信息;以及各方在政策目標(biāo)和價值觀上無法統(tǒng)一等。[10]因此,單單基于行政理性進行決策是非常困難的。通過行政機構(gòu)運用其理性確立目標(biāo)和價值追求,界定政策問題,排列出可供選擇的政策手段,研究各種手段可能產(chǎn)生的政策后果,通過比較每一個選項的政策目的和政策后果,從而決定最為理想的政策選擇,這種理想圖景在行政實踐中往往不存在。行政理性決策的困境,隨著現(xiàn)代社會公共問題日益復(fù)雜化,不確定性日益增強而不斷凸顯。有學(xué)者研究表明,改革開放以來關(guān)門決策模式遇到越來越多的困難。[11]同時,因決策失誤造成治理困境,也成為社會沖突加劇和政府公信力下降的重要原因。

理性決策存在著固有困難。而現(xiàn)代社會中的不確定性、復(fù)雜性不斷提升,單一行政決策越來越困難,最根本的辦法就是開放決策的空間。民主機制在決策上的優(yōu)越性,就體現(xiàn)在它能夠打開決策參與的通道,構(gòu)建一個“決策市場”。就如同經(jīng)濟市場提煉簡化經(jīng)濟信息,決定資源配置方案一樣,“決策市場”也是讓更多主體參與決策過程,[12]通過信息交流、討論、協(xié)商、妥協(xié)等過程,帶入新的政策知識,匯集決策信息,形成更為精準(zhǔn)的決策。

民主機制形成“決策市場”主要體現(xiàn)在三個方面:第一,民主機制下公共決策參與方除了行政機構(gòu)之外,還包括代議機構(gòu)、司法機構(gòu)、政黨組織等。不同機構(gòu)在決策中代表不同的政策主張,如行政機構(gòu)側(cè)重政策的可行性和科學(xué)性,代議機構(gòu)側(cè)重政策后果和選民反應(yīng),司法機構(gòu)側(cè)重政策是否符合法律精神與規(guī)定,政黨組織側(cè)重政策的政治影響等。不同決策主體在同一個政策之上可能秉持不同的價值目的和政策偏好,不同主體間的制約、平衡、對沖和協(xié)調(diào),使決策結(jié)果可以避免失之偏頗和流于謬誤。第二,民主機制讓公共政策更多的利益相關(guān)方卷入政策過程,例如政策操作者、專家、利益集團與政策受眾等,利益相關(guān)者更為實質(zhì)性的參與,使決策信息更加豐富,信息交流和討論更加充分,為準(zhǔn)確決策奠定基礎(chǔ)。第三,民主機制在縱向的中央、地方、基層的維度,在橫向的政府行政權(quán)力、立法權(quán)力、司法權(quán)力部門維度,都可以實現(xiàn)分散決策。即將公共決策權(quán)和決策內(nèi)容分散給更多的層次和決策機構(gòu)。這種分散化的決策風(fēng)格,有利于形成制約和避免巨大的政策失誤。第四,民主機制能夠?qū)⒉煌恼咧R容納到?jīng)Q策過程之中。上層行政機構(gòu)主要依靠通過邏輯演繹形成的普適性知識,地方和基層機構(gòu),尤其是基層政策參與者,則能夠?qū)⑹来鷮嵺`累積起來的地方性知識,或者鄉(xiāng)土知識有效利用起來。[13]斯科特分析如何避免國家大型項目的失敗,也寄希望于深藏于民間的“米提斯”。[14]

民主機制所構(gòu)造的“決策市場”,時常導(dǎo)致決策主體的相互制約和抵銷,必然延長決策時間,耗費大量精力,甚至無法進行正確決策,這也是民主機制常常受到詬病的原因。民主體制下的決策模式,盡管沒有激進和激動人心的大動作,而是以中庸妥協(xié)的漸進微步為主,很難在復(fù)雜糾結(jié)的公共問題中“快刀斬亂麻”,也很難在短時間內(nèi)大有作為;但是從長時段考察,民主的“決策市場”,則有利于決策定位的準(zhǔn)確化,減少大型決策失誤的產(chǎn)生,能夠更長遠地達到效率目標(biāo)。

4.民主機制培育參與和合作。在傳統(tǒng)模式下,行政管理具有專業(yè)化和科學(xué)化特征。行政管理者是一群獨立于公眾的專業(yè)群體。他們基于行政理性和科學(xué)邏輯,通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)貫徹政策。選民通過政黨政治、問責(zé)和政治任命影響行政體系的頂層人選,而直接操作的行政官不需要考慮公民的政策偏好和利益追求。由于現(xiàn)代公共治理日益復(fù)雜,行政管理的難題越來越多,治理失效和失敗的案例上升,民眾對政府的支持度下降。同時信息技術(shù)的快速發(fā)展,使公民獲取信息能力增強,公民參與公共治理,影響治理績效的愿望加強。在這種情況下,公民不再滿足于通過代議民主間接控制官僚體制,而是希望直接參與和體驗公共治理,公民參與運動形成趨勢。

一方面,新公民參與運動是解決西方公共管理傳統(tǒng)弊端的途徑,因而“參與”成為西方新公共管理、新公共行政理論和實踐的重要特征;另一方面,公民參與運動也是鞏固民主政治基礎(chǔ),治療民眾政治冷漠的方法,因而“參與”是“強勢民主”的重要特征。在西方公共治理的實踐中,公民參與日益成為一種外在力量,發(fā)揮著校正公共治理,提升公共支持的重要作用。

奧斯特羅姆通過實證研究提出,現(xiàn)代社會的公共治理,靠市場制度或者政府行政管理,都不是最佳的管理手段。通過社區(qū)管理的方法實現(xiàn)集體治理,是管理公共資源最為有效的制度安排。[15]公民參與不僅直接干預(yù)公共治理,而且在參與實踐中鍛造和不斷夯實公民社會。社會資本是衡量社會合作能力的指標(biāo),有相當(dāng)多的研究表明,平等、參與型社會,其社會資本類型更有利于社會形成合作,處理日益復(fù)雜的公共問題。[16]

公民和第三部門參與公共治理,與其他傳統(tǒng)治理主體形成多中心治理結(jié)構(gòu),是現(xiàn)代公共治理的發(fā)展趨勢。它解決了行政機構(gòu)單打獨斗的治理困境,不同部門的治理資源和治理風(fēng)格互補,建立了更加有效的治理體系。民主參與和多中心治理是內(nèi)在聯(lián)系的。在治理實踐中,如果缺乏足夠深厚的民主精神和參與氛圍,公民和第三部門不會得到能力提升和發(fā)展,無法具備公共參與的能力。當(dāng)行政機構(gòu)需要治理主體的協(xié)助時,往往就找不到有足夠能力的治理伙伴。此時國家會反過來更加倚重行政機構(gòu),形成雞和蛋的惡性循環(huán)。在公共治理的難題面前,行政機構(gòu)越來越需要外部治理主體的參與。而民主機制對于培育有效的公民參與能力,形成合理的多中心治理結(jié)構(gòu)都具有基礎(chǔ)性作用。沒有民主機制,就沒有公民意識和社會能力,公民、社會和國家的合作治理格局就無從談起。

行政和民主是國家治理的“兩只手”

行政邏輯與民主機制,是公共治理的兩種基本路徑,就如同人的兩只手。只有民主,而缺乏有執(zhí)行效率的行政機制,則無法獲得公共治理的良好績效,難免落敗于國家間的競爭;而缺乏民主機制的規(guī)范、制約和補充,強有力的行政邏輯就如同沒有中和的一味猛藥,負面效應(yīng)凸顯,無法解決內(nèi)亂問題,最終動搖公共治理的體系。雖然民主政治表現(xiàn)為對行政權(quán)力的制約和限制,但是在治理體系中,民主不僅本身鍛造出新的治理手段,而且可以限制和制約行政邏輯的缺陷,減少負面效應(yīng)??梢哉f,民主機制本身就是國家治理能力的基本組成部分。

當(dāng)我們說國家治理能力的提升時,絕不僅僅是行政權(quán)力的擴展,而是政府、市場和社會協(xié)調(diào)治理能力的整體提升,其間,充分發(fā)揮民主機制的治理功能,無疑是當(dāng)前國家治理能力發(fā)展的緊迫問題??梢哉f,我國所面臨的治理困境,不能簡單訴諸行政力量的道德評價。包括民主國家在內(nèi)的任何國家,行政邏輯都是國家治理的重要組成部分。當(dāng)前的根本問題,不是行政邏輯本身的道德地位,也不是行政邏輯的力量過大或者過小,而是行政邏輯在國家治理中處于絕對壟斷地位而缺乏制約、校正和輔佐。國家只有行政的手,而沒有民主的手,靠一只手治理,行政邏輯所蘊含的負面效應(yīng)會被不斷放大,治理過程難免失于偏頗,導(dǎo)致弊端叢生。行政邏輯也具有很強的滲透性,它不僅在政府管理領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用,而且滲透到社會治理、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展等其他領(lǐng)域。用行政手段治理一切,行政邏輯天馬行空,是我國國家治理面臨困境的主要原因。

民主不是圣女,要指出民主的問題,比指責(zé)行政邏輯更加容易。托克維爾早就指出,民主的缺點和弱點不難考察。但是民主的良好印象只能以一種隱秘的方式顯現(xiàn),只會在較長時間段來考察,才能夠慢慢體味到民主的好處。[17]現(xiàn)代治理越來越需要民主機制充當(dāng)治理手段,用民主機制校正行政邏輯,用民主和行政的兩只手協(xié)調(diào)治理。目前我國已經(jīng)進入改革發(fā)展的深水區(qū)和復(fù)雜歷史階段,在“新常態(tài)”下,靠行政主導(dǎo)“一招鮮,吃遍天”的時代已經(jīng)過去。公共治理的后果具有更多的復(fù)雜性和不確定性,民眾的公共支持越來越重要。在這種新背景下,尤其需要將民主機制有效地納入治理體系中,通過民主機制的獨特治理功效,矯正行政邏輯的偏頗,調(diào)和行政邏輯的內(nèi)在矛盾,稀釋行政邏輯的負面效應(yīng),共同提升國家治理能力,維系一個可持續(xù)發(fā)展的中國模式。

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[17]托克維爾.論美國的民主(上卷).北京:商務(wù)印書館1996:263.

編輯 杜運泉

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