王鑫鑫

【摘要】 在我國社會(huì)保障制度建設(shè)過程中，公平性問題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?；竟卜?wù)均等化反映到社會(huì)保障領(lǐng)域，就是要加強(qiáng)社會(huì)保障的公平性建設(shè)。當(dāng)前我國社會(huì)保障領(lǐng)域公平性缺失主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間社會(huì)保障待遇差距上，應(yīng)在堅(jiān)持公平正義的價(jià)值理念下，建立平等的利益訴求機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的公平可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 社會(huì)保障 基本公共服務(wù)均等化 公平性

一、引言

近些年來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速增長，形勢喜人。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后，一些社會(huì)問題也逐漸暴露出來。其中，社會(huì)分配不公問題顯得尤為突出。社會(huì)保障制度作為調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源再次分配的有力杠桿，公平性問題始終備受關(guān)注。讓人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)“人人共享、普遍受益”的社會(huì)發(fā)展基本宗旨，是當(dāng)前解決民生問題，體現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)和諧的關(guān)鍵。十八屆三中全會(huì)明確提出：“圍繞更好保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義，深化社會(huì)體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。”可見，在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化與促進(jìn)社會(huì)保障制度的公平性具有目標(biāo)上的一致性，兩者的共同點(diǎn)在于保障社會(huì)民生，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

二、基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)概念

1、基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容

在我國，基本公共服務(wù)主要包括以下四個(gè)方面：一是基本民生性服務(wù)，如就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等；二是公共事業(yè)性服務(wù)，如公共教育、公共衛(wèi)生、科學(xué)文化等；三是公益基礎(chǔ)性服務(wù)，如公共設(shè)施，環(huán)境保護(hù)等；四是公共安全性服務(wù)，如社會(huì)治安、消費(fèi)安全、國防安全等。這些內(nèi)容涵蓋了人的基本生存和發(fā)展方面的需求，是個(gè)人發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的制度保障。

2、我國基本公共服務(wù)均等化的具體國情

在我國由于城鄉(xiāng)二元體制的長期存在，基本公共服務(wù)均等化并不是一種絕對(duì)的相等，而應(yīng)該是一種底線的均等。我們必須在承認(rèn)城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定差距的前提下，保證城鄉(xiāng)居民能夠享受在數(shù)量和質(zhì)量上大致均等的一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)。政府在提供基本公共服務(wù)時(shí)應(yīng)該遵循平等均衡的分配原則，使來自不同地域、身份不同的社會(huì)成員能享受大致相同的公共服務(wù)，將公共服務(wù)在配置方面的差距維持在公平的范圍內(nèi)。

3、基本公共服務(wù)均等化與社會(huì)保障公平性

在基本公共服務(wù)的四方面內(nèi)容中，與人們?nèi)粘Ｉ钭罹o密相關(guān)的是基本民生性服務(wù)，因此，也最受廣大民眾所關(guān)注?；久裆苑?wù)包括就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等內(nèi)容。其中，社會(huì)保障作為社會(huì)的穩(wěn)定器和收入再分配的調(diào)節(jié)器，其建設(shè)和發(fā)展事關(guān)民生大計(jì)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r下，社會(huì)保障應(yīng)作為彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)和市場機(jī)制缺陷的手段，以其制度設(shè)計(jì)的公平性和政策執(zhí)行的有效性來滿足公民的生存需求和基本發(fā)展需求，保證城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間社會(huì)保障的均衡化發(fā)展，使全體公民享有數(shù)量和質(zhì)量上大體相同的服務(wù)與待遇。

三、我國社會(huì)保障公平性缺失的現(xiàn)狀

1、城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展水平差距過大

社會(huì)保障城鄉(xiāng)差異是我國城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，城市的社會(huì)保障發(fā)展一直優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，雖然國家著力縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)也取得了巨大的突破，先后建立并完善了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等一系列社會(huì)保障項(xiàng)目，有效地保障了人們的基本生活，但城鄉(xiāng)社會(huì)保障的待遇水平仍嚴(yán)重不均等，城市居民享有的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民，這種待遇差距很大程度上是由于城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度分割所造成的。近年來，我國大力推進(jìn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策主要致力于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的制度全覆蓋，并沒有進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的頂層設(shè)計(jì)。由于未能實(shí)現(xiàn)制度融合，最終形成了碎片化的社會(huì)保障管理格局，制約著社會(huì)保障功能的發(fā)揮。盡管城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異巨大，一體化的制度設(shè)計(jì)存在阻力和障礙，但人們對(duì)于公平正義的呼吁加大了對(duì)制度融合的訴求。

2、地區(qū)間社會(huì)保障發(fā)展不平衡

地區(qū)間社會(huì)保障發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在各地在社會(huì)保障支出方面的差距。一般來說，社會(huì)保障支出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的正相關(guān)關(guān)系。即經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會(huì)保障支出相對(duì)較高，相應(yīng)地，社會(huì)成員享受的社會(huì)保障待遇水平也較高。由于我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯，反映到社會(huì)保障支出水平上，各地的差距有進(jìn)一步拉大的趨勢。另外，由于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)保障水平一般高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地區(qū)間社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)又存在困難，因此不利于人才從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的流動(dòng)，不利于我國經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、群體間社會(huì)保障待遇差異明顯

在我國社會(huì)保障碎片化管理的背景下，不同群體之間的社會(huì)保障待遇差異明顯。其中，尤以企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員在養(yǎng)老和醫(yī)療方面實(shí)行的雙軌制最受社會(huì)關(guān)注。從繳費(fèi)機(jī)制上看，企業(yè)職工退休后的養(yǎng)老金以繳費(fèi)年限和繳費(fèi)基數(shù)為計(jì)發(fā)依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是企業(yè)職工當(dāng)期收入的延期支付。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員退休后的養(yǎng)老金則以退休前月工資和連續(xù)工齡為計(jì)發(fā)依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是政府的財(cái)政支出。從養(yǎng)老金的替代率角度上看，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最初設(shè)計(jì)的目標(biāo)替代率為58.5%，但目前全國平均替代率水平與這個(gè)數(shù)據(jù)還存在一定差距。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員的養(yǎng)老金替代率則一直維持在80%至90%的高水平，兩類人群的社會(huì)保障待遇差異成為社會(huì)保障公平性建設(shè)需要關(guān)注的重要方面。

四、社會(huì)保障公平性缺失的原因分析

1、缺乏制度融合的頂層設(shè)計(jì)

從制度層面上看，導(dǎo)致當(dāng)前我國社會(huì)保障公平性缺失的原因主要是社會(huì)保障制度的碎片化問題。目前這種在城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體之間存在較大差異的社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)一性和整體性，形成了制度分割和保障待遇差距過大的問題，不利于社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展。這種分類設(shè)制的思路使各地出現(xiàn)了不同的制度模式，增加了制度銜接的難度，不利于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，同時(shí)也加大了社會(huì)保障管理的運(yùn)行成本和執(zhí)行難度。十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)公報(bào)中都提到“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，可見未來提高社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次，逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是大勢所趨，但當(dāng)前社會(huì)保障制度的碎片化現(xiàn)狀不利于統(tǒng)籌層次的提高。

2、缺乏平等的利益訴求機(jī)制

一般來說，一個(gè)社會(huì)利益格局的大體均衡是社會(huì)中不同利益主體相互博弈的結(jié)果。在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，應(yīng)該創(chuàng)造一種能讓民眾自主表達(dá)、自主維護(hù)的平等的利益訴求機(jī)制。這種機(jī)制的缺失會(huì)讓利益主體有強(qiáng)烈的被侵害感，也有礙于民主建設(shè)的進(jìn)程。以農(nóng)民工為例，由于缺乏規(guī)范化的組織安排和通過集體行動(dòng)表達(dá)利益訴求的能力，農(nóng)民工的利益諸如土地權(quán)益、收入等往往被邊緣化。在社會(huì)保障領(lǐng)域表現(xiàn)為無法通過合法的利益訴求渠道表達(dá)自己的主張和要求，在享有社會(huì)保障基本權(quán)利和獲取社會(huì)保障利益方面處于明顯的弱勢地位。由于自身權(quán)利意識(shí)不足以及利益訴求機(jī)制的不完善，農(nóng)民工只看到自己與城市居民的社會(huì)保障待遇差距，產(chǎn)生了極大的不公平感。

五、推進(jìn)社會(huì)保障公平性建設(shè)的路徑

1、公平價(jià)值理念的明晰

不同于西方國家在社會(huì)保障領(lǐng)域“立法先行”的做法，我國由于復(fù)雜的國情和長期堅(jiān)持的“先試點(diǎn)，后推廣”的思路，社會(huì)保障制度的發(fā)展多停留在政策的調(diào)整和優(yōu)化上，缺乏上升到法律層面的公平價(jià)值理念的明晰。目前我國社會(huì)保障法立法層次低，體系不健全，制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，這也是我國社會(huì)保障體制條塊分割背景下城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間社會(huì)保障水平缺乏公平性的真實(shí)反映。在社會(huì)保障法的制定和調(diào)整過程中，應(yīng)該將社會(huì)弱勢群體的利益作為邏輯起點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和互助共濟(jì)，通過建立公平的社會(huì)保障立法機(jī)制來保證制度的公平性。

2、城鄉(xiāng)一體化的制度探索

近年來，一些地方在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念下開始在社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐探索，將城市居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，將城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。這種打破戶籍和身份差別的制度嘗試是對(duì)原有制度的突破，秉承了公平的價(jià)值理念。但是，由于缺乏國家層面的頂層設(shè)計(jì)，使得各地的制度模式不盡相同，加大了制度整合和管理的難度。就目前而言，在一些條件符合的地區(qū)，可以遵循“一元制度，分檔選擇”的運(yùn)行理念，在一元化的制度安排下，設(shè)置不同檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將區(qū)域內(nèi)全體城鄉(xiāng)居民都納入到制度當(dāng)中，城鄉(xiāng)居民所享受的保障待遇僅取決于個(gè)人選擇的繳費(fèi)檔次，而與身份和地域無關(guān)，在公平的大環(huán)境下兼顧個(gè)人效率。

3、利益訴求機(jī)制的建立和完善

政府提供的基本公共服務(wù)只有以社會(huì)成員的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)情況為依據(jù)，才能真正體現(xiàn)公共服務(wù)的價(jià)值。這就要求政府建立暢通有效的利益訴求機(jī)制和溝通渠道，使得社會(huì)成員的公共需求能及時(shí)地引起政府的關(guān)注并進(jìn)入政策議程。作為基本公共服務(wù)的內(nèi)容之一，社會(huì)保障領(lǐng)域也需要建立這種利益訴求機(jī)制。在統(tǒng)籌社會(huì)保障項(xiàng)目的過程中，肯定會(huì)出現(xiàn)各方利益的變動(dòng)和失衡，政府應(yīng)在制度整合的不同階段，對(duì)不同地區(qū)、不同群體的社會(huì)保障待遇予以關(guān)注，拓寬民眾利益訴求渠道，在承認(rèn)城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體之間存在一定差別的前提下，縮小社會(huì)成員在社會(huì)保障待遇方面的差距。

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（責(zé)任編輯：劉冰冰）