袁震

摘 要：城市社區(qū)管理是伴隨城市社區(qū)建設(shè)而出現(xiàn)的一種新型的社會管理樣式，是城市社區(qū)建設(shè)健康有序發(fā)展的重要保證之一。加強(qiáng)城市社區(qū)管理，消除社區(qū)管理中存在的種種問題，必須堅持依法管理原則，實現(xiàn)城市社區(qū)管理法制化，依法管理城市社區(qū)應(yīng)從以下幾個環(huán)節(jié)進(jìn)行：加強(qiáng)制度建設(shè)，完善城市社區(qū)管理的法律體系;依法構(gòu)建我國城市社區(qū)管理體制和治理結(jié)構(gòu);強(qiáng)化城市社區(qū)執(zhí)法;加大執(zhí)法監(jiān)督力度，及時糾正損害社區(qū)管理秩序行為;加強(qiáng)普法宣傳，提高社區(qū)居民法律意識。

關(guān)鍵詞：社區(qū);管理;法律

一、城市社區(qū)及管理現(xiàn)狀

改革開放以后，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國城市社區(qū)管理體制發(fā)生了很大的變化。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在客觀上要求政府轉(zhuǎn)變職能，從掌舵劃漿的全能者變成有限職權(quán)的掌舵者。政府逐漸開始將許多不該管、管不好、管不了的經(jīng)濟(jì)工作交給企業(yè)，社會性事務(wù)交給社區(qū)，政府通過“單位”全面干預(yù)社會生活的地位和職能有所弱化;

（2）人們與社區(qū)的聯(lián)系日益緊密，居委會作為群眾性自治組織再次受到人們的關(guān)注;

（3）隨著政府對社會控制的調(diào)整，社會自主性力量逐漸增強(qiáng)，各種社會性組織逐年增多，在社會參與上發(fā)揮了越來越重要的作用;

（4）是隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理中心開始下移，街道辦事處作為最基層的行政組織獲得了比以前更大的權(quán)力;

（5）是在我國許多城市陸續(xù)開始了基層社區(qū)管理新體制的探索，也取得了一些成績。

二、法律保障城市社區(qū)管理的必要性

加強(qiáng)城市社區(qū)管理，消除社區(qū)管理中存在的種種問題，必須堅持依法管理實現(xiàn)城市社區(qū)管理法制化。所謂依法管理，就是使城市社區(qū)管理主體、管理行為和一系列管理環(huán)節(jié)都納入到法制軌道，做到政府依法行政、居民依法自治。

（一）依法管理是現(xiàn)代城市社區(qū)管理的基本特征

任何一個成熟的現(xiàn)代社區(qū)，毫無例外地也是法制化的社區(qū)，法制化已成為社區(qū)管理系統(tǒng)正常運行的基礎(chǔ)和特征。無論是美國自治型社區(qū)模式、新加坡政府主導(dǎo)模式還是日本混合模式，一個共同特征就是社區(qū)建設(shè)和管理都是在法治軌道上運行。以新加坡為例，新加坡政府在社區(qū)管理中，就非常重視在法律中明確政府權(quán)力和居民及其自治組織權(quán)利的合理劃分，以避免政府權(quán)力濫用并損害社區(qū)發(fā)展。

（二）依法管理是城市社區(qū)管理的手段和方式

國家通過直接控制社會資源來達(dá)到對社會成員組織和管理的目的，基本管理手段靠政策和行政命令，而市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，從根本上改變了這一狀況， “單位制”的解體、各種獨立市場主體和社會組織的出現(xiàn)、政府職能轉(zhuǎn)變，如果還靠原有體制和手段管理顯然行不通。因此，必須更新管理手段和方式。在加強(qiáng)道德約束的同時，實施依法管理，即運用法律手段對社區(qū)居民和自治組織的權(quán)利予以確認(rèn)和保障，制裁各種侵犯社區(qū)主體尤其是社區(qū)居民利益的行為。

（三）依法管理是實現(xiàn)城市社區(qū)管理有序化的基本保證

構(gòu)建社會主義和諧社區(qū)的一個重要標(biāo)志，就是要保證城市社區(qū)管理有序化。因為良好的社區(qū)秩序正是社區(qū)良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提，而做到管理有序則離不開法制保障。一是法律通過界定和規(guī)范各類城市社區(qū)管理主體的地位、作用、任務(wù)及職能以及各組織之間的相互關(guān)系，保證各個管理主體各司其職各負(fù)其責(zé)，共同促進(jìn)社區(qū)管理的有序化;二是通過規(guī)定社區(qū)居民的權(quán)利義務(wù)，保障社區(qū)居民的權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)，促使社區(qū)居民自覺地履行相應(yīng)的義務(wù);三是通過強(qiáng)化政府依法行政，可以抑制行政權(quán)力的濫用和對社區(qū)利益的損害。法治既治社區(qū)事務(wù)，也治政府。從根本上說城市社區(qū)建設(shè)是一項民主事業(yè)，目的是使人民自己管理自己的事務(wù)。

三、法律保障城市社區(qū)管理的途徑

（一）構(gòu)建城市社區(qū)法 加強(qiáng)制度建設(shè)

完善相關(guān)法律，確保社區(qū)自治有法可依。要根據(jù)新形勢的需要，在繼續(xù)推進(jìn)社區(qū)民主自治實踐的基礎(chǔ)上盡快修訂現(xiàn)行相關(guān)法律，盡早出臺如《社區(qū)管理法》、《社區(qū)中介組織法》《城市社區(qū)自治法》等，明確具體地規(guī)定社區(qū)的載體、社區(qū)自治的性質(zhì)和地位、社區(qū)居民的權(quán)利與義務(wù)、社區(qū)自治組織的權(quán)利與義務(wù)、管理方式和運作程序等項內(nèi)容。需要通過法律明確，社會組織和政府部門和街道辦事處的社區(qū)載體能夠明確自己的權(quán)利，義務(wù)和職能，防止政府部門或街道，其職責(zé)向社會傳遞，減少社區(qū)工作的負(fù)擔(dān)，保障社區(qū)各項自治權(quán)利的真正落實，使社區(qū)居民明確自己的權(quán)利義務(wù)，在法律的保障下行使其社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，確保社區(qū)自治有法可依。

（二）依法構(gòu)建我國城市社區(qū)管理體制和治理結(jié)構(gòu)

1.理順社區(qū)管理體制，明確管理原則

建立政府領(lǐng)導(dǎo)，城管辦督導(dǎo)，居民自治，部門參與的科學(xué)管理體系。政府領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)的城市管理工作，各街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)的城市管理工作，實行嚴(yán)格的分級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制;城管辦督導(dǎo)，即區(qū)城管辦根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，對各街道辦事處的城管工作進(jìn)行指導(dǎo)、督辦和考核評估，依法查處違法行為;居民自治，即社區(qū)居委會負(fù)責(zé)本社區(qū)的城市管理的日常工作并對街道辦事處負(fù)責(zé)，宣傳、動員、組織居民自我管理和服務(wù)，依靠自治組織的力量優(yōu)化社區(qū)環(huán)境;部門參與，即在政府的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)下，城建、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、公安、文化、勞動等職能部門在法定的職責(zé)范圍內(nèi)參與城管工作的綜合治理。堅持屬地管理原則，即各責(zé)任路段及其各責(zé)任單位必須接受所在社區(qū)居委會的日常管理，理順管理體制。

2.依法確立“兩級政府、三級管理”的管理體制

街道辦事處作為城市社區(qū)管理主體，其定位問題不容回避。因此，建議盡快以法律形式確認(rèn)改革探索多年且已日趨成熟的“兩級政府、三級管理”的城市管理體制，即明確街道作為一級管理主體的基本定位，并賦予其相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限，逐步實現(xiàn)從“條條分割”到“以塊為主、條塊結(jié)合”方向轉(zhuǎn)變，使街道成為一級準(zhǔn)政府，并承擔(dān)起城市社區(qū)管理政府責(zé)任。

3.理順各組織關(guān)系

包括居委會與居委會黨支部、物業(yè)公司、業(yè)主委員會之間的法律關(guān)系，尤其是居委會與物業(yè)公司、業(yè)主委員會之間的關(guān)系不清，已經(jīng)成為社區(qū)管理中的“老大難”問題。《物業(yè)管理條例》雖然規(guī)定，業(yè)主大會、業(yè)主委員會要與居委會相互協(xié)作，共同做好維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的社會治安等工作，但由于《物業(yè)管理條例》畢竟屬于企業(yè)法，不可能規(guī)定居民自治內(nèi)容，因此，需要在修改《居委會組織法》時進(jìn)一步明確各自的職責(zé)分工，要用法律法規(guī)來明確居委會和物業(yè)公司的職責(zé)，指導(dǎo)和規(guī)范其工作。這是避免二者產(chǎn)生矛盾的前提條件。三是要建立健全年度目標(biāo)責(zé)任制。區(qū)政府、街道辦事處分級擬定年度目標(biāo)管理責(zé)任書，確定工作責(zé)任的指標(biāo)體系（包括城管工作的核心指標(biāo)和保證性指標(biāo)），明確考核和評估結(jié)帳的方式。區(qū)城管辦對各街道辦事處的責(zé)任制實施進(jìn)行督導(dǎo)，年終組織專班對實施的效果進(jìn)行檢查和評估，嚴(yán)格落實獎懲制度。

（三）強(qiáng)化城市社區(qū)執(zhí)法，做到依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法

城市社區(qū)執(zhí)法是指有關(guān)城市社區(qū)執(zhí)法主體，為了實現(xiàn)城市社區(qū)管理目標(biāo)，而實施的有關(guān)城市行政執(zhí)法活動的總和，是政府進(jìn)行城市社區(qū)管理的基本手段。城市社區(qū)執(zhí)法狀況如何，直接關(guān)系到城市社區(qū)立法目的能否實現(xiàn)，關(guān)系到社區(qū)居民直接利益和社區(qū)管理水平的提高。目前，城市社區(qū)執(zhí)法存在諸多問題，并已成為城市社區(qū)依法管理的瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)，比如，社區(qū)衛(wèi)生臟亂差、違章建筑、隨意占道阻礙出行、社區(qū)治安差等現(xiàn)象大量存在。當(dāng)前，強(qiáng)化城市社區(qū)執(zhí)法，必須首先要理順我國城市社區(qū)執(zhí)法體制，建立起長效機(jī)制。

（四）城市社區(qū)應(yīng)走依法自治的道路

1城市社區(qū)自治主體的權(quán)利和義務(wù)。城市社區(qū)依法自治，實際上是社區(qū)自治主體依照法律的規(guī)定，行使自治權(quán)利和履行自治義務(wù)的活動過程。城市社區(qū)要實現(xiàn)依法自治，必須明確社區(qū)建設(shè)主體的權(quán)利和義務(wù)。一方面，城市社區(qū)依法自治，首先必須做到有法可依，而確定法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)，是制定法律的基礎(chǔ)和前提條件。城市社區(qū)法律制度，正是通過規(guī)定社區(qū)自治主體的權(quán)利和義務(wù)來調(diào)整社區(qū)各種社會關(guān)系的。另一方面，只有明確了社區(qū)自治主體的權(quán)利和義務(wù)，才能增強(qiáng)社區(qū)自治主體的自治意識，從而使其正確地行使社區(qū)自治權(quán)利，自覺地履行社區(qū)自治義務(wù)。

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