閆洪雁

【摘 要】土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地管理制度的確立是政治問(wèn)題也是社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)代社會(huì)農(nóng)民土地矛盾突出，包括建設(shè)用地供求矛盾，土地耕種效益低下，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割問(wèn)題，不完善的管理體系侵害了農(nóng)民的權(quán)益。積極推進(jìn)土地管理制度完善和改革，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，關(guān)系著社會(huì)的長(zhǎng)治久安和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地制度；改革

0.前言

土地是農(nóng)村發(fā)展的重要因素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種途徑，只有將其合理安排利用，才能發(fā)揮其最大價(jià)值。如今由于土地管理制度的缺陷，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的輸出，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展受阻。土地管理制度是國(guó)家調(diào)整土地關(guān)系，對(duì)土地資源進(jìn)行合理利用的準(zhǔn)則和規(guī)范。認(rèn)真分析我國(guó)土地管理制度現(xiàn)狀，理清思路，積極推進(jìn)改革，進(jìn)而形成符合國(guó)情的土地管理制度。解決土地利用的矛盾，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。

1.我國(guó)土地管理制度現(xiàn)狀

1.1農(nóng)民土地征用收益少

農(nóng)村土地管理制度作為農(nóng)村的一項(xiàng)基本制度，它既對(duì)資源配置的效率造成直接影響，又與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定息息相關(guān)。法律規(guī)定國(guó)有土地能夠直接進(jìn)行商業(yè)出讓，農(nóng)村集體土地沒(méi)有這種權(quán)利，在征用土地過(guò)程中，給農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償是按農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量或收益來(lái)確定標(biāo)準(zhǔn)的，農(nóng)民沒(méi)有獲得土地增值收益，政府有關(guān)部門獲取了過(guò)多的收益?，F(xiàn)行土地征用制度下，農(nóng)民分配所得所占比例極低，得到的明顯太少。土地收益分配明顯是向政府，城市，非農(nóng)部門傾斜。未充分考慮土地轉(zhuǎn)性后的增值收益，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償不到位，是導(dǎo)致被征地者與地方政府，開發(fā)商矛盾沖突的重要原因。由于產(chǎn)權(quán)的不明晰，不完整，農(nóng)民集體土地難以得到產(chǎn)權(quán)上的保護(hù)，各類用地主體都爭(zhēng)相使用農(nóng)村集體土地，政府低價(jià)征地，村集體個(gè)人和企業(yè)等違法用地，導(dǎo)致土地利用上的囚徒困境博弈，土地濫用和公地悲劇。有些政府和相關(guān)部門沒(méi)有嚴(yán)格依法行政，也沒(méi)有對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，國(guó)家對(duì)土地的管理機(jī)制過(guò)于僵化，使得土地閑置、住宅空置的現(xiàn)象越來(lái)越多。

1.2土地資源與城市化建設(shè)需求不符

我國(guó)正處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)城鎮(zhèn)人口還會(huì)以較高的增長(zhǎng)率持續(xù)增長(zhǎng)，那么城市人口的增加必然會(huì)加大對(duì)城市建設(shè)用地的需求。而城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)村土地非農(nóng)化的快速發(fā)展，都將會(huì)不斷的加深城鄉(xiāng)之間的用地矛盾。城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展用地需求將在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持相當(dāng)高的水平。但是，由于我國(guó)有限的能夠用于新增建設(shè)用地的耕地資源，建設(shè)用地需求將面臨著較大的壓力。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，實(shí)際上城市用地增長(zhǎng)速度快于人口增長(zhǎng)速度和農(nóng)村人地逆向變化，土地征用是城市化進(jìn)程中不可避免的一個(gè)問(wèn)題。國(guó)家為了公共利益的需要可以征用農(nóng)村集體所有的土地，土地產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定不完備和征用制度的僵化是土地過(guò)度征用的主要原因。由于目前我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺，導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，土地低征高賣成了近年來(lái)政府?dāng)控?cái)?shù)囊淮髞?lái)源，各利益集團(tuán)爭(zhēng)奪農(nóng)地用途加速了農(nóng)地非農(nóng)化。

1.3土地監(jiān)管困難

我國(guó)土地實(shí)行五級(jí)管理制，中中央政府只在行政和技術(shù)上進(jìn)行垂直管理，地方政府在土地收益等方面占有主動(dòng)地位?？h級(jí)國(guó)土資源部門，主要受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，必然屈服于地方行政命令，使國(guó)家監(jiān)管難度增加?，F(xiàn)行法律規(guī)定，征用土地依照法定程序?qū)徟?，由地方政府予以公告并組織實(shí)施，安置補(bǔ)償方案確定后應(yīng)予以公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。實(shí)踐中，各地普遍存在征地公告不到位，不認(rèn)真聽取被征地農(nóng)民意見的問(wèn)題，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地中缺少話語(yǔ)權(quán)。土地權(quán)屬登記時(shí)依賴的權(quán)屬變更信息不能夠及時(shí)的獲得使得土地管理部門難以對(duì)土地情況有效的掌控和管理，土地權(quán)利結(jié)構(gòu)還不夠完善，土地的使用權(quán)和所用權(quán)有著本質(zhì)的不同，使得使用者行使了大部分權(quán)利。要保證土地利用規(guī)劃的科學(xué)性，加強(qiáng)其權(quán)威性和約束性，落實(shí)規(guī)劃的修編工作為土地管理提供科學(xué)的依據(jù)，結(jié)合市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)需求制定規(guī)劃的目標(biāo)，將規(guī)劃的剛性和彈性相結(jié)合。保證土地執(zhí)法監(jiān)督的有效性，在現(xiàn)有土地督察制度的基礎(chǔ)上設(shè)立土地監(jiān)察委員會(huì)，委員會(huì)向國(guó)土資源部負(fù)責(zé)，健全執(zhí)法監(jiān)管體系。

2.土地管理制度的改革

2.1健全農(nóng)村土地權(quán)力體系

維護(hù)農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障就是產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確。但是，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度并沒(méi)有明確保護(hù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際中，地方政府、企業(yè)等都紛紛征占農(nóng)民土地權(quán)益，造成土地濫用、浪費(fèi)等情況的出現(xiàn)，所以，要不斷健全和完善農(nóng)村土地權(quán)利體系，保護(hù)好農(nóng)村的土地資源。城市發(fā)展需要土地供應(yīng)，土地征用不合理的利益分配要求完善土地出讓制度。取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地私有化，賦予農(nóng)村土地完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村土地權(quán)利變更，包括征地，需按私有財(cái)產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行。在確定被征土地補(bǔ)償費(fèi)方面，補(bǔ)償必須符合市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，進(jìn)一步提高征用農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以土地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)確定的，沒(méi)有體現(xiàn)出土地所承載的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按照土地對(duì)于農(nóng)民既具有生產(chǎn)資料功能，又具有社會(huì)保障功能以及考慮土地增值收益的思路，并參考土地的市場(chǎng)價(jià)格，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.2維護(hù)政府對(duì)土地的監(jiān)管權(quán)力

由于我國(guó)地域遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由國(guó)務(wù)院直接行使土地所有權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，于是國(guó)務(wù)院要用分級(jí)代理機(jī)制 由于我國(guó)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與管理制度，使得我國(guó)政府在一定程度上集所有，經(jīng)營(yíng)和管理三者于一身，在職能或權(quán)益上表現(xiàn)出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度種種弊端之根源所在。要保證上地執(zhí)法監(jiān)督的有效性，在現(xiàn)有土地督察制度的基礎(chǔ)上設(shè)立土地監(jiān)察委員會(huì)，委員會(huì)向國(guó)土資源部負(fù)責(zé)，健全執(zhí)法監(jiān)管體系。構(gòu)建城鄉(xiāng)土地儲(chǔ)備制度，確保政府保持一定的對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力，能夠協(xié)調(diào)土地供需，防止土地市場(chǎng)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈、寡頭壟斷等問(wèn)題。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估與管理體系，培育流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，通過(guò)供求登記和信息發(fā)布，減少流轉(zhuǎn)參與主體的信息搜尋成本。通過(guò)提供政策及法律咨詢，降低糾紛協(xié)調(diào)成本。重新確立政府角色定位，除了要確立中央政府和地方政府的權(quán)利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。

3.結(jié)語(yǔ)

土地是人民賴以生存的基礎(chǔ)，是農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，在社會(huì)生活中占著重要的位置。解決中國(guó)現(xiàn)存的土地矛盾，確立國(guó)家，地方，個(gè)人之間制度化的利益，引導(dǎo)規(guī)范土地相關(guān)的行為。盡快完善土地管理制度，保障政府和農(nóng)民的合法權(quán)益，讓土地在使用中發(fā)揮其最大的效益。在改革的過(guò)程中，要注意土地制度改革要在不損害農(nóng)民土地保障現(xiàn)實(shí)利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行，同時(shí)又要能夠有利于發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，為建立農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保障制度奠定基礎(chǔ)。 [科]

【參考文獻(xiàn)】

[1]張池.我國(guó)現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問(wèn)題與對(duì)策思考.中國(guó)新技術(shù)新產(chǎn)品，2011，（04）.

[2]張林山.我國(guó)土地管理制度主要問(wèn)題分析與政策展望.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2011，（03）.