劉濤

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊 830026）

一、新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作隊伍的基本情況

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理中,近些年社區(qū)工作隊伍建設切實得到了加強。

人員方面，數(shù)量增多，人員結構進一步優(yōu)化。截至2012年底，全區(qū)社區(qū)工作人員43540人，其中，行政在編2044人，占4.69%；事業(yè)編10881人，占24.99%；公益性崗位人員18864人，占總人數(shù)的43.3%；聘用人員11751人，占總人數(shù)的27.1%，每個社區(qū)有5～7名行政干部，基本上達到了每百戶居民配備1名社區(qū)工作人員。2010年至2012年，全疆共選聘7075名高校畢業(yè)生到社區(qū)工作，平均每個社區(qū)有2至3名大學生，進一步優(yōu)化了社區(qū)隊伍結構。①

“7·5”事件發(fā)生以后，新疆自治區(qū)及各地、州、市、市轄區(qū)機關干部下駐城鎮(zhèn)社區(qū)成為常態(tài)，他們參與社區(qū)維穩(wěn)及服務，利用單位的資源及人員優(yōu)勢為社區(qū)排憂解難。2014年，新疆又開展了大規(guī)模的“訪民情、惠民生、聚民心”活動，每年選派機關干部進駐城鎮(zhèn)社區(qū)（村）工作一年，幫助城鎮(zhèn)社區(qū)（村）開展各方面的工作，積極參與城鎮(zhèn)社區(qū)（村）治理，下派干部及“訪惠聚“工作組已成為新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)（村）治理的一支重要力量。如烏魯木齊市從“7·5”事件開始，市、區(qū)政府不間斷選派機關干部下駐社區(qū)，充實社區(qū)力量。2014年，又選派市區(qū)兩級機關4528名干部組成955個工作組進駐城鎮(zhèn)社區(qū)、村開展“訪惠聚”工作。2015年3月1日，烏魯木齊市986個“訪惠聚”工作組5675名干部全部進點到位，覆蓋全市所有城鎮(zhèn)社區(qū)（村）。

培訓方面，對社區(qū)干部及工作人員加大了培訓力度。2011年至2012年，新疆自治區(qū)民政廳委托民政部培訓中心和長沙民政職業(yè)技術學院對全區(qū)1840名街道社區(qū)書記、主任進行了一次普遍輪訓，社區(qū)干部能力素質進一步提高。同時，新疆師范大學等各定點高校、各級黨校等培訓機構都針對新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)干部及工作人員在不同班次開展了專項培訓。課題組2015年在對社區(qū)工作人員的調查問卷中，當問及“您是否參加過社區(qū)工作的培訓？”回答“參加過多次”的比例在烏魯木齊市、阿克蘇地區(qū)、塔城市、吐魯番市分別占到78.9%、81%、60.5%、71.1%，這說明近幾年新疆各級政府都加大了對城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員培訓的力度。

工資待遇方面，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員工資待遇逐步提高。新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)在編干部按照公務員編、事業(yè)編的身份享受相應的工資待遇。公益性崗位和聘用人員因地州不同，工資稍有差異，月平均收入基本在1000元左右，還有幾百元不等的補貼。

二、新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理中社區(qū)工作隊伍存在的主要問題

1.社區(qū)干部編制偏少，社區(qū)工作任務重，壓力大，人員少，待遇低，隊伍不穩(wěn)定。從全疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)來看，截至2012年底，社區(qū)行政在編干部占全區(qū)社區(qū)工作人員4.69%，事業(yè)編占24.99%，平均每個社區(qū)配備5～7名干部，干部數(shù)量偏少，直接影響到社區(qū)治理的實際效果。同時，社區(qū)干部出口不暢，在社區(qū)崗位工作時間長，壓力大，但交流少，缺乏激勵的固定機制和交流機制，一定程度上影響到在社區(qū)工作的積極性。

對于新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)占多數(shù)比例的公益性崗位人員和聘用人員來說，由于社區(qū)干部編制偏少，即使干得再好，也很難有相應的編制可以進入，享受不到相應的待遇，加之社區(qū)工作任務重，壓力大，待遇低，當一些年輕、學歷高、有能力的工作人員（包括大學生）無在編的希望或找到更好的工作后，他們就會流動，造成社區(qū)工作隊伍的不穩(wěn)定，影響到社區(qū)工作的連續(xù)性、工作效率和服務質量。課題組在對新疆烏魯木齊市、阿克蘇地區(qū)、喀什市多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員的問卷調查中，當問及“您在社區(qū)工作的動力是什么？”回答“為了納編”的社區(qū)工作人員在以上三個地市多民族社區(qū)分別占36.7%、71.5%、29.8%，比例較高。尤其是社區(qū)聘用的巡邏隊員，過低的薪酬和過重的責任使很多社區(qū)聘不上人，即使聘上了，聘用人員的年齡結構、身體素質、處置能力也不能適應目前新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)維護穩(wěn)定的需要，隊伍極不穩(wěn)定。

同時，新疆在現(xiàn)有的政府主導型社區(qū)治理模式下，在反恐維穩(wěn)的嚴峻形勢下，社區(qū)工作任務繁重，既有大量的行政性事務要完成，又要參與維穩(wěn)，還要做好服務，每個社區(qū)工作人員都身兼數(shù)職，即使社區(qū)工作人員在不斷增加，如烏魯木齊市社區(qū)工作人員已增加到30～60人，重點復雜社區(qū)工作人員達到70人左右，工作人員數(shù)量依然不能適應社區(qū)治理的要求。

2.社區(qū)工作人員結構不合理。從全疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員隊伍來看，首先男女比例嚴重失調。如阿克蘇地區(qū)城市社區(qū)居委會118個，社區(qū)工作人員共有2976人，其中女性工作人員2062人，占總數(shù)的69.3%；塔城市15個社區(qū)女性工作人員185人，占社區(qū)工作人員總數(shù)的77.73%。另外，課題組對烏魯木齊市抽樣調查的90個多民族社區(qū)的問卷結果顯示，社區(qū)女性工作人員的比例達到58%，而在喀什市調研的11個多民族城鎮(zhèn)社區(qū)中，女性工作人員所占比例達到77%，男女比例嚴重失調。社區(qū)女性工作人員偏多，一方面無法滿足社區(qū)維穩(wěn)與社區(qū)治理形勢的需要，另一方面她們由于家庭生活負擔較重，難免會影響到社區(qū)的工作。

其次，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員年齡結構不合理，年齡偏大的較多。課題組在南北疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的調研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作人員中年輕人有好的機會就離開了社區(qū)，余下的是年齡大且無一技之長的工作人員。他們年齡偏大、學歷較低、思想觀念更新較慢、創(chuàng)新意識和能力不足，尤其是對于電腦等信息化設備的應用能力差，直接影響到社區(qū)的工作。

再次，南疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員中民漢比例嚴重失調，工作效率低。如阿克蘇地區(qū)城市社區(qū)共有2976名工作人員，其中少數(shù)民族工作人員2125人，占社區(qū)工作人員總數(shù)的71.4%。尤其是阿克蘇地區(qū)少數(shù)民族聚集的社區(qū)，如紅橋街道的托喀依社區(qū)工作人員28人，漢族僅4人，長安社區(qū)工作人員31人，漢族僅4人，工作人員中民漢比例嚴重失調。在喀什市城鎮(zhèn)社區(qū)調研中這種情況更為嚴重。相對來說，少數(shù)民族社區(qū)工作人員尤其是部分少數(shù)民族女性工作人員完成工作的效率較低，這種情況也導致社區(qū)的漢族群眾不愿到社區(qū)辦事。

3.社區(qū)干部和一般工作人員的綜合素質及工作能力與社區(qū)治理的要求不相適應，有待提高。首先，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)大部分干部的專業(yè)知識結構不合理，不了解社區(qū)工作，業(yè)務素質不高，上面怎么說就怎么做，缺乏創(chuàng)新能力，在處理社區(qū)諸多問題時能力欠缺、水平欠缺。還有一些社區(qū)干部民族宗教知識缺乏，雙語水平不高，與當前新疆復雜多變的形勢和擔負的工作任務不相適應。尤其是近些年新上來的年輕社區(qū)干部，缺乏實踐經(jīng)歷、社會閱歷，處理問題、解決矛盾的經(jīng)驗很少，有部分年輕干部急功近利，心態(tài)浮躁，承壓力不強，黨性差，這些問題都影響到社區(qū)治理的實際效果。

其次，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)一般工作人員的綜合素質和能力難以滿足社區(qū)工作專業(yè)化的要求。如表4所示，烏魯木齊市天山區(qū)、沙區(qū)、水區(qū)社區(qū)公益性崗位人員的學歷層次明顯低于在編人員，整體看學歷層次參差不齊，而且偏低，他們也沒有從事相關工作的專業(yè)知識背景，對社區(qū)治理提出了很大挑戰(zhàn)。

表4 天山區(qū)、沙區(qū)、水區(qū)社區(qū)主要工作人員學歷統(tǒng)計表

4.社區(qū)社會工作專業(yè)人才比較缺乏。新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)社會工作專業(yè)人才缺乏，沒有建立起相應的人才引進、使用、流動、激勵機制。課題組在對烏魯木齊市、阿克蘇地區(qū)、吐魯番市、塔城市的問卷調查中，當問及“您所在的社區(qū)有專業(yè)的社工人員嗎？”選擇“沒有”的比例在以上4個地市分別占63.9%、100%、96.2%、75.8%。

5.社區(qū)選舉流于形式。新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的人事任免，多數(shù)沒有實施選舉，社區(qū)主任、副主任基本上是任命，還有些地方的多民族城鎮(zhèn)社區(qū)選舉只是走形式，居民代表連選舉對象都不認識、不了解，最終人選還是街道辦決定。同時，由于各種原因，部分社區(qū)的換屆選舉沒有進行。如塔城市各社區(qū)從2005年對社區(qū)主任、委員進行選舉后，至今再沒有進行過選舉，而是采取直接聘任的方式，由原主任、委員繼續(xù)擔任。這就使居民對選舉對象認同感不強，選舉對象在工作中也出現(xiàn)了只唯上不唯實的情況。

課題組在對烏魯木齊市、阿克蘇地區(qū)、喀什市、塔城市多民族城鎮(zhèn)社區(qū)居民所做的問卷調查中，當問及“您對社區(qū)的工作滿意嗎？”回答“一般及不滿意”的比例在以上這4個地市分別占14%、49%、70.59%、24.3%。其中，烏魯木齊市作為新疆的首府，政府投入較多，社區(qū)建設步伐較快，居民對社區(qū)的滿意度較高，而南疆的喀什、阿克蘇地區(qū)，居民對社區(qū)的滿意度較低，尤其是喀什市居民認為社區(qū)的工作“一般及不滿意”的比例達到了70.59%，比例很高。當問及“如果不滿意，是因為什么原因”，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)社區(qū)居民首先選擇了“推諉問題”，其次是“態(tài)度不好”。

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作隊伍存在的這些問題，造成了社區(qū)維護穩(wěn)定的能力不強、服務群眾的能力不高、社區(qū)治理的效果較差。如在維護穩(wěn)定方面，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員對社區(qū)中存在問題的人員，特別是“三股勢力”、暴恐分子的發(fā)現(xiàn)、情報來源、情報收集、情報分析研判等工作能力不強。近些年自治區(qū)推行的“四知四清四掌握”工作機制、流動人口的“四位一體”管理法、“四化”管理模式等等在一些社區(qū)落實不到位，社區(qū)工作人員走訪入戶不細不實，缺乏應有的敏銳性和警覺性，部分工作人員有麻痹思想，敵情觀念不強，在掌握敵情動態(tài)、對人員鑒別上存在漏洞，對暴恐活動線索沒有提早發(fā)現(xiàn)，使“三股勢力”的破壞活動得逞。

三、加強新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)工作隊伍建設的對策建議

1.選好社區(qū)“一把手”。社區(qū)“一把手”是社區(qū)治理工作的關鍵。在選拔社區(qū)“一把手”時，社區(qū)書記的選拔至關重要。要通過把社區(qū)工作經(jīng)歷作為提拔任用干部的硬指標等方式，鼓勵政府機關、事業(yè)單位中具備“五種能力”的優(yōu)秀干部到社區(qū)工作，②提高這些干部服務群眾的責任意識和做群眾工作的本領，從而使社區(qū)治理能夠真正取得成效。對于社區(qū)主任的選拔，要遵從社區(qū)選舉的原則，注重其社區(qū)工作實踐經(jīng)驗和服務群眾的責任意識，不唯編制身份論，只要是本社區(qū)熱心群眾工作、有工作能力、有創(chuàng)新精神的都可以選舉上崗。

2.建立社區(qū)干部的激勵機制。對于長期在社區(qū)工作的優(yōu)秀的社區(qū)干部，要有相應的激勵機制，尤其要拓展他們向上的職業(yè)發(fā)展空間，使這些優(yōu)秀的干部有上升的渠道和出口，也有助于從方方面面引進人才，保持社區(qū)干部的活力、動力和創(chuàng)造力。

3.逐步建立政府主導與社區(qū)自治相結合的治理模式。政府主導與社區(qū)自治相結合的治理模式，要求依法明確劃分基層政府、街道與多民族城鎮(zhèn)社區(qū)的職責權限，使屬于政府及其職能部門、街道的工作由他們自己完成，不再壓到多民族城鎮(zhèn)社區(qū)，這樣就可以解決新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)職能超載、職權有限和居委會的角色尷尬，從而從根本上解決社區(qū)干部及一般工作人員數(shù)量偏少、工作任務繁重的問題。尤其是在維穩(wěn)的過程中，要明確社區(qū)參加維穩(wěn)的職責權限，以解決社區(qū)干部及一般工作人員維穩(wěn)任務繁重但效率低下的問題。如對目前新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)自聘的巡邏隊員，可以由政府統(tǒng)一聘用，統(tǒng)一培訓，交由社區(qū)民警統(tǒng)一管理，專門負責社區(qū)巡邏、入戶職責，加強社區(qū)治安管理，消除安全隱患。

同時，政府主導與社區(qū)自治相結合的治理模式，要求政府向多民族城鎮(zhèn)社區(qū)下放權力，賦予其一定的自治權。第一，社區(qū)居民民主選舉權。要按照《中華人民共和國居民委員會組織法》的規(guī)定，組織居民對居民委員會進行換屆選舉。在選舉中注意候選人要出自本居民區(qū)，選舉過程及選舉結果要公開透明，由政府及居民進行監(jiān)督。通過選舉，一方面增強了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意識，把社區(qū)選舉落到了實處，避免了居委會組成人員的行政化，另一方面也使居民對選舉對象的認同感增強，更有利于選舉對象今后的社區(qū)治理工作，還促使選舉對象在工作中能站在社區(qū)居民的立場上，代表社區(qū)大多數(shù)居民的利益。第二，社區(qū)的財務自主權。對于社區(qū)的經(jīng)費，社區(qū)居委會有權自主支配與使用，財務收支公開，接受居民及政府監(jiān)督；社區(qū)居委會還可以本著民主自愿的原則，向社區(qū)居民籌集資金，用于社區(qū)公益事業(yè)；社區(qū)提供服務的收入，也可以納入到社區(qū)治理與社區(qū)建設中來。只要新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)基層自治組織的法律地位明確了，社區(qū)多方籌集資金就有了法律基礎和現(xiàn)實基礎。社區(qū)在政府的鼓勵下多方籌集資金，增加收入，才能改善工作人員的待遇，才可以引進、聘用社區(qū)治理所需要的專業(yè)人才和社會工作人才，改變社區(qū)工作人員的學歷結構、專業(yè)知識結構、性別結構、年齡結構，建設一支穩(wěn)定的工作隊伍，才有能力更好地為居民做好服務工作。

新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)實行政府主導與社區(qū)自治相結合的治理模式，社區(qū)干部與一般工作人員將來實行的都是聘任制，也就沒有必要去走“納編”這個獨木橋了，編制少的問題迎刃而解。

4.加強對社區(qū)干部和一般工作人員的培訓與培養(yǎng)，引進社會工作專業(yè)人才，以適應社區(qū)治理的要求。新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)要按專業(yè)化的標準打造社區(qū)干部及工作人員隊伍。首先要建立社區(qū)業(yè)務培訓制度。政府、街道以及社區(qū)都要制定社區(qū)干部及工作人員業(yè)務知識與能力教育培訓計劃，并利用高校、黨校以及其他各種教育資源，采取多種方式定期對社區(qū)干部及工作人員進行深層次的綜合教育培訓，使社區(qū)干部及工作人員掌握現(xiàn)代城鎮(zhèn)社區(qū)工作的先進方法和經(jīng)驗，掌握一定的民族宗教知識和雙語能力，改變社區(qū)工作人員學歷偏低，知識結構不合理，素質不高的局面，盡快培養(yǎng)出一支年輕化、知識化、專業(yè)化的社區(qū)工作人員隊伍。

其次，要通過政策引導，鼓勵具備條件的新疆高校開設社會工作的相關專業(yè)，培育社會工作的相關人才，畢業(yè)后充實到新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)開展工作，還可以從外地引進一些社會工作人才來參與新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理，給予其相應的待遇和發(fā)展空間。要鼓勵新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)在職的干部及工作人員參加社會工作職業(yè)資格考試，對于取得社會工作職業(yè)資格證書并從事社區(qū)工作的人員每月應給予200元至600元（初級、中級、高級）的補助。

再次，新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理中，一方面要繼續(xù)引入相關專業(yè)的高素質年輕的大中專畢業(yè)生，改善社區(qū)工作人員隊伍的知識結構、年齡結構，并加強他們的工作歷練，培養(yǎng)他們的黨性和承壓力，培養(yǎng)他們處理問題、解決矛盾的經(jīng)驗，增強他們服務群眾的能力。另一方面也要注重吸收有社區(qū)工作經(jīng)驗的老黨員、老居民，發(fā)揮好經(jīng)驗傳承的作用。

5.在社區(qū)工作人員配備中形成合理的民漢比例?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》第7條明確了多民族社區(qū)的居委會應有一定數(shù)量的少數(shù)民族成員。因此，在新疆多民族城鎮(zhèn)社區(qū)治理中，應按照法律規(guī)定落實少數(shù)民族居民在居委會中的比例，讓少數(shù)民族居民能夠參與到社區(qū)各項事務的治理中來。尤其是在南疆少數(shù)民族集中的地區(qū)，要形成社區(qū)干部和工作人員隊伍中合理的民族比例，重視少數(shù)民族社區(qū)干部及工作人員社區(qū)工作能力、敬業(yè)精神、工作態(tài)度和責任心的培養(yǎng)，使社區(qū)治理能夠順利實施。

6.建立科學合理的社區(qū)工作人員考核機制。在對社區(qū)工作人員的考核中，要合理確定對工作人員工作實績和群眾滿意度的考核權重，暢通針對社區(qū)工作人員的投訴和反映渠道，要嘗試通過網(wǎng)絡、電話、短信、郵件等方式由居民對工作人員進行實名投票或打分，對每位工作人員進行定期或年度測評，制定相應的獎懲措施，形成科學合理的考核機制。

[注釋]

①新疆自治區(qū)民政廳提供的數(shù)據(jù)。

②“五種能力”即具有思考問題的能力、看清事物的能力、容人容事的能力、工作實戰(zhàn)能力、嚴于律己的能力。

[1]邱夢華，秦莉.城市社區(qū)治理[M].北京：清華大學出版社，2013.

[2]夏建中.中國城市社區(qū)治理結構研究[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[3]吳群剛，孫志祥.中國式社區(qū)治理[M].北京：中國社會出版社，2011.