方曉斌黃光揚(yáng)

（1.福建江夏學(xué)院　教務(wù)處；2.福建師范大學(xué)　教育學(xué)院，福建　福州　350108）

臺(tái)灣地區(qū)采認(rèn)大陸高等教育學(xué)歷政策歷程研究

方曉斌1黃光揚(yáng)2

（1.福建江夏學(xué)院教務(wù)處；2.福建師范大學(xué)教育學(xué)院，福建福州350108）

通過(guò)梳理臺(tái)灣地區(qū)大陸高等教育學(xué)歷采認(rèn)政策制定歷程中政策的演進(jìn)、決策脈絡(luò)，了解其決策模式，把握學(xué)歷采認(rèn)政策中各方利益競(jìng)逐的爭(zhēng)議點(diǎn)與影響決策的策略、決策因素，并根據(jù)研究提出有關(guān)后續(xù)政策發(fā)展方向的一些建議。

大陸高等教育；學(xué)歷采認(rèn)；政策歷程

臺(tái)灣“立法院”2010年通過(guò)《臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《兩岸條例》）修正案，同意大陸學(xué)生赴臺(tái)求學(xué)，并于2011年招收首批大陸學(xué)生赴臺(tái)就學(xué)，對(duì)于其他（如赴臺(tái)定居的大陸公民、港澳地區(qū)公民等）持有大陸高等學(xué)歷的學(xué)生也首次正式承認(rèn)。但島內(nèi)民眾自開(kāi)放探親（1987年）以來(lái)持有大陸高等教育學(xué)歷的人數(shù)便逐年增加，且來(lái)大陸求學(xué)的臺(tái)灣學(xué)生人數(shù)也逐年增加。

臺(tái)灣“教育部”曾在1997年試圖推動(dòng)相關(guān)學(xué)歷檢核及采認(rèn)工作，但最后仍被擱置，至2010年始開(kāi)放采認(rèn)。為何大陸高等教育學(xué)歷政策1997年會(huì)突然喊停，當(dāng)年公告的73所學(xué)校名冊(cè)為何未曾適用，其政策演變、決策過(guò)程、采認(rèn)受影響的主要有哪些人、政策改變的主要原因及后續(xù)影響又如何，值得探討。另外，在2010年開(kāi)放大陸學(xué)歷采認(rèn)與招收大陸學(xué)生時(shí)，臺(tái)灣“教育部”依據(jù)“三限六不”原則，并于《大陸地區(qū)學(xué)歷采認(rèn)辦法》條文中限制許多不予采認(rèn)的規(guī)定，相關(guān)政策內(nèi)容的主要考量、決策過(guò)程、相關(guān)利害關(guān)系人看法、決策后的影響等，都與外國(guó)學(xué)歷或港澳學(xué)歷差異頗大，且政策停滯約20年，臺(tái)灣“教育部”努力突破卻又以“三限六不”方案遭致各方批評(píng)、招收大陸學(xué)生也受限，臺(tái)灣“教育部”為什么訂出一套如此兩面不討好的政策，其政策制定有探討的必要性。

一、臺(tái)灣地區(qū)采認(rèn)大陸學(xué)歷的歷史沿革

自1949年至2010年開(kāi)放大陸學(xué)歷采認(rèn)與招收大陸學(xué)生，60多年期間臺(tái)灣政局變化不穩(wěn)，有關(guān)政策也搖擺不定，其大陸學(xué)歷政策與制定過(guò)程大致經(jīng)過(guò)以下階段：

（一）“淪陷區(qū)”辦法

兩岸分治前沒(méi)有學(xué)歷承認(rèn)的問(wèn)題。1949年分治后至1987年臺(tái)灣開(kāi)放探親期間，兩岸一直處在軍事敵對(duì)的狀態(tài)中，因民眾互不往來(lái)，很少有學(xué)歷承認(rèn)的需求，即便有也多屬大陸多種原因去臺(tái)的軍人，為此臺(tái)灣當(dāng)局訂定 《淪陷區(qū)來(lái)歸學(xué)生學(xué)歷審核暨輔導(dǎo)就學(xué)辦法》，清洗灌輸大陸來(lái)歸的學(xué)生或軍人的頭腦，進(jìn)行思想控制，并使其可以繼續(xù)升學(xué)或就業(yè)。［1］

（二）檢核辦法

1.1987年臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)放探親后，隨著兩岸通婚數(shù)量增多，陸續(xù)有持大陸地區(qū)學(xué)歷的大陸配偶前往臺(tái)灣生活，并有民眾前來(lái)大陸求學(xué)。為應(yīng)對(duì)兩岸往來(lái)漸趨頻繁事務(wù)的管轄，1992年9月《兩岸條例》發(fā)布施行，其第22條授權(quán)臺(tái)灣“教育部”訂定大陸學(xué)歷采認(rèn)相關(guān)辦法。據(jù)此臺(tái)灣 “教育部”著手草擬，并于1997年10月發(fā)布《大陸地區(qū)學(xué)歷檢核及采認(rèn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢核辦法》），公布73所大陸高等學(xué)校認(rèn)可名單，但辦法與名冊(cè)一出，立即遭臺(tái)灣“立法院”與“監(jiān)察院”糾正，在多方壓力下，最后政策遭停用，認(rèn)可名冊(cè)未曾適用，只有大陸高中以下學(xué)歷依檢核辦法得以臺(tái)灣“中部辦公室”及臺(tái)灣“直轄市政府”辦理采認(rèn)事宜。而持有大陸高等學(xué)歷的民眾只能不斷呼吁臺(tái)灣當(dāng)局早日開(kāi)放。

2.兩岸于2002年先后加入WTO后，因簽署了高等教育服務(wù)貿(mào)易規(guī)章，大陸學(xué)歷政策受到多方關(guān)注，許多臺(tái)灣學(xué)者如宋經(jīng)華、徐佩淑、劉永健等以WTO框架及GATS協(xié)議內(nèi)容來(lái)審視大陸學(xué)歷采認(rèn)政策開(kāi)放的必要性，更多臺(tái)商、大陸配偶、民意代表陳情開(kāi)放大陸地區(qū)學(xué)歷采認(rèn)，但政策并無(wú)相關(guān)修正。［2］

（三）采認(rèn)辦法

1.政策于2008年出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，經(jīng)島內(nèi)政黨二次輪替后，國(guó)民黨重新上臺(tái)執(zhí)政，兩岸關(guān)系明顯改變。在大陸推動(dòng)下，兩岸包機(jī)直航、開(kāi)放大陸觀光客赴臺(tái)、開(kāi)放大陸學(xué)歷與大陸學(xué)生赴臺(tái)政策被納入重要推動(dòng)政策內(nèi)容。

2.在臺(tái)灣“立法院”多次交涉下，于2010年8月19日通過(guò)《兩岸條例》第22條修正案，正式開(kāi)放招收大陸學(xué)生及采認(rèn)大陸高等教育學(xué)歷。臺(tái)灣 “教育部”相繼在2011年1月6日發(fā)布《大陸地區(qū)人民來(lái)臺(tái)就讀專(zhuān)科以上學(xué)校辦法》及修正發(fā)布《大陸地區(qū)學(xué)歷采認(rèn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《采認(rèn)辦法》），明確學(xué)歷不溯及既往，這意味著，此前來(lái)大陸求學(xué)且具有正式學(xué)籍的1.5萬(wàn)左右臺(tái)灣學(xué)生學(xué)歷將不被承認(rèn)。［3］并于2011年1月10日公布 “大陸地區(qū)高等學(xué)校認(rèn)可名冊(cè)”等主要為“985”的41所高校采認(rèn)名單，6月9日又公布限制承認(rèn)醫(yī)師學(xué)歷。［4］

3.2011年6月23日發(fā)布《大陸地區(qū)高等教育學(xué)歷甄試作業(yè)要點(diǎn)》，委托“國(guó)立中興大學(xué)”承辦大陸高等教育學(xué)歷甄試試務(wù)工作及查證作業(yè)。另一方面招收大陸學(xué)生的大學(xué)校院成立 “大學(xué)校院招收大陸地區(qū)學(xué)生聯(lián)合招生委員會(huì)”后，臺(tái)灣“教育部”于2011年起開(kāi)始招收大陸6省市（北京、上海、江蘇、浙江、廣東、福建等）學(xué)校學(xué)生，開(kāi)放首批大陸學(xué)生赴臺(tái)就讀學(xué)位。

二、有關(guān)采用大陸學(xué)歷政策的決策模式

從1992年至2011年，大陸學(xué)歷采認(rèn)政策千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，但公布后，各界仍看法不一。有民眾認(rèn)為開(kāi)放幅度太小、學(xué)校數(shù)量太少、限制太多（如限制醫(yī)學(xué)學(xué)歷）、規(guī)定太嚴(yán)苛（2010年9月3日以后求學(xué)者才采認(rèn)）；也有民眾認(rèn)為適度管制、逐步漸進(jìn)才是正確；更有民眾持相反意見(jiàn)，認(rèn)為臺(tái)灣當(dāng)局根本不應(yīng)開(kāi)放大陸學(xué)歷采認(rèn)。各界對(duì)于此政策始終難有一致的看法與共識(shí)。而臺(tái)灣“教育部”根據(jù)在立法院所承諾的“三限六不”原則（限制醫(yī)學(xué)學(xué)歷、限制采認(rèn)學(xué)校、限制島內(nèi)安全機(jī)密相關(guān)系所、限制招生數(shù)量、不加分、不編獎(jiǎng)學(xué)金、不得工作打工、不得在臺(tái)工作、不影響臺(tái)灣學(xué)生名額、不得參加公務(wù)人員考試）所發(fā)布的《來(lái)臺(tái)就讀辦法》及《學(xué)歷采認(rèn)辦法》內(nèi)容，更遭致持大陸學(xué)歷者（包括臺(tái)灣學(xué)生和大陸學(xué)生）抗議其有受歧視、決策不當(dāng)?shù)确磸棧@示贊成與不贊成開(kāi)放者都對(duì)此政策均非相當(dāng)滿(mǎn)意。教育政策是公共政策的一環(huán)，政策本身是一個(gè)不斷調(diào)適、互動(dòng)、協(xié)商的動(dòng)態(tài)歷程，反映出社會(huì)不同意識(shí)形態(tài)、政治利益與價(jià)值。

（一）理性決策模式及其應(yīng)用

1.臺(tái)灣地區(qū)早期政策深受美國(guó)實(shí)用主義與工具主義影響，主張將科學(xué)知識(shí)應(yīng)用于解決社會(huì)問(wèn)題上，政策研究發(fā)展為一門(mén)應(yīng)用性的科學(xué)。政策研究焦點(diǎn)集中于政策規(guī)劃問(wèn)題，學(xué)者分析政策規(guī)劃的主體與形成的原因，包括理性模型、漸進(jìn)模型等，多采用個(gè)案研究方式；政策被認(rèn)定線(xiàn)性、漸進(jìn)、理性方式發(fā)展，研究?jī)?nèi)容一般包括問(wèn)題形成、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行及政策評(píng)估等五個(gè)階段。

2.臺(tái)灣地區(qū)早期有關(guān)大陸學(xué)歷采認(rèn)的研究主要以實(shí)證主義的有限理性決策模式或漸進(jìn)主義模式進(jìn)行分析，包括為了解大陸高等教育學(xué)歷授予相關(guān)的教育制度、課程規(guī)劃、學(xué)位授予以及赴大陸就讀臺(tái)灣學(xué)生的原因、適應(yīng)狀況與后續(xù)追蹤等，皆可歸屬為階段論政策分析的一環(huán)，尤其“陸委會(huì)”、臺(tái)灣“教育部”及其他單位所委托的研究專(zhuān)題等。另外如媒體或?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)調(diào)查民眾對(duì)大陸學(xué)歷采認(rèn)與否的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，都屬于此類(lèi)。

3.這些研究雖提供許多理性的數(shù)據(jù)、具體的資料，并作為臺(tái)灣“教育部”在擬定采認(rèn)辦法時(shí)重要的參考依據(jù)，但以實(shí)證方式呈現(xiàn)的研究數(shù)據(jù)，有強(qiáng)烈的時(shí)效性，還有來(lái)大陸的臺(tái)灣學(xué)生逐年增長(zhǎng)，島內(nèi)持有大陸高等學(xué)歷的大陸籍配偶人數(shù)逐年增加，與此項(xiàng)政策利害相關(guān)的人數(shù)逐年增長(zhǎng)等，這些數(shù)據(jù)建議與實(shí)證性的研究結(jié)果，未被更高層的決策者及臺(tái)灣“立法院”所接納，且研究也無(wú)法解釋為何政策制定后緊急喊停、辛苦擬定的認(rèn)可名冊(cè)不予適用，即便要開(kāi)放采認(rèn)了卻仍以“三限六不”等重重關(guān)卡限制開(kāi)放，甚或使民眾感覺(jué)備受歧視等政策決定。［5］

（二）系統(tǒng)理論決策模式及其應(yīng)用

1.系統(tǒng)理論引用生物學(xué)的概念，將政策環(huán)境納入考量，將決策的社會(huì)內(nèi)部環(huán)境（政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等）、外部環(huán)境（國(guó)際政治、社會(huì)局勢(shì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等）納入，政策的投入、轉(zhuǎn)換、產(chǎn)出及回饋均受環(huán)境的影響。在系統(tǒng)層次中，政策社會(huì)化、政策人才與政策溝通將會(huì)影響下一階段過(guò)程層次的變化，在過(guò)程層次中利益的表達(dá)、意見(jiàn)的匯集將影響政策的制定與決策規(guī)范，形成后續(xù)政策產(chǎn)出與執(zhí)行結(jié)果，最后回饋至政策形成的每一階段中。

2.因理性決策模式與漸進(jìn)決策模式無(wú)法解釋大陸學(xué)歷采認(rèn)的政策制定，島內(nèi)研究學(xué)者開(kāi)始以系統(tǒng)決策理論模式探析在大陸學(xué)歷采認(rèn)政策中，有哪些內(nèi)環(huán)境與外環(huán)境的影響因素，導(dǎo)致政策的中斷。研究發(fā)現(xiàn)大陸學(xué)歷采認(rèn)的內(nèi)部因素包括島內(nèi)高等教育數(shù)量過(guò)多、少子化造成招生不足、經(jīng)費(fèi)緊張、島內(nèi)安全問(wèn)題、醫(yī)療團(tuán)體的反對(duì)等；外環(huán)境包括大陸高校積極招收臺(tái)灣學(xué)生、WTO所帶來(lái)的沖擊、兩岸關(guān)系不穩(wěn)定等。內(nèi)外系統(tǒng)的互動(dòng)及上述因素的輸入，造成島內(nèi)各界對(duì)于大陸學(xué)歷采認(rèn)政策始終無(wú)法達(dá)成共識(shí)。尤其是研究發(fā)現(xiàn)在大陸學(xué)歷采認(rèn)立場(chǎng)上，臺(tái)灣地區(qū)行政部門(mén)與民間團(tuán)體主要站在贊成的立場(chǎng)上，臺(tái)灣地區(qū)立法當(dāng)局、醫(yī)療團(tuán)體及部分學(xué)者則站在反對(duì)的立場(chǎng)上。WTO的簽署對(duì)于大陸學(xué)歷采認(rèn)并沒(méi)有直接的關(guān)系，因?yàn)椋海?）兩岸關(guān)系非屬?lài)?guó)與國(guó)的關(guān)系；（2）臺(tái)灣“教育部”并非WTO簽署的主導(dǎo)單位；（3）由于兩岸高等教育開(kāi)放速度及承諾開(kāi)放的范圍不同，WTO對(duì)于兩岸的影響不一。研究結(jié)果更顯示政治因素是影響大陸學(xué)歷采認(rèn)的最主要因素，不管臺(tái)招大陸生與大陸招臺(tái)生等，這些學(xué)歷的采認(rèn)與否，是兩岸政策的一環(huán)，其他如高教發(fā)展因素、產(chǎn)業(yè)沖擊、民間團(tuán)體的建議等，都只是政策考量的次要原因。［6］

3.系統(tǒng)理論決策模式研究將大陸學(xué)歷政策視為一政策系統(tǒng)，將其內(nèi)外部影響因素作深入的分析，并考慮了當(dāng)時(shí)WTO的簽署，提出國(guó)際化對(duì)大陸學(xué)歷采認(rèn)的沖擊與支持開(kāi)放的理由，但最終研究發(fā)現(xiàn)政策依然受到政治主導(dǎo)的影響最深，顯示政策決定者依然有其自身的考慮，尤其受兩岸關(guān)系的影響。

（三）政策論證決策模式及其應(yīng)用

1.政策論證決策模式以修辭學(xué)的三段論辯方式為基礎(chǔ)，改良后形成六段式論證結(jié)構(gòu)，提出“政策信息”“立論依據(jù)”“支持理由”“語(yǔ)氣修飾條件”“駁斥理由”及“主張”等六種要素所構(gòu)成的論證結(jié)構(gòu)作為分析架構(gòu)。

2.臺(tái)灣學(xué)者徐佩淑、李博文等引用政策論證架構(gòu)，以歷史研究、半結(jié)構(gòu)訪談方式探討政黨輪替對(duì)大陸學(xué)歷采認(rèn)政策的演變。研究發(fā)現(xiàn)大陸學(xué)歷采認(rèn)政策島內(nèi)贊成與反對(duì)聲浪從未間斷，并成為歷屆臺(tái)灣“教育部部長(zhǎng)”眼中的“地雷”，不愿觸碰。臺(tái)灣“教育部”并無(wú)法主導(dǎo)大陸學(xué)歷采認(rèn)，只有擬定辦法的權(quán)限。大陸學(xué)歷采認(rèn)政策并非單純教育問(wèn)題而是泛政治化的公共議題，且是由臺(tái)灣地區(qū)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)內(nèi)對(duì)外大陸政策所決定，因此政策如要有所突破，應(yīng)讓學(xué)歷政策回歸教育與市場(chǎng)機(jī)制，并尊重各方意見(jiàn)制定完備法令規(guī)章。［7］

3.此類(lèi)研究顯示，大陸學(xué)歷采認(rèn)政策并非單純的教育政策，政治力量有深刻影響力。不論在大陸學(xué)歷采認(rèn)或陸生來(lái)臺(tái)政策，不論是開(kāi)放采認(rèn)或不開(kāi)放采認(rèn)的政策論辯中，皆有部分可信、部分存疑、部分駁斥的情形，顯見(jiàn)大陸學(xué)歷采認(rèn)政策上依然無(wú)法完整地有一貫的理由可以解釋其論辯中自相矛盾之處，這造成政策不易推動(dòng)、持續(xù)爭(zhēng)議及執(zhí)行困難等問(wèn)題。

三、政策決策的利益關(guān)系方與脈絡(luò)

從以上分析可知，臺(tái)灣地區(qū)大陸學(xué)歷政策主要決定于政治，而政治得以勝出或阻止政策推動(dòng)的原因，其背后的利益糾葛的影響不容小覷。分析各利害關(guān)系人的利益表達(dá)，以探究大陸高等學(xué)歷采認(rèn)政策中各利益間的角逐。

（一）利益關(guān)系方

1.臺(tái)灣學(xué)者看法。臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)大陸學(xué)歷的采認(rèn)爭(zhēng)議，臺(tái)灣學(xué)者張光正曾舉出臺(tái)灣地區(qū)開(kāi)放與否對(duì)各層次（利害關(guān)系人）的正、負(fù)面影響（表1），提到地區(qū)、大學(xué)校院、臺(tái)商與其子女、臺(tái)生、島內(nèi)民眾與學(xué)生等利益的影響，以地區(qū)層面而言，不管開(kāi)放或不開(kāi)放，皆有正面或負(fù)面的影響；而在組織團(tuán)體間，如果開(kāi)放，明顯臺(tái)商與其子女以及前往大陸就讀的臺(tái)灣人民個(gè)人是受惠的，不過(guò)本地生則受到?jīng)_擊；至于大學(xué)校院與研究機(jī)構(gòu)，張光正將其放在開(kāi)放后負(fù)面影響中（招生沖擊），但在不開(kāi)放間，又有負(fù)面的人才無(wú)法利用等問(wèn)題，難道開(kāi)放對(duì)大學(xué)校院或研究機(jī)構(gòu)都沒(méi)有正面效益？值得再思考。另外在個(gè)人部分，張光正認(rèn)為不采認(rèn)負(fù)面影響是大法官釋?xiě)椩V愿，這樣的分析似乎有點(diǎn)奇怪，訴愿本身是一種利益的爭(zhēng)取，為何列入個(gè)人的負(fù)面影響？而從表1中，雖可看到開(kāi)放與否對(duì)各層面的正、負(fù)面影響，但此分析結(jié)果并無(wú)法完全解釋為何臺(tái)灣當(dāng)局立場(chǎng)于不同時(shí)期有不同主張，以及部分民意代表不同時(shí)期主張的差異。

表1　大陸高等教育開(kāi)放與否正負(fù)面影響表［8］

2.受益方。其實(shí)政策開(kāi)放后，學(xué)歷如獲采認(rèn)，對(duì)于后續(xù)升學(xué)求職等將更便利者，將其列為政策受益方（相較自身政策受益情形而言），主要包括赴陸臺(tái)生、大陸籍配偶、在陸臺(tái)商、在臺(tái)陸生、陸配依親子女等，因其學(xué)歷在尚未采認(rèn)前，升學(xué)渠道受阻、必須以較低（如高中）學(xué)歷進(jìn)行求職與升學(xué)。開(kāi)放采認(rèn)后，將可以大陸大學(xué)學(xué)歷進(jìn)行升學(xué)與求職，預(yù)期可獲得較高的生活水準(zhǔn)與薪水，因此將其列為政策受益者。另外臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)放大陸學(xué)歷采認(rèn)后，大專(zhuān)校院在招生部分將有更多招生來(lái)源，不論是陸生、陸配或赴陸臺(tái)生繼續(xù)升學(xué)，都將成為島內(nèi)大專(zhuān)校院的生員來(lái)源，在學(xué)生人數(shù)與素質(zhì)篩選上將有更多的選擇，因此將島內(nèi)大專(zhuān)校院也納為政策受益方。

3.非受益方。政策如果開(kāi)放，部分利害關(guān)系人原本權(quán)益可能遭受排擠或流失，其與自身原本權(quán)益相比，顯為非政策受益之一方，雖不致全面受害，但以相對(duì)關(guān)系來(lái)比較，可能會(huì)受害的包括留臺(tái)臺(tái)生、島內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)公職者、醫(yī)師公會(huì)等。因留臺(tái)的臺(tái)灣學(xué)生，因?yàn)殚_(kāi)放大陸學(xué)歷采認(rèn)后，與其競(jìng)爭(zhēng)求學(xué)機(jī)會(huì)之競(jìng)爭(zhēng)者增多，教育資源（如師資、設(shè)備等）也被稀釋?zhuān)虼藫p失較多，但其也可從學(xué)術(shù)交流中受益，因此在分類(lèi)上難以全面將其納入非政策受益方；另島內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)公職者因?yàn)殚_(kāi)放大陸高教學(xué)歷采認(rèn)后，陸配與赴陸臺(tái)生其學(xué)歷被采認(rèn)后將可取得報(bào)考公職之機(jī)會(huì)，競(jìng)爭(zhēng)公職的人數(shù)變多、錄取機(jī)率降低，因此納為非政策受益方；而醫(yī)師公會(huì)主要是因?yàn)槿绻_(kāi)放采認(rèn)大陸醫(yī)師學(xué)歷，島內(nèi)醫(yī)師考照、執(zhí)業(yè)等制度將受影響，且兩岸醫(yī)師培育制度不同，如大陸短期受訓(xùn)即可回臺(tái)考照，對(duì)于島內(nèi)修讀與受訓(xùn)時(shí)間較長(zhǎng)的醫(yī)師培訓(xùn)單位與醫(yī)療資源等分配將受影響，因此將其列入非政策受益方。

（二）各時(shí)期何方利益被優(yōu)先考慮

1.李登輝時(shí)期：“戒急用忍”，政治去中國(guó)化、教育臺(tái)灣化。［9］（1）為規(guī)劃開(kāi)放事宜，這個(gè)時(shí)期臺(tái)灣“教育部”開(kāi)放學(xué)歷采認(rèn)的主要原因有，一為《兩岸條例》明定；二因當(dāng)時(shí)島內(nèi)升學(xué)壓力大。這時(shí)臺(tái)灣當(dāng)局主要考慮為法律對(duì)經(jīng)許可留臺(tái)的大陸民眾與臺(tái)灣地區(qū)人民來(lái)大陸取得學(xué)歷采認(rèn)權(quán)益的保障，及其后續(xù)求學(xué)、就業(yè)等人權(quán)問(wèn)題的解決。從臺(tái)灣“教育部”政策規(guī)劃看，以經(jīng)許可來(lái)臺(tái)的大陸民眾的學(xué)歷采認(rèn)為主軸，臺(tái)商與來(lái)大陸臺(tái)生等的學(xué)歷因爭(zhēng)議太多，修正草案時(shí)一度甚至考慮暫不采認(rèn)。但辦法與名冊(cè)草案經(jīng)過(guò)臺(tái)灣“教育部”與相關(guān)部會(huì)多次研議后，最終經(jīng)行政院核定的版本，確定了前面兩種民眾依法規(guī)同時(shí)采認(rèn)。此期相關(guān)研究與報(bào)導(dǎo)的資料多顯示臺(tái)灣當(dāng)局部門(mén)本身的看法，甚少有大陸配偶或是臺(tái)生自己對(duì)外發(fā)言，且臺(tái)生會(huì)此期尚未成立，醫(yī)師團(tuán)體對(duì)此政策亦未發(fā)表相關(guān)說(shuō)明。（2）彈核糾正背后代表反對(duì)團(tuán)體的利益。前面法案一公布，臺(tái)灣“立法院”立即提案撤銷(xiāo)采認(rèn)辦法，“監(jiān)察院”并予以糾正，臺(tái)灣“教育部”急踩煞車(chē)。原因包括開(kāi)放采認(rèn)對(duì)島內(nèi)高教的影響、赴陸臺(tái)生的實(shí)際困難與生活情況、兩岸政治狀態(tài)等。在“行政院”不支持政策繼續(xù)推動(dòng)的情況下，政策只能擱置避免爭(zhēng)議。在這樣的立場(chǎng)下，臺(tái)灣當(dāng)局的立場(chǎng)從“依法行政”走向“上層指示”，明顯為政治干預(yù)。（3）李登輝選擇以“戒急用忍”暫緩兩岸交流，其實(shí)民進(jìn)黨“立委”并非全然反對(duì)，此期贊成或反對(duì)大陸學(xué)歷者，難以黨派區(qū)分。且回顧當(dāng)時(shí)針對(duì)大陸經(jīng)貿(mào)，民進(jìn)黨更喊出“強(qiáng)本西進(jìn)”的做法，因此，在大陸地區(qū)高等學(xué)歷采認(rèn)政策的開(kāi)放與否立場(chǎng)上，應(yīng)以是否屬李登輝一派人馬來(lái)區(qū)別較為明顯；從政策緊急喊停也可看出，此期以李登輝政策與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力為優(yōu)先考量，至于個(gè)別民眾（大陸籍配偶、赴陸臺(tái)生與臺(tái)商等）、高教國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、與國(guó)際接軌等因素，并非主要的考慮因素；有關(guān)臺(tái)灣“教育部”所提暫緩?fù)苿?dòng)的理由，顯然只是為鞏固政治權(quán)力、落實(shí)自身政權(quán)穩(wěn)定的冠冕堂皇理由，在李登輝積極推動(dòng)教育去中國(guó)化、教育本土化的措施下，背地里的省籍情結(jié)與所謂的“臺(tái)灣人執(zhí)政”理念，正一步一步落實(shí)。

2.陳水扁時(shí)期：全面去中國(guó)化，陸生陸配權(quán)益擱置。（1）陳水扁時(shí)期，臺(tái)灣“教育部”歷屆“部長(zhǎng)”對(duì)此政策意見(jiàn)不一，主張開(kāi)放者提出“因應(yīng)國(guó)際化、屬必然趨勢(shì)”等被臺(tái)灣當(dāng)局忽視，最后都因整體兩岸政策而無(wú)實(shí)施；陳水扁后期面對(duì)外界質(zhì)詢(xún)，臺(tái)灣“教育部”所提出的反對(duì)理由包括涉及國(guó)安與各項(xiàng)因素、大陸學(xué)生素質(zhì)與學(xué)校品質(zhì)良莠不齊、恐對(duì)島內(nèi)高等教育有負(fù)面影響、干擾島內(nèi)就業(yè)市場(chǎng)、大陸政治課程與島內(nèi)秉持中立原則的學(xué)術(shù)理念不合等，但臺(tái)灣 “立委”直批此為鴕鳥(niǎo)心態(tài)、與國(guó)際趨勢(shì)不符。（2）實(shí)際上，許多前往大陸求學(xué)者主要以經(jīng)濟(jì)、個(gè)人興趣或家庭因素考慮，臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)放采認(rèn)與否都無(wú)法影響那些自愿前往的臺(tái)灣民眾的選擇；另外“國(guó)家安全”方面，當(dāng)局已同時(shí)開(kāi)放陸配、大陸勞工等，對(duì)于其他國(guó)家的學(xué)歷或?qū)W生也沒(méi)有這樣的要求，“國(guó)家安全”和學(xué)歷綁在一起似乎說(shuō)服力不高；而民眾就業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)就業(yè)問(wèn)題，私人企業(yè)聘用并不受當(dāng)局管制，因此這樣的反對(duì)理由，相較于李登輝時(shí)期曾主張開(kāi)放大陸高等學(xué)歷采認(rèn)的情況來(lái)看，略顯相互矛盾。（3）避免臺(tái)灣民眾傾向中國(guó)的去中國(guó)化，因此極力與大陸切割、阻撓大陸學(xué)歷及推動(dòng)民眾“臺(tái)灣化”等作為，其實(shí)目的在自身政權(quán)鞏固，而這種以政權(quán)穩(wěn)固為優(yōu)先考慮的利益因素，正解釋了為何陳水扁何以在任職“立委”期間，曾公開(kāi)表示應(yīng)順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，無(wú)須對(duì)大陸學(xué)歷特別設(shè)限，在自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下，應(yīng)拋棄敵對(duì)主義與文憑主義，適度開(kāi)放，但其執(zhí)政后，卻出現(xiàn)堅(jiān)決反對(duì)開(kāi)放大陸學(xué)歷的反差。

3.馬英九時(shí)期：九二共識(shí)，積極務(wù)實(shí)處理事務(wù)性問(wèn)題。（1）馬英九時(shí)期，九二共識(shí)下，兩岸事務(wù)優(yōu)先處理。兩岸恢復(fù)兩會(huì)會(huì)談，在兩岸簽訂直航與司法互助協(xié)議后，大陸高等學(xué)歷采認(rèn)政策也積極推動(dòng)。另外在政策上不同于前期，學(xué)歷采認(rèn)與招收陸生一并推動(dòng)，島內(nèi)大專(zhuān)校院也樂(lè)見(jiàn)招收大陸優(yōu)秀學(xué)生來(lái)臺(tái)，以深化行之已久的兩岸高教學(xué)術(shù)交流。為說(shuō)服臺(tái)灣各界及反對(duì)黨“立委”，此期臺(tái)灣“教育部”所提開(kāi)放的理由，除積極回應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)、大陸高教發(fā)展外，更重要的在于解決延宕已久，人數(shù)越來(lái)越多的大陸籍配偶、臺(tái)商及其子女與赴陸臺(tái)生等的升學(xué)、回臺(tái)與招收大陸學(xué)生來(lái)臺(tái)等問(wèn)題。（2）反對(duì)開(kāi)放理由轉(zhuǎn)為“三限六不”原則規(guī)范。反對(duì)開(kāi)放的“立法委員”舉出的反對(duì)理由，包括：影響島內(nèi)高教體制、品質(zhì)參差不齊、影響國(guó)家安全、課程內(nèi)容不同等。以上這些反對(duì)的理由，與李登輝和陳水扁時(shí)期不開(kāi)放學(xué)歷采認(rèn)的官方說(shuō)法相似，不同的地方主要是因?yàn)檎惺沾箨憣W(xué)生政策緣故，包括認(rèn)為會(huì)稀釋?shí)u內(nèi)教育資源、擔(dān)心陸生打工、兼職、來(lái)臺(tái)滲透等，主要還是國(guó)安與資源等問(wèn)題。正所謂“以子之矛，攻子之盾”，臺(tái)灣“教育部”曾經(jīng)提出反對(duì)開(kāi)放的理由，在此時(shí)期成了“立法委員”與反對(duì)民眾質(zhì)疑的理由，臺(tái)灣“教育部”在擬定開(kāi)放政策時(shí)，不得以提出“三限六不”措施，臺(tái)灣“教育部”啞巴吃黃蓮，有苦說(shuō)不出。（3）為了平息各方意見(jiàn)以及順利推動(dòng)政策實(shí)施，在上述反對(duì)理由中，臺(tái)灣“教育部”皆以階段、漸進(jìn)與“三限六不”等原則逐一處理，犧牲部分民眾權(quán)益（如持醫(yī)學(xué)學(xué)歷的臺(tái)生或陸配等），但政策的推行為首要任務(wù)。

四、總結(jié)與建議

大陸學(xué)歷采認(rèn)問(wèn)題自始至終與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、工作等因素密不可分，少子化與私立學(xué)校招生也是島內(nèi)一直都存在的問(wèn)題，政策開(kāi)放只是一念間。至于島內(nèi)學(xué)校、民眾、赴陸臺(tái)生與臺(tái)商子女等的權(quán)益，不過(guò)是大利益確認(rèn)下，得以通過(guò)開(kāi)放手段進(jìn)行調(diào)整與分配的小利益。兩岸學(xué)歷互認(rèn)等問(wèn)題上仍處于不斷探索之中，兩岸高等教育相互開(kāi)放是兩岸人民的共同利益訴求，基于此提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）對(duì)大陸政府的建議

1.政策之窗開(kāi)啟后應(yīng)排除臺(tái)灣方面的相關(guān)疑慮。歷經(jīng)20年，臺(tái)灣地區(qū)終于實(shí)施了學(xué)歷采認(rèn)政策，政策之窗一旦開(kāi)啟后，將不易再緊縮或關(guān)閉，有關(guān)政策內(nèi)容中與國(guó)際慣例或是與國(guó)外采認(rèn)不同之處，我國(guó)政府宜采取積極主動(dòng)、開(kāi)放包容的態(tài)度，努力為兩岸學(xué)歷互認(rèn)及高等教育相互開(kāi)放創(chuàng)設(shè)各種有利條件，以利于大陸學(xué)生赴臺(tái)與推進(jìn)學(xué)歷采認(rèn)政策的落實(shí)與推廣。福建省因與臺(tái)灣地區(qū)的“五緣”優(yōu)勢(shì)，已在對(duì)臺(tái)教育交流合作先行先試，采取“項(xiàng)目帶動(dòng)”等戰(zhàn)略，以學(xué)分互認(rèn)推動(dòng)學(xué)歷互認(rèn)為重點(diǎn)，為兩岸學(xué)歷銜接和互認(rèn)奠定基礎(chǔ)。建議大陸政府與臺(tái)灣建立共同的質(zhì)量監(jiān)控體系，共同監(jiān)督管理，消除對(duì)大陸學(xué)歷含金量的質(zhì)疑，加快兩岸高等院校學(xué)歷互認(rèn)的步伐，擴(kuò)大互認(rèn)的高校范圍。并關(guān)注追蹤，以防蓄意者或是不理解政策的人誤闖地雷，影響政策實(shí)施，或有假學(xué)歷的情形發(fā)生。

2.深化交流、延攬優(yōu)秀學(xué)子、提高兩岸高教品質(zhì)。兩岸關(guān)系深刻影響了學(xué)歷采認(rèn)政策的開(kāi)放與否，在學(xué)歷驗(yàn)證、查證的過(guò)程中，有許多需要信任，應(yīng)加強(qiáng)與臺(tái)灣當(dāng)局聯(lián)系溝通或合作。隨著兩岸學(xué)術(shù)交流的深化與學(xué)歷（學(xué)位）的采認(rèn)，后續(xù)兩岸高校將進(jìn)行更多的學(xué)術(shù)合作、雙聯(lián)學(xué)制、共同研究與研究生交流等課題，希望大陸政府能通過(guò)各種渠道，或是開(kāi)放學(xué)校得以成立交流平臺(tái)，快速查詢(xún)與提高效率，以便進(jìn)行更深入的交流。臺(tái)灣地區(qū)開(kāi)放大陸高教學(xué)歷，代表兩岸高教不但是競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，更是招生市場(chǎng)的開(kāi)放。大陸高等教育應(yīng)凸顯特色、深化內(nèi)涵建設(shè)，提升教學(xué)品質(zhì)、開(kāi)拓學(xué)生視野，以利于兩岸培育更多人才、招募與延攬更多優(yōu)秀國(guó)際人才，在全球競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，共同積極迎戰(zhàn)全球高教競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

3.整體規(guī)劃兩岸高教未來(lái)發(fā)展。大陸高等教育學(xué)歷采認(rèn)政策開(kāi)啟后，未來(lái)兩岸高教勢(shì)必走向更為密切的合作。既然高等教育學(xué)歷采認(rèn)政策已有所突破，大陸政府應(yīng)更積極反應(yīng)，掌握主動(dòng)和先機(jī)，針對(duì)兩岸高等教育的合作發(fā)展作出規(guī)劃，針對(duì)臺(tái)灣地區(qū)與國(guó)際WTO高教市場(chǎng)的變化整體規(guī)劃，不論在學(xué)術(shù)合作或招生等各方面，必須全盤(pán)考慮。不論臺(tái)灣當(dāng)局愿意與否，后續(xù)臺(tái)灣整體教育制度及合作交流，甚至其他階段教育也應(yīng)預(yù)測(cè)和規(guī)劃。

（二）對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局的建議

從大陸學(xué)歷采認(rèn)歷程看，臺(tái)灣當(dāng)局“政權(quán)穩(wěn)固”的利益優(yōu)先于其他各利害關(guān)系人的利益，不論是臺(tái)生、臺(tái)商、醫(yī)生團(tuán)體、大陸籍配偶、大專(zhuān)校院團(tuán)體等各方利益，在臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人“政權(quán)穩(wěn)固”利益考量下，都顯得不足輕重。這一理由也解釋了為何即便已經(jīng)超過(guò)半數(shù)以上民眾支持政策開(kāi)放，但是政策仍堅(jiān)持不開(kāi)放的原因；這也凸顯出，何以理性分析、漸進(jìn)修正、系統(tǒng)決策模式、政策論辯模式等研究方式皆無(wú)法完整解釋政策斷裂與政策內(nèi)部各項(xiàng)因素的矛盾性；恰巧也解釋了大陸學(xué)歷采認(rèn)政策推動(dòng)中許多看似不合邏輯、不連貫的各項(xiàng)措施，不論“教育部”開(kāi)放或不開(kāi)放，都脫離不了工具性的角色。在學(xué)歷采認(rèn)政策中可以看到島內(nèi)政策擬定時(shí)，一旦提到兩岸，《兩岸條例》中臺(tái)灣地區(qū)人民優(yōu)先、保護(hù)臺(tái)灣地區(qū)人民利益的議事馬上抬頭，在島內(nèi)大陸籍配偶的權(quán)益，明顯在大陸學(xué)歷采認(rèn)政策中是被忽略與犧牲的。而從各方利益的表達(dá)與最后決策中，主要由臺(tái)灣當(dāng)局統(tǒng)一決定，利害關(guān)系人本身并無(wú)法干涉。希望臺(tái)灣當(dāng)局從中華民族整體利益優(yōu)先于其他利害關(guān)系人利益出發(fā)，從兩岸民眾的福祉和利益出發(fā)，在教育問(wèn)題上去政治化。

（三）對(duì)“陸委會(huì)”的建議

1.應(yīng)加強(qiáng)整體規(guī)劃與跨部門(mén)協(xié)調(diào)。從上述分析中，可以發(fā)現(xiàn)在兩岸整體事務(wù)上，缺乏一整體規(guī)劃或全面性思考的制度或方向，因此在1992年《兩岸條例》第22條制定生效至2010年大陸學(xué)歷采認(rèn)政策開(kāi)放，衍生出如此多的爭(zhēng)議與矛盾，如果當(dāng)時(shí)臺(tái)灣當(dāng)局能有一套明確的教育交流規(guī)劃，相信政策也不會(huì)演變至此。

另外從臺(tái)灣“教育部”的論述中也可發(fā)現(xiàn)，在反對(duì)者支持或贊成大陸學(xué)歷采認(rèn)政策上，臺(tái)灣 “教育部”往往無(wú)法、也無(wú)權(quán)責(zé)去應(yīng)付其他部門(mén)所衍生的問(wèn)題（如就業(yè)、考試、健保等），因此“陸委會(huì)”的角色更顯重要。陸委會(huì)在規(guī)劃整體方向、綜整各部門(mén)意見(jiàn)時(shí)應(yīng)提供適時(shí)的溝通，給主要負(fù)責(zé)部門(mén)提供應(yīng)有的支持與協(xié)助，以免造成單一部門(mén)被“立法委員”批評(píng)政策規(guī)劃不當(dāng)、未與陸委會(huì)有適當(dāng)溝通等質(zhì)疑，造成政策的延宕與民意的反彈。

2.設(shè)立長(zhǎng)期、中立的研究單位。研究發(fā)現(xiàn)“陸委會(huì)”與相關(guān)部門(mén)等，皆曾針對(duì)大陸進(jìn)行各項(xiàng)的研究與調(diào)查，但這些資源似乎缺乏整體的規(guī)劃與分享，有關(guān)“陸委會(huì)”的角色、任務(wù)以及對(duì)各部門(mén)的整合等，應(yīng)再作全盤(pán)的思考。島內(nèi)對(duì)于大陸的相關(guān)研究是缺乏全面性、整體性的規(guī)劃，民意代表所得到的信息往往是不正確、片面，或是未經(jīng)證實(shí)的數(shù)據(jù)，而只要一有相關(guān)研究數(shù)據(jù)或民調(diào)出現(xiàn)，就會(huì)爭(zhēng)相成為各界引用與論辯的工具。而臺(tái)灣當(dāng)局所委托的研究報(bào)告，又多被反對(duì)者所漠視，因此島內(nèi)對(duì)于大陸高等教育的相關(guān)研究，有必要成立一中立、穩(wěn)定且長(zhǎng)期的研究單位。

［1］王臺(tái)珠.教育部：文教交流須訂定子法“大陸學(xué)歷采認(rèn)”部分尚在研議中［N］.臺(tái)灣日?qǐng)?bào)，1992-07-17（2）.

［2］王瑞琦.中國(guó)大陸高等教育的追求卓越與金字塔發(fā)展模式的形成：從菁英大學(xué)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展論之［J］.中國(guó)大陸研究，2004（2）：57-92.

［3］黃艷平.兩岸高等教育交流與合作政策初探［J］.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（10）：170-173.

［4］臺(tái)生會(huì).歧視性的陸生三法 讓兩岸交流埋下陰影［EB/OL］.（2011-12-16）［2013－09－15］.http：//www.cy21.net/thread-2898-1-1.html

［5］林水波.公共政策論衡［M］.臺(tái)北：永望文化，1990.

［6］林水波.公共政策新論［M］.臺(tái)北：智勝文化，2001.

［7］倪炎元.再現(xiàn)的政治：臺(tái)灣報(bào)紙媒體對(duì)“他者”建構(gòu)的論述分析［M］.新北：韋伯文化，2005.

［8］張光正.大陸高等學(xué)校（機(jī)構(gòu)）重點(diǎn)學(xué)科課程資料庫(kù)之建置及分析研究［M］.臺(tái)灣“教育部”委托，2000.

［9］黃瑞弘.九六臺(tái)海危機(jī)后 李登輝：中國(guó)在臺(tái)扶植代理人［EB/ OL］.（2006-03-08）［2013-09-10］.http：//www.epochtimes.com/b5/6/3/8/ n1248219.htm

（責(zé)任編輯：章永林）

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A

1008—7974（2015）05—0117—06

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.024

2014-10-11

2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目“后金融危機(jī)時(shí)期海峽兩岸高等教育合作發(fā)展研究”（12YJC880019）

方曉斌，福建云霄人，副研究員，碩士；黃光揚(yáng)，福建閩侯人，教授，碩士生導(dǎo)師。