童峰，劉金華

構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)體系，不但需要考慮老年人個體狀況和環(huán)境條件兩大方面的因素，而且需要對養(yǎng)老體系中提供不同服務(wù)的各服務(wù)機構(gòu)建立供規(guī)范評估的標(biāo)準(zhǔn)，通過結(jié)構(gòu)性指標(biāo)和過程性指標(biāo)，形成一個完整的養(yǎng)老評估指標(biāo)體系。因此，養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系分為兩大部分，即對養(yǎng)老服務(wù)對象評估的評估指標(biāo)體系和對養(yǎng)老服務(wù)提供方評估的評估指標(biāo)體系。這兩大部分之間相互獨立，各成一個體系，因而要分別確立它們的各級指標(biāo)。結(jié)合評估流程的評估指標(biāo)體系總體邏輯結(jié)構(gòu)見下圖：

淺談養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系的建構(gòu)

童峰，劉金華

伴隨著老齡化進(jìn)程的不斷加快，我國養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的問題迫在眉睫，亟需建立一套科學(xué)、實用且可持續(xù)的評價指標(biāo)體系。文章從指標(biāo)體系的設(shè)計原則，應(yīng)涵蓋的評估內(nèi)容和評估的邏輯結(jié)構(gòu)出發(fā)，提出了采用兩類指標(biāo)分別針對兩種對象來搭建養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系，希望能為相關(guān)政策制定提供參考。

養(yǎng)老服務(wù)；評估標(biāo)準(zhǔn)；指標(biāo)體系

一、背景

20世紀(jì)末期，我國已進(jìn)入了老齡化社會，據(jù)統(tǒng)計，截至2010年全國共有1.67億老年人，接近總?cè)丝诘?3%［1］（P30-48）。預(yù)計到2050年，65歲以上老人將會超過總?cè)丝诘奈宸种唬?］（P56-75）。2013年，中央相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《民政部關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)意見》等一系列法規(guī)文件。內(nèi)容涵蓋了老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、機構(gòu)建設(shè)、老年人權(quán)益保障、養(yǎng)老服務(wù)等方方面面，提出積極構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系，以此規(guī)范和推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，使各相關(guān)部門和機構(gòu)在開展老齡工作時目標(biāo)明確且有據(jù)可依，這一時期是建立健全我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重大發(fā)展機遇期。

然而，由于我國東西部地區(qū)的社會經(jīng)濟文化差異，致使養(yǎng)老服務(wù)水平參差不齊，地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)多種多樣。因此，建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)不僅需要考慮指標(biāo)的客觀化，還需要包容不同地區(qū)的差異性，使行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)能夠客觀評判不同地區(qū)的實際情況。這不但是落實和發(fā)展現(xiàn)代化大生產(chǎn)的必要條件，也可以使一定范圍的人類活動取得最佳秩序，形成社會化分工，提高生產(chǎn)效率，更是實現(xiàn)科學(xué)管理的基礎(chǔ)保障和促進(jìn)科學(xué)技術(shù)和社會經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力的重要平臺。

二、設(shè)計原則

構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系需要遵循科學(xué)性、實用性和可持續(xù)性三大基本原則［3］（P149-163）。首先，從科學(xué)性而言，評估指標(biāo)體系應(yīng)該建立在國內(nèi)外成熟研究成果的基礎(chǔ)上。其次，從實用性而言，不是說指標(biāo)越多、體系涉及的面越廣就越好，而是各級指標(biāo)與評估指標(biāo)體系設(shè)置的簡繁、粗細(xì)、深淺要適度，在滿足評估精度要求的前提下，盡可能使評估的成本最小，對那些在影響?zhàn)B老服務(wù)的最重要最關(guān)鍵要素做出評價即可。最后，養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系必須具有可持續(xù)性，不但要適應(yīng)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，而且需要有自我更新自我調(diào)整的能力。綜上，符合這三大原則的指標(biāo)才具有使用價值和現(xiàn)實意義。

陳功等學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)評價指標(biāo)體系的架構(gòu)可分為結(jié)構(gòu)性指標(biāo)和過程性指標(biāo)［4］（P90-113）［5］，這樣不但可以保障指標(biāo)的科學(xué)實用，還能夠保證評價體系的與時俱進(jìn)。在評價養(yǎng)老服務(wù)評估水平的基本能力方面，C．Hood［6］提出應(yīng)當(dāng)用一種簡單，同時公開、公平與公正的評價方式，即用結(jié)構(gòu)性指標(biāo)和信息公開，實現(xiàn)評價指標(biāo)客觀公正和簡易實用；在全面和指向性評價養(yǎng)老服務(wù)水平方面，用過程性指標(biāo)和專業(yè)組織，保證評價指標(biāo)的質(zhì)量。具體而言，養(yǎng)老服務(wù)是以從業(yè)人員為條件和服務(wù)為媒介作用于老年人的過程。因此在養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系中，主要包含四個要素：從業(yè)人員、設(shè)施、服務(wù)、老年人［4］（P115-117）。對從業(yè)人員的評價包括資格和職責(zé)，資格是結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，如學(xué)歷、職業(yè)證書和工作年限等，主要體現(xiàn)從業(yè)人員的基本素質(zhì)情況，而職責(zé)則是結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，體現(xiàn)從業(yè)人員的服務(wù)行為質(zhì)量。對設(shè)施而言，物質(zhì)條件如床位數(shù)、人均護(hù)理器械數(shù)和人均面積等，可視為結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，而這些設(shè)施的使用效率就是過程性指標(biāo)。對服務(wù)的評價指標(biāo)不僅要看設(shè)置了哪些服務(wù)項目，而且還要看這些服務(wù)項目的效果如何，前者屬于結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，后者屬于過程性指標(biāo)。對老年人的評價指標(biāo)，既要看老年人獲得服務(wù)的結(jié)果，也要看獲得服務(wù)的過程。通過兩大類的指標(biāo)雖然能夠真實有效地反映養(yǎng)老服務(wù)水平，但它們在指標(biāo)體系中的重要性是不同的，顯然，結(jié)構(gòu)性指標(biāo)和過程性指標(biāo)側(cè)重點各有不同，前者更加注重基本物質(zhì)條件的評估，后者更加注重服務(wù)質(zhì)量的評估，因此還要根據(jù)各地實際情況，劃定要素之間的權(quán)重關(guān)系，確保各要素指標(biāo)的合理比例［7］。

事實上，在制定評估標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重時，制定者常常無法做到價值中立，存在既有的價值取向。這既可能是其基本的價值觀和意志的體現(xiàn)，也可能是客觀需要決定的。結(jié)合各地區(qū)的特點，當(dāng)某些地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的物質(zhì)條件極度匱乏的時候，可能物質(zhì)要素會更大程度地左右評估標(biāo)準(zhǔn)；同樣地，物質(zhì)主義觀念也可能造成過度重視物質(zhì)要素的后果，反之亦然。但無論如何，我們應(yīng)該“心中有素”，養(yǎng)老服務(wù)的對象是老年人，產(chǎn)品是服務(wù)，其他一切事宜都應(yīng)該圍繞這個中心開展，所以在權(quán)衡各指標(biāo)要素權(quán)重的時候，一定要樹立“服務(wù)為先”的價值理念。基于此，無論當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟水平發(fā)展如何，決策者才能認(rèn)識到硬件設(shè)施和經(jīng)濟條件在養(yǎng)老服務(wù)中的作用，制定出符合實際情況的評價標(biāo)準(zhǔn)，讓標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)于養(yǎng)老服務(wù)本身。實踐中，只要達(dá)到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和物質(zhì)條件的平均水平就給予同樣基準(zhǔn)的評估，沒有必要對物質(zhì)條件的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)再區(qū)分三六九等，即沒有必要根據(jù)人均服務(wù)設(shè)施數(shù)、醫(yī)患比例和床位等進(jìn)行高低排序打分。當(dāng)然對于在關(guān)鍵指標(biāo)上不能達(dá)到相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，依照當(dāng)?shù)厍闆r還是應(yīng)當(dāng)扣分，甚至一票否決，比如房屋抗震和衛(wèi)生條件。這樣既杜絕養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)之間的攀比，又注重提升養(yǎng)老服務(wù)的軟質(zhì)量（即過程性指標(biāo)），不但保障了養(yǎng)老服務(wù)的基本物質(zhì)底線，而且讓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。

三、評估的邏輯結(jié)構(gòu)

構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)體系，不但需要考慮老年人個體狀況和環(huán)境條件兩大方面的因素，而且需要對養(yǎng)老體系中提供不同服務(wù)的各服務(wù)機構(gòu)建立供規(guī)范評估的標(biāo)準(zhǔn)，通過結(jié)構(gòu)性指標(biāo)和過程性指標(biāo)，形成一個完整的養(yǎng)老評估指標(biāo)體系。因此，養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系分為兩大部分，即對養(yǎng)老服務(wù)對象評估的評估指標(biāo)體系和對養(yǎng)老服務(wù)提供方評估的評估指標(biāo)體系。這兩大部分之間相互獨立，各成一個體系，因而要分別確立它們的各級指標(biāo)。結(jié)合評估流程的評估指標(biāo)體系總體邏輯結(jié)構(gòu)見下圖：

圖1養(yǎng)老服務(wù)評估體系邏輯圖

這樣的養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系不但可以作為政策支持的依據(jù)，也可以作為指向性評價的標(biāo)準(zhǔn)［8］。在政策支持的依據(jù)方面，利用從業(yè)人員對應(yīng)服務(wù)老人的比例、人均服務(wù)設(shè)施數(shù)、床位數(shù)等公開透明的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，既可以作為政府及公眾檢查監(jiān)督的指標(biāo)，方便公眾了解實際養(yǎng)老服務(wù)水平的高低；又可以對全部養(yǎng)老服務(wù)水平質(zhì)量情況有一個了解，從而為制定相關(guān)支持政策提供詳實數(shù)據(jù)。這樣一來，養(yǎng)老服務(wù)的基本質(zhì)量并不需要組織專業(yè)評估機構(gòu)到實地調(diào)研，只需要保證養(yǎng)老服務(wù)提供者的基本信息公開透明，即可根據(jù)要素對養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量情況進(jìn)行分析，發(fā)布檢測報告，公眾也可以做出質(zhì)量判斷，省去大量財力、人力和物力。而這樣的檢測并非要按照要素將養(yǎng)老服務(wù)提供者進(jìn)行排位對比，而是通過要素的缺失或不平衡，找出問題，制定政策，提升質(zhì)量。另外，在指向性評價的標(biāo)準(zhǔn)方面主要通過過程性要素來完成，養(yǎng)老服務(wù)的過程性指標(biāo)包括了服務(wù)執(zhí)行情況、互動情況、家庭合作情況、健康行為改善情況和從業(yè)人員管理情況等要素，不過這些要素不同于結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，不能通過基本信息公開取得，需要針對某一問題實地調(diào)研才能掌握。因此這類要素的收集耗時、耗力、耗財，需要應(yīng)地制宜地分析問題所在，聯(lián)合學(xué)校、政府和研究機構(gòu)等多方力量，以課題或購買服務(wù)的形式開展調(diào)研。這種調(diào)研常常并不需要涉及所有養(yǎng)老服務(wù)地區(qū)，可以根據(jù)需求，通過統(tǒng)計學(xué)抽樣進(jìn)行，可以是針對某一專題的評價，比如社區(qū)老年人日常生活服務(wù)半徑的評價，也可以是針對某地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體情況的評估。過程性指標(biāo)評價與結(jié)構(gòu)性指標(biāo)評價一樣，不是對養(yǎng)老服務(wù)提供者進(jìn)行排序、貼標(biāo)簽，而是為了更深入地了解養(yǎng)老服務(wù)整體的或某方面的問題，為政策制定更加具有針對性的措施，或是為了調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系本身，而進(jìn)行的指向性評價。與結(jié)構(gòu)性質(zhì)量評價不同的是，過程性質(zhì)量評價必須由學(xué)校，研究機構(gòu)或?qū)I(yè)組織來完成。

四、評估指標(biāo)體系的各級指標(biāo)內(nèi)容

具體而言，評估的內(nèi)容分為兩部分。一是養(yǎng)老服務(wù)對象的評估指標(biāo)體系。制訂對老年人能力狀況、經(jīng)濟狀況、居住狀況、生活環(huán)境等方面的評估標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)確定老年人服務(wù)需求類型、照料護(hù)理等級以及明確護(hù)理、養(yǎng)老服務(wù)等補貼領(lǐng)取資格等。二是養(yǎng)老服務(wù)提供者的評估指標(biāo)體系。針對老年人生活、醫(yī)療、精神三大方面的需求，為養(yǎng)老服務(wù)體系中提供不同服務(wù)的居家服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的機構(gòu)（企業(yè)）和社會組織建立規(guī)范的評估標(biāo)準(zhǔn)。

評估指標(biāo)體系的第一部分對養(yǎng)老服務(wù)對象的評估，包括一級指標(biāo)2個、二級指標(biāo)10個。一級指標(biāo)中一個是對老年人能力評估指標(biāo)，另一個是對老年人條件評估指標(biāo)，前者著重考察老年人主體的生理、心理及社會適應(yīng)性等因素，后者著重考察老年人的經(jīng)濟狀況、居住環(huán)境和外界支持等客觀因素。評估指標(biāo)體系的第二部分是對養(yǎng)老服務(wù)提供方的評估，分別對居家養(yǎng)老服務(wù)組織、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)三個層次的服務(wù)機構(gòu)進(jìn)行評估。一級指標(biāo)包括5～6個，包含服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施、服務(wù)機構(gòu)的財政情況和服務(wù)機構(gòu)可提供的服務(wù)種類與數(shù)量等。

（一）對養(yǎng)老服務(wù)對象的評估體系

在對養(yǎng)老服務(wù)對象的評估方面，下設(shè)兩個一級指標(biāo)：老年人能力狀況、老年人條件狀況。

老年人能力狀況包括四個二級指標(biāo)：日常生活活動、精神狀態(tài)、感知覺與溝通和社會參與。

老年人條件狀況包括六個二級指標(biāo)：自身收入、家庭成員支持、外界支持、住房情況、主要照顧者情況、參加各類老年活動的情況。

（二）養(yǎng)老服務(wù)提供者的評估指標(biāo)體系

1.在對居家養(yǎng)老服務(wù)站點的評估方面，下設(shè)六個一級指標(biāo)：服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施、服務(wù)機構(gòu)的財政情況、服務(wù)機構(gòu)職能、服務(wù)機構(gòu)人員情況、服務(wù)對象的滿意度、檔案建立與管理。

服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施包括四個二級指標(biāo)：場地面積、根據(jù)各社區(qū)的老年人數(shù)目合理設(shè)定服務(wù)點、機構(gòu)環(huán)境、服務(wù)覆蓋率（機構(gòu)能夠為老年人提供服務(wù)的最多人數(shù)）。服務(wù)機構(gòu)的財政情況包括三個二級指標(biāo)：政府扶持，社會力量的參與、慈善捐助，自身經(jīng)營收入。服務(wù)機構(gòu)職能包括兩個二級指標(biāo)：旅行職能情況、對下屬服務(wù)站的干預(yù)監(jiān)督考評。服務(wù)機構(gòu)人員情況包括三個二級指標(biāo)：服務(wù)人員年齡結(jié)構(gòu)與數(shù)量，服務(wù)人員受教育程度、職業(yè)資格與職業(yè)經(jīng)驗，服務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度與服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)對象的滿意度包括兩個二級指標(biāo)：投訴率，每年1～2次定期組織問卷或訪談了解服務(wù)對象的要求與滿意度。檔案建立與管理包括一個二級指標(biāo)：服務(wù)社各項工作的檔案建立和管理。

2.在對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的評估方面，下設(shè)五個一級指標(biāo)：服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施、服務(wù)機構(gòu)的財政情況、服務(wù)機構(gòu)可提供的服務(wù)種類與數(shù)量、服務(wù)機構(gòu)人員情況、服務(wù)對象的滿意度。

服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施包括三個二級指標(biāo)：場地面積、機構(gòu)覆蓋率、機構(gòu)硬件條件。服務(wù)機構(gòu)的財政情況包括三個二級指標(biāo)：政府扶持，社會力量的參與、慈善捐助，自身經(jīng)營收入。服務(wù)機構(gòu)可提供的服務(wù)種類與數(shù)量包括兩個二級指標(biāo)：服務(wù)種類和數(shù)量、收費合理。服務(wù)機構(gòu)人員情況包括三個二級指標(biāo)：服務(wù)人員年齡結(jié)構(gòu)與數(shù)量，服務(wù)人員受教育程度、職業(yè)資格與職業(yè)經(jīng)驗，服務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度與服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)對象的滿意度包括三個二級指標(biāo)：投訴率、服務(wù)對象的要求與滿意度、各類表揚信或錦旗。

3.在對專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的評估方面，下設(shè)五個一級指標(biāo)：服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施、服務(wù)機構(gòu)的財政情況、服務(wù)機構(gòu)可提供服務(wù)項目和數(shù)量、醫(yī)護(hù)人員的情況、服務(wù)對象的滿意度。

服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施包括四個二級指標(biāo)：場地面積、根據(jù)各社區(qū)的老年人數(shù)目合理設(shè)定服務(wù)點、機構(gòu)環(huán)境、能夠提供的最多服務(wù)人數(shù)。服務(wù)機構(gòu)的財政情況包括兩個二級指標(biāo)：所在街道政府和衛(wèi)生局的財政支持、自身經(jīng)營收入。服務(wù)機構(gòu)可提供服務(wù)項目和數(shù)量包括兩個二級指標(biāo)：服務(wù)種類和數(shù)量、收費合理。醫(yī)護(hù)人員的情況包括：醫(yī)護(hù)人員年齡結(jié)構(gòu)與數(shù)量，醫(yī)護(hù)人員受教育程度與職業(yè)資格，醫(yī)護(hù)人員的服務(wù)態(tài)度與服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)對象的滿意度包括三個二級指標(biāo)：投訴率、定期組織問卷或訪談了解服務(wù)對象的要求、各類表揚或錦旗。

五、結(jié)語

養(yǎng)老服務(wù)評估，是為科學(xué)確定老年人服務(wù)需求類型、照料護(hù)理等級以及明確護(hù)理、養(yǎng)老服務(wù)等補貼領(lǐng)取資格等，由專業(yè)人員依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對老年人生理、心理、精神、經(jīng)濟條件和生活狀況等進(jìn)行的綜合分析評價工作。建立健全養(yǎng)老服務(wù)評估制度，是積極應(yīng)對人口老齡化、深入貫徹落實《老年人權(quán)益保障法》，保障老年人合法權(quán)益的重要舉措；是推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)水平，充分保障經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡、失獨等老年人服務(wù)需求的迫切需要；是合理配置養(yǎng)老服務(wù)資源，充分調(diào)動和發(fā)揮社會力量參與，全面提升養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和運行效率的客觀要求。實踐中，養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系的構(gòu)建和發(fā)展離不開加強財政支持的連續(xù)性，個人出資、地方財務(wù)制度幫扶和中央專項經(jīng)費的支持是建構(gòu)和維持養(yǎng)老服務(wù)評估指標(biāo)體系的根本物質(zhì)基礎(chǔ)；也離不開專業(yè)人員隊伍的培養(yǎng)和管理，素質(zhì)過硬，數(shù)量穩(wěn)定的專業(yè)從業(yè)人員是使指標(biāo)體系正常運行的人力資源保證；更離不開社會力量的協(xié)作，建立健全社會力量的準(zhǔn)入機制，結(jié)合公共私營合作制模式（Public-Private-Partnership）［9］，在養(yǎng)老服務(wù)中引入更多的私人力量，是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必要補充?？偠灾?，養(yǎng)老服務(wù)評估體系建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，如何權(quán)衡各項指標(biāo)之間的權(quán)重，如何細(xì)化出操作性和實用性強的三級指標(biāo)，如何考量各項指標(biāo)的公平性、經(jīng)濟性、效率性和效果性，則需要進(jìn)一步的調(diào)研。

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［9］朱占波.城市生活垃圾處理的公私合作［D］.重慶重慶大學(xué)，2008.

［責(zé)任編輯：邵川桂］

童峰，四川外國語大學(xué)社會學(xué)系講師，重慶400031；劉金華，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院社會保障中心，博士后，四川省社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所，副研究員，四川成都610072

C913.6

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1004-4434（2015）12-0127-04

國家社科基金青年項目“西藏人口轉(zhuǎn)變研究”（15CRK023）；國家社科基金西部項目“中國歷史西南地區(qū)三線建設(shè)單位的社會文化變遷研究”（14XZS022）；沙坪壩區(qū)決策咨詢與管理創(chuàng)新項目（jcd201501）