顧 嚴(yán)

實(shí)施延遲退休須滿(mǎn)足四組先決條件

顧 嚴(yán)

延遲退休不但會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降，而且青藏高原上的一些地市州人均預(yù)期壽命還不到60歲，意味著該地區(qū)有相當(dāng)一部分勞動(dòng)者將終身享受不到養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此政策的制定不能一刀切，并需要提前完善公共政策

辯證認(rèn)識(shí)延遲退休的潛在影響

延遲退休不僅關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的若干重要議題，關(guān)系到每一個(gè)老百姓的切身利益。尤其需要客觀(guān)分析其對(duì)勞動(dòng)力和勞動(dòng)生產(chǎn)率、人口撫養(yǎng)比和家庭撫養(yǎng)壓力、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等方面可能產(chǎn)生的重大影響。

（一）有利于增加勞動(dòng)力數(shù)量，但不利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率

延遲退休可以從定義上增加勞動(dòng)年齡人口。按照目前的人口發(fā)展趨勢(shì)、以15～59歲為勞動(dòng)年齡人口來(lái)推算，2020年-2030年、2030年-2040年、2040年-2050年期間，勞動(dòng)年齡人口平均每年分別減少780萬(wàn)人、560萬(wàn)人和1030萬(wàn)人。如果從2020年起每三年退休年齡延遲1歲，與退休年齡不變的情況相比，到2030年、2040年、2050年平均每年增加勞動(dòng)年齡人口700萬(wàn)人、1090萬(wàn)人、2070萬(wàn)人。

延遲退休會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的老化和勞動(dòng)生產(chǎn)率的降低。隨著勞動(dòng)力平均年齡的增高，勞動(dòng)生產(chǎn)率的變化呈現(xiàn)出先上升后下降的倒U型路徑。根據(jù)近期對(duì)我國(guó)東部和西部城市地區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率與年齡關(guān)系的測(cè)算，60-64歲年齡組的勞動(dòng)生產(chǎn)率比全部勞動(dòng)力的平均水平低22%～26%，比勞動(dòng)生產(chǎn)率最高的年齡組（25～29歲）低37%～40%左右。平均來(lái)看，退休年齡每延遲1歲，整體的勞動(dòng)生產(chǎn)率會(huì)下降5～6個(gè)百分點(diǎn)。

（二）有利于降低人口撫養(yǎng)比，但不利于減輕家庭撫養(yǎng)壓力

延遲退休能夠壓低老年撫養(yǎng)比和總撫養(yǎng)比。按照目前趨勢(shì)、假定生育政策和退休政策不變，到2030年、2040年和2050年，老年撫養(yǎng)比將分別達(dá)到45%、56%和72%，總撫養(yǎng)比為71%、80%和98%。以此為基準(zhǔn)情景，2020年起每三年延退1歲，2030年、2040年和2050年的老年撫養(yǎng)比將比退休政策不變的情景分別低11、19和41個(gè)百分點(diǎn)，總撫養(yǎng)比分別低13、22和47個(gè)百分點(diǎn)。

延遲退休會(huì)增加家庭照料老年人和少年兒童的壓力。在當(dāng)前及可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，居家養(yǎng)老始終是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，家庭也是少年兒童照料的第一支柱。在家庭中，年齡較輕、身體健康的退休成員正在成為照料高齡老人、失能老人和少兒成員的主力。隨著老齡化的持續(xù)發(fā)展，這一趨勢(shì)將不斷加強(qiáng)。延遲退休會(huì)減少家庭內(nèi)部提供照料服務(wù)的人力，增加家庭的撫養(yǎng)壓力。

（三）有利于延緩養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支風(fēng)險(xiǎn)，但不利于防控社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

延遲退休將增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的人數(shù)和收入、減少養(yǎng)老金領(lǐng)取的人數(shù)和支出。預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)應(yīng)已實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“無(wú)死角”全覆蓋。根據(jù)前述人口預(yù)測(cè)情景，與退休年齡不變的情況相比，2020年～2030年、2030年～2040年、2040年～2050年期間，平均每年增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)（即同時(shí)減少的養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)）將分別達(dá)到700萬(wàn)人、1090萬(wàn)人和2070萬(wàn)人。按照職工人均繳費(fèi)8500元、離退休人員人均領(lǐng)取2.5萬(wàn)元的現(xiàn)價(jià)水平匡算，這三個(gè)10年期間平均每年增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入600億元、930億元和1760億元，平均每年減少養(yǎng)老金支出1750億元、2730億元和5180億元。

延遲退休引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定事件的前車(chē)之鑒不少。2010年，法國(guó)爆發(fā)全國(guó)性示威游行，抗議政府將退休年齡從60歲提高到62歲，參與游行人數(shù)超過(guò)了100萬(wàn)人。2013年，法國(guó)再次爆發(fā)數(shù)十萬(wàn)人參與的示威活動(dòng)，抗議專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)提出的退休金改革路線(xiàn)圖。2014年，韓國(guó)爆發(fā)反對(duì)養(yǎng)老金改革的大規(guī)模示威，參與人數(shù)亦達(dá)到100萬(wàn)人。近幾年，比利時(shí)、波蘭等國(guó)也多次爆發(fā)反對(duì)延遲退休的大規(guī)模游行示威，單次的參與人數(shù)都在10萬(wàn)人以上。

延遲退休要滿(mǎn)足四組先決條件

實(shí)施延遲退休的政策，正面與負(fù)面效應(yīng)并存。為盡可能發(fā)揮其積極作用、最大限度減輕消極影響，需要事先滿(mǎn)足以下四個(gè)方面的條件。

（一）勞動(dòng)生產(chǎn)率提升的普遍化和勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性化

我國(guó)勞動(dòng)年齡人口已經(jīng)開(kāi)始持續(xù)減少，要確保經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，就要求勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)加快從數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，核心要求就是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。延遲退休會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降，顯然與這一要求相悖。必須普遍提高各年齡組勞動(dòng)力的生產(chǎn)率，才能“對(duì)沖”不利影響。按照每三年延退1歲的方案，勞動(dòng)生產(chǎn)率每年至少需要“額外”提高2%左右。如果受延遲退休影響，年輕勞動(dòng)力就業(yè)難度加大、中老年勞動(dòng)力市場(chǎng)退出更不靈活，會(huì)進(jìn)一步產(chǎn)生降低勞動(dòng)生產(chǎn)率的效應(yīng)。因此，還需要增加勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性，鼓勵(lì)高生產(chǎn)率的年輕勞動(dòng)力進(jìn)入，并讓低生產(chǎn)率的中老年勞動(dòng)力平穩(wěn)過(guò)渡到退休狀態(tài)。

（二）公共政策的家庭化和家庭支持政策的普惠化

1981年至2013年，全國(guó)城鎮(zhèn)家庭戶(hù)均規(guī)模從4.2人降至2.9人，農(nóng)村從5.5人降至3.9人，均收縮了30%。伴隨家庭小型化趨勢(shì)，家庭照料少兒及老年人的能力不斷下降。除最低生活保障等少數(shù)政策以外，現(xiàn)有的公共政策體系尚未按照適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)變化、促進(jìn)家庭發(fā)展的要求來(lái)設(shè)計(jì)，家庭支持政策的范圍僅局限于社會(huì)救助對(duì)象和農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象。延遲退休將進(jìn)一步加劇家庭撫養(yǎng)壓力增大的問(wèn)題，有必要提前完善公共政策，特別是擴(kuò)大家庭支持政策的惠及范圍，幫助家庭減負(fù)。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)期權(quán)益的清晰化和退休金增長(zhǎng)的機(jī)制化

單從財(cái)務(wù)上看，延遲退休并不一定導(dǎo)致個(gè)人養(yǎng)老金總待遇的下降。養(yǎng)老金水平由社會(huì)平均工資和繳費(fèi)年限共同決定，延遲退休一年，盡管會(huì)增加一年的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，但也意味著更高的社會(huì)平均工資和更高的替代率水平。只要后兩者決定的養(yǎng)老金提高的幅度，超過(guò)多繳一年費(fèi)用平攤到每個(gè)領(lǐng)取年度的數(shù)額，個(gè)人養(yǎng)老金總待遇是會(huì)提高的。然而，在目前名義上“統(tǒng)賬結(jié)合”、實(shí)質(zhì)上以統(tǒng)為主并且個(gè)人賬戶(hù)資金為統(tǒng)籌賬戶(hù)所嚴(yán)重透支的情況下，個(gè)人養(yǎng)老金的權(quán)益是不清晰的，退休待遇難以預(yù)期，因此人們根本看不到延遲退休的益處，大都會(huì)認(rèn)為該政策只會(huì)增加個(gè)人負(fù)擔(dān)，也就只能更傾向于反對(duì)。退休待遇的調(diào)整，則迫切需要走上機(jī)制化的軌道，在兼顧普惠的基礎(chǔ)上，更好地落實(shí)多繳多得和長(zhǎng)繳多得原則，而不能一味地采取“福利主義”、“請(qǐng)客送禮”等取向。唯此才能促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)的匹配，引導(dǎo)形成理性的繳費(fèi)行為和合理的待遇預(yù)期，為延遲退休創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

（四）社會(huì)態(tài)度的正面化和涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的可控化

盡管已經(jīng)采取了一些輿情引導(dǎo)措施，互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)于延遲退休的負(fù)面評(píng)價(jià)仍然不絕于耳。負(fù)面情緒有可能導(dǎo)致消極行為，線(xiàn)上的鼓動(dòng)則有可能引發(fā)線(xiàn)下的動(dòng)員，這類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)在烏坎事件、反對(duì)PX（對(duì)二甲苯）的群體性事件中已有顯示。即便不引發(fā)大規(guī)模的涉穩(wěn)事件，但如果出現(xiàn)“理性的抵制”，比如普遍按照最低工資基數(shù)繳費(fèi)、繳足最低繳費(fèi)年限（按現(xiàn)行政策是15年）后立刻停繳等，也會(huì)使延遲退休的效應(yīng)大打折扣——盡管理論上增加了繳費(fèi)的人口基數(shù)，但實(shí)際的繳費(fèi)水平和繳費(fèi)收入不一定能提高。只有廣大群眾對(duì)延遲退休持正面的、積極的態(tài)度，才能有效防控潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并達(dá)到政策的預(yù)期效果。

延遲退休的起步策略與配套措施建議

延遲退休既具有緊迫性，又必須穩(wěn)妥實(shí)施；既需要從養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡的角度科學(xué)設(shè)計(jì)，又必須同時(shí)推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制的配套改革。這樣才能在增加勞動(dòng)力、降低人口撫養(yǎng)比、延緩養(yǎng)老保險(xiǎn)收支風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，減輕家庭的撫養(yǎng)壓力，并確保涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

（一）起步階段宜“自主選擇、分類(lèi)實(shí)施”

不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同崗位的工作環(huán)境和勞動(dòng)強(qiáng)度有一定的差異。青藏高原上的一些地市州，人均預(yù)期壽命還不到60歲，延遲退休意味著這些地區(qū)有相當(dāng)一部分勞動(dòng)者將終身享受不到養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇。紡織、建筑、采掘、冶金等行業(yè)以及長(zhǎng)期在戶(hù)外野外、高溫高寒等條件下工作的勞動(dòng)者，延遲退休也不利于他們的健康。勞動(dòng)者個(gè)人的職業(yè)上升空間、家庭結(jié)構(gòu)及撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)的不同，也會(huì)帶來(lái)延遲退休意愿的差別。在起步階段，實(shí)施延遲退休宜自愿、不宜強(qiáng)制，宜分類(lèi)、不宜“一刀切”。2015年2月，中組部、人社部聯(lián)合下發(fā)文件，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣處級(jí)女干部和具有高級(jí)職稱(chēng)的女性專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員退休年齡延遲到60歲，并規(guī)定在自愿申請(qǐng)基礎(chǔ)上可仍然按照55歲退休。這就體現(xiàn)了“自主選擇、分類(lèi)實(shí)施”的思路。下一步再選取先行實(shí)施延遲退休政策的行業(yè)和地區(qū)時(shí)，可以在目前“先統(tǒng)一延遲，再自愿申請(qǐng)?zhí)崆啊钡姆绞街?，開(kāi)辟“不統(tǒng)一延遲，可自愿申請(qǐng)”的選項(xiàng)，以利于多角度地觀(guān)測(cè)政策對(duì)象的行為選擇。此外，還可以結(jié)合常規(guī)的就業(yè)統(tǒng)計(jì)或開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，對(duì)勞動(dòng)者的退休意愿進(jìn)行摸底，供政策設(shè)計(jì)和實(shí)施參考。

（二）實(shí)施兼顧老年人待遇和勞動(dòng)者權(quán)益的養(yǎng)老保險(xiǎn)收支策略

目前主要依靠“新人”的繳費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)“老人”未繳費(fèi)和“中人”繳費(fèi)不足形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，依靠個(gè)人賬戶(hù)來(lái)補(bǔ)貼統(tǒng)籌賬戶(hù)，從長(zhǎng)期看是難以持續(xù)的。連續(xù)11年大幅提高退休待遇，盡管有利于保障和改善老年人生活，卻強(qiáng)化了增加繳費(fèi)的壓力，并且加劇了收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)。如果要通過(guò)延遲退休的政策來(lái)收窄基金缺口，必須同時(shí)采取兼顧退休待遇和繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的策略，以形成長(zhǎng)期可持續(xù)的籌資能力和長(zhǎng)期平衡的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)。一是要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有個(gè)人賬戶(hù)記賬價(jià)值的明晰化，做到可便捷查詢(xún)。二是要制定做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的路線(xiàn)圖和時(shí)間表，并加大力度補(bǔ)足缺口。三是要形成養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，不僅考慮近期公共財(cái)政的支撐能力，更主要地根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期平衡的要求和繳費(fèi)方的承受能力，適時(shí)適度和可持續(xù)地改善退休人員待遇。四是要調(diào)整個(gè)人和用人單位繳費(fèi)的比例，在總負(fù)擔(dān)不加重的情況下，適當(dāng)調(diào)高個(gè)人比例以增加個(gè)人賬戶(hù)權(quán)益，適當(dāng)調(diào)低單位比例以增強(qiáng)微觀(guān)主體活力。

（三）加快建立富有彈性的勞動(dòng)力市場(chǎng)

在一個(gè)缺乏彈性的勞動(dòng)力市場(chǎng)，新生代較難進(jìn)入，老一代很難退出，不利于整體勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。必須增加勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性，形成高生產(chǎn)率勞動(dòng)力順暢進(jìn)入、低生產(chǎn)率勞動(dòng)力平緩?fù)顺龅木置?，才能抵消延遲退休在這方面的負(fù)面影響。現(xiàn)階段，制約勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性提高的最主要因素是市場(chǎng)的分割。從制度設(shè)計(jì)上，迫切需要打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)、不同所有制之間的勞動(dòng)力流動(dòng)和身份轉(zhuǎn)化限制，消除歧視性、限制性規(guī)定，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的人力資源大市場(chǎng)，促進(jìn)人力資源高效有序流動(dòng)。政策方面，可以積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”計(jì)劃，加快建立普惠、互通的就業(yè)信息平臺(tái)，降低工作搜尋成本，減緩摩擦性失業(yè)；同時(shí)推動(dòng)創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)孵化有機(jī)集成的大平臺(tái)建設(shè)，為創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)新型人才提供更多機(jī)會(huì)和便利。從微觀(guān)層面，可鼓勵(lì)用人單位實(shí)施彈性工時(shí)和差異化工時(shí)，通過(guò)前者增加有效工作時(shí)間，后者為中老年勞動(dòng)力適當(dāng)縮短工時(shí)和勞動(dòng)強(qiáng)度、進(jìn)而為年輕勞動(dòng)力提供更多進(jìn)入機(jī)會(huì)。

（四）著力構(gòu)建有利于家庭發(fā)展的政策支持體系

為應(yīng)對(duì)延遲退休給家庭帶來(lái)的撫養(yǎng)壓力增大問(wèn)題，迫切需要提前出臺(tái)措施、構(gòu)建政策體系，促進(jìn)家庭發(fā)展能力的提升。一方面，應(yīng)從所得稅角度切實(shí)減輕家庭發(fā)展的負(fù)擔(dān)：加快推進(jìn)綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革，盡快實(shí)施以家庭為單位計(jì)征應(yīng)納稅所得額，并統(tǒng)籌計(jì)征工資薪金和一次性勞務(wù)所得稅；優(yōu)化邊際稅率結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高免征扣除額；拓寬抵扣和退稅范圍，按照一定比例或定額，將家庭生活必需品和必要服務(wù)等開(kāi)支（如水電氣暖等市政公用事業(yè)費(fèi)用、教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)開(kāi)支、慈善捐助、重要財(cái)產(chǎn)損失等）納入所得稅抵扣或返還項(xiàng)目。另一方面，應(yīng)以家庭發(fā)展為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利轉(zhuǎn)型：從保障孤老、孤殘、孤兒為重點(diǎn)，拓展為將家庭成員中的婦女、兒童、老年人、殘疾人全部納入福利支持體系，加大轉(zhuǎn)移支付力度；提高生育保險(xiǎn)保障水平和生育津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障并適當(dāng)延長(zhǎng)婦女產(chǎn)假，探索實(shí)施新生兒父親產(chǎn)假；支持家庭進(jìn)行設(shè)施改造，為行動(dòng)不便的家庭成員提供安全和無(wú)障礙的微觀(guān)環(huán)境；鼓勵(lì)有條件的地方出臺(tái)對(duì)嬰幼兒、失能老年人、重度殘疾人進(jìn)行照料的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，發(fā)展護(hù)理保險(xiǎn)。

（五）扎實(shí)開(kāi)展延遲退休的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

延遲退休是涉及基本民生的重大政策，其影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)征地拆遷、企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、能源化工項(xiàng)目上馬等事項(xiàng)，事關(guān)最廣大勞動(dòng)者的切身利益，甚至關(guān)系到黨執(zhí)政根基的穩(wěn)固。按照中辦國(guó)辦關(guān)于穩(wěn)評(píng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，應(yīng)專(zhuān)門(mén)對(duì)延遲退休的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估決不能預(yù)設(shè)結(jié)論，要扎扎實(shí)實(shí)深入調(diào)研，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，充分反映群眾訴求，合理設(shè)計(jì)并適應(yīng)性調(diào)整延遲退休的政策抉擇、實(shí)施方案及相關(guān)預(yù)案。評(píng)估不僅要關(guān)注直接引發(fā)集體上訪(fǎng)和群體性事件的可能性，更需要關(guān)注對(duì)政府公信力的影響，以及風(fēng)險(xiǎn)隱患的長(zhǎng)期積累和釋放。同時(shí)，要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，盡可能形成積極理性的輿論導(dǎo)向。為避免評(píng)估受到既得利益群體、民粹主義傾向及其他主客觀(guān)因素的不良影響，建議成立三個(gè)相互獨(dú)立的評(píng)估團(tuán)隊(duì)。一是人力資源社會(huì)保障部門(mén)內(nèi)設(shè)的專(zhuān)業(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)，二是全國(guó)人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成的聯(lián)合評(píng)估團(tuán)隊(duì)，三是非政府機(jī)構(gòu)組建的第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)。三個(gè)團(tuán)隊(duì)平行開(kāi)展評(píng)估，分別對(duì)各自的評(píng)估結(jié)論負(fù)責(zé)。最終由國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大、有必要的話(huà)報(bào)請(qǐng)中央深改組審議，就是否實(shí)施、何時(shí)實(shí)施、如何實(shí)施延遲退休的政策做出決定。

作者單位：國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所

圖/中新社