周丹

發(fā)展規(guī)劃工作的實踐探索與感悟

周丹

圖/金川

光陰似箭，駐足回望，筆者從事發(fā)展規(guī)劃工作已經(jīng)30年了。1979年下鄉(xiāng)知青回城，1985年從浙江大學(xué)管理工程學(xué)專業(yè)畢業(yè)后，先后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市、省有關(guān)部門參與了“八五”到“十三五”規(guī)劃的編制工作。

多年的規(guī)劃生涯，有一些粗淺的認(rèn)識。一是規(guī)劃是上層建筑。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)體制的變化，規(guī)劃體制也隨之相應(yīng)進(jìn)行變革。

二是規(guī)劃是生產(chǎn)力。規(guī)劃決定區(qū)域資源要素配置效率，通過規(guī)劃的調(diào)控，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

三是規(guī)劃是科學(xué)。規(guī)劃是正確認(rèn)識、遵循和運(yùn)用客觀規(guī)律的科學(xué)成果。編制規(guī)劃既需要科學(xué)精神，也需要科學(xué)方法。

四是規(guī)劃是文化。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，歸根結(jié)底是文化的延續(xù)、傳承和創(chuàng)新。規(guī)劃就是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“記憶”和“歷史符號”。

多年的規(guī)劃生涯，在實踐中進(jìn)行了一些探索。一是建立省級發(fā)展規(guī)劃管理制度。研究起草了浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃等規(guī)范性文件，由省政府辦公廳印發(fā)組織實施。

二是建立省政府規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。由省長主持，25個省級有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員，辦公室設(shè)在省發(fā)展改革委。

三是建立發(fā)展規(guī)劃監(jiān)測評估制度。開展五年規(guī)劃年度監(jiān)測、中期評估、期末總結(jié)評價工作，有利于提高規(guī)劃實施的有效性。

四是建立“以規(guī)劃帶項目”的工作機(jī)制。按照“先編規(guī)劃、后定項目、再安排資金”的工作鏈，推進(jìn)單個投資項目的審批轉(zhuǎn)向通過規(guī)劃管控項目。

五是建立省發(fā)展規(guī)劃地理信息應(yīng)用平臺。依托浙江省基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，開發(fā)包括主體功能區(qū)規(guī)劃編制和管理、空間規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)、重大項目輔助選址決策等功能的應(yīng)用平臺，優(yōu)化發(fā)展規(guī)劃的空間布局。

六是創(chuàng)新縣級發(fā)展規(guī)劃工作。指導(dǎo)本省開化縣開展主體功能區(qū)建設(shè)試點和“多規(guī)合一”試點。在對口幫扶的景寧畬族自治縣建立縣、鄉(xiāng)、村三級規(guī)劃體系，編制全面小康社會建設(shè)規(guī)劃。在建德縣千鶴鄉(xiāng)探索編制“八五”計劃，把發(fā)展規(guī)劃延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，夯實規(guī)劃工作的基礎(chǔ)。

多年的規(guī)劃生涯，深感一些難點和問題需要突破。一是發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期。發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期一般為5年，而城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃期則更長一些，難以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用或使其成為編制其他規(guī)劃的依據(jù)。“九五”計劃名稱曾改為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要。今后發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期是否如同“九五”時期一樣作調(diào)整，近期為5年，展望期再延長10年，與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，進(jìn)一步發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃對其他規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

二是五年規(guī)劃期與黨委、政府任期不一致。目前發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期為5年，各級黨委、政府的任期也為5年，但年份一般相差兩年，造成發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)與黨委、政府的任期目標(biāo)任務(wù)不協(xié)調(diào)，影響發(fā)展規(guī)劃的有效實施。是否可考慮，一個五年規(guī)劃實施完成后，編制一個兩年滾動計劃，使發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期與各級黨委、政府的任期相一致，形成中長期規(guī)劃編制和實施的合力。

三是發(fā)展規(guī)劃中政府職責(zé)與市場作用的合理界定。理論上講，發(fā)展規(guī)劃主要規(guī)范政府的職責(zé)和行為，市場機(jī)制已發(fā)揮決定性作用的領(lǐng)域不應(yīng)成為發(fā)展規(guī)劃編制和規(guī)范的范疇。但是，發(fā)展規(guī)劃承擔(dān)著引導(dǎo)市場主體行為的功能，而且我國現(xiàn)階段仍處于向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時期，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的一些領(lǐng)域仍然需要通過規(guī)劃來調(diào)控和管理。從“十一五”開始，規(guī)劃指標(biāo)已分為預(yù)期指標(biāo)和約束性指標(biāo)兩類。但作為規(guī)劃主體的戰(zhàn)略任務(wù)部分，如何區(qū)分政府與市場的不同職能并正確表述，始終是規(guī)劃編制中亟需破解的一個難題。

四是“多規(guī)合一”問題。針對我國發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“四足鼎立”的現(xiàn)狀，從“十一五”規(guī)劃開始，各地開展了“多規(guī)合一”的改革探索，近年又確定了一批改革試點。從各地實踐看，“多規(guī)合一”技術(shù)上是可行的，關(guān)鍵是現(xiàn)行規(guī)劃機(jī)構(gòu)設(shè)置的制約因素。要真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”，可借鑒國外的做法和經(jīng)驗，在規(guī)劃“大部制”改革上下功夫，體制機(jī)制問題解決了，“多規(guī)合一”也自然水到渠成。

五是發(fā)展規(guī)劃如何適應(yīng)行政審批制度改革的新要求。一方面，要進(jìn)一步提高發(fā)展規(guī)劃尤其是專項規(guī)劃的深度和可操作性，使其成為確定項目、安排資金的依據(jù)；另一方面，通過規(guī)劃實施強(qiáng)化項目建設(shè)的事中、事后監(jiān)管，確保安全發(fā)展。

多年的規(guī)劃生涯，體會到要正確處理幾個方面的關(guān)系。一是長與短的關(guān)系。要著眼長遠(yuǎn)，立足當(dāng)前，把五年規(guī)劃的主要目標(biāo)任務(wù)分解落實到年度計劃和工作中去。

二是統(tǒng)與分的關(guān)系。進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃綱要的統(tǒng)領(lǐng)作用，通過區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃和各類專項規(guī)劃加以細(xì)化，分解落實到各部門和地方的工作中去。

三是虛與實的關(guān)系。規(guī)劃是務(wù)虛與務(wù)實的結(jié)合點，要注重中長期發(fā)展戰(zhàn)略思路研究，以戰(zhàn)略思路帶出重大項目，切實增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、可操作性和實效性。

四是冷與熱的關(guān)系。不僅要對中長期發(fā)展的熱點、難點問題進(jìn)行深入研究，還要對一些苗頭性、傾向性的問題作一些冷思考，尤其是對規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題要進(jìn)行深入分析研究，提出相應(yīng)的對策措施。

五是忙與閑的關(guān)系。改變以往五年規(guī)劃編制時轟轟烈烈，實施時冷冷清清的狀況，熨平淡旺季，把發(fā)展規(guī)劃納入經(jīng)常性工作的軌道。

六是內(nèi)與外的關(guān)系。要內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外借智力，在提高規(guī)劃干部理論水平和實踐能力的同時，借助規(guī)劃研究單位、高等院校、科研院所等智庫的力量，形成規(guī)劃工作的合力。

多年的規(guī)劃生涯，有一些感悟。一是規(guī)劃工作要講政治。要按照各級黨委關(guān)于五年規(guī)劃的《建議》編制規(guī)劃《綱要》和區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃，把黨委、政府關(guān)于中長期發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃體現(xiàn)和落實到各類規(guī)劃中去。

二是編制規(guī)劃要遵循客觀規(guī)律。自覺遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，是編制規(guī)劃的基本原則，也是評判規(guī)劃好壞的標(biāo)準(zhǔn)。

三是發(fā)展規(guī)劃要與時俱進(jìn)地改革創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，發(fā)展規(guī)劃在理念、思路、內(nèi)涵和方法上要不斷地改革創(chuàng)新，才能跟上時代的步伐，具有旺盛的生命力。

四是發(fā)展規(guī)劃要運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)方法和手段。采用系統(tǒng)工程、計量模型、大數(shù)據(jù)分析、地理信息系統(tǒng)等，進(jìn)一步提高規(guī)劃的科學(xué)性。

多年的規(guī)劃生涯，也有一些認(rèn)識上的升華。一是“形”與“魂”相統(tǒng)一?！靶巍笔且?guī)劃的外在表現(xiàn)，“魂”是規(guī)劃內(nèi)涵的提升?！盎辍痹⒂凇靶巍薄⒃从凇靶巍?，而且是升華、是結(jié)晶。

二是科學(xué)與藝術(shù)相統(tǒng)一。規(guī)劃既是正確認(rèn)識、遵循和運(yùn)用客觀規(guī)律的科學(xué)成果，也是政治性、思想性、藝術(shù)性融于一體的藝術(shù)作品，應(yīng)該成為精品，經(jīng)得起時間和實踐的檢驗。

三是現(xiàn)實主義與浪漫主義相統(tǒng)一。做好規(guī)劃工作，既要有注重實際的現(xiàn)實主義，也要有羅曼蒂克式的浪漫主義，兩者融會貫通，相得益彰。

四是工作與事業(yè)相統(tǒng)一。既要把規(guī)劃作為工作來做，更要把規(guī)劃作為事業(yè)來干，力爭成為這方面的行家里手。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革委員會