李　華

（中共紹興市柯橋區(qū)委員會(huì)黨校，浙江紹興312030）

善治理論視角下社會(huì)組織改革創(chuàng)新探究
——基于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)5個(gè)區(qū)（市）的比較分析

李華

（中共紹興市柯橋區(qū)委員會(huì)黨校，浙江紹興312030）

社會(huì)組織在推動(dòng)社會(huì)變革和完善社會(huì)治理方面已經(jīng)成為黨和政府可信可靠的得力助手。江蘇省蘇州太倉(cāng)市，南京建鄴市，浙江省寧波海曙區(qū)、北侖區(qū)和紹興柯橋區(qū)作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的縣級(jí)區(qū)（市），近幾年社會(huì)組織建設(shè)從探索期逐步走向成熟，并摸索出各種不同的發(fā)展模式，為其他地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展提供了很好的借鑒。以治理和善治理論為政治分析框架，對(duì)5區(qū)（市）的培育模式進(jìn)行比較分析，探究經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)（市、縣）社會(huì)組織培育發(fā)展機(jī)制，具有一定現(xiàn)實(shí)意義和啟示作用。

善治；社會(huì)組織；培育發(fā)展；創(chuàng)新管理；政社互動(dòng)

一、問題的提出

社會(huì)組織在推動(dòng)社會(huì)變革和完善社會(huì)治理方面已經(jīng)成為黨和政府可信可靠的得力助手。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)一般分別超過50個(gè)和10個(gè)，如德國(guó)120個(gè)、法國(guó)110個(gè)、日本97個(gè)、美國(guó)52個(gè)、新加坡14.5個(gè)，而我國(guó)平均只有2.4個(gè)，其中香港25個(gè)、青島6.5個(gè)、上海6.1個(gè)、深圳3.5個(gè)。［1］11從總體上看，目前我國(guó)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展相對(duì)緩慢，功能作用發(fā)揮不夠充分?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，要加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展；黨的十八大報(bào)告提出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”［2］35；十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系”［3］。十八屆四中全會(huì)上《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中，全文8次提及“社會(huì)組織”，在11個(gè)部分20余處對(duì)社會(huì)組織改革發(fā)展和作用發(fā)揮，做出新部署，提出新要求。［4］

江蘇省蘇州太倉(cāng)市，南京建鄴區(qū)，浙江省寧波海曙區(qū)、北侖區(qū)以及紹興柯橋區(qū)作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的縣級(jí)區(qū)（市），社會(huì)組織建設(shè)從探索逐步走向成熟，并摸索出了各種不同的發(fā)展模式，為其他地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展提供了很好的借鑒。

二、分析框架：治理和善治理論與社會(huì)組織培育的機(jī)理

（一）治理和善治理論

治理和善治理論是20世紀(jì)90年代興起的政治分析框架。治理理論創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，治理是一種由共同的目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。［5］35善治，即良好的治理，也稱為治理的最佳狀態(tài)。達(dá)爾認(rèn)為，善治試圖在代議制民主的框架內(nèi)增加直接民主的含量，以此來(lái)糾正代議制民主的缺陷。［6］118

從宏觀上講，善治的本質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)相互合作共同管理公共事務(wù)，從而使兩者達(dá)到良好的關(guān)系狀態(tài)。從微觀上講，善治是掌握公共權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)與擁有公民權(quán)利和各種民主權(quán)利的公民共同管理社會(huì)事務(wù)的機(jī)制和過程。在這一過程中，政府的服務(wù)意識(shí)、合作意識(shí)、效率意識(shí)大大增強(qiáng)，行政權(quán)力很少或盡量避免單方面的強(qiáng)制，政策制定、推行的過程是建立在公民協(xié)商合作的基礎(chǔ)上。其基本內(nèi)涵包括三個(gè)方面：一是它是政府與社會(huì)合作共治的治理體制；二是政府在權(quán)力的運(yùn)行上由原來(lái)的單向命令變?yōu)殡p向互動(dòng)；三是充分尊重社會(huì)方面的權(quán)利，最大限度地建立社會(huì)共識(shí)和社會(huì)認(rèn)同，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性。［7］71

20世紀(jì)90年代中后期，我國(guó)學(xué)者開始關(guān)注善治理論。改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)公民意識(shí)的加強(qiáng)、公民社會(huì)的不斷發(fā)育，政府的治理理念開始向善治轉(zhuǎn)變。而政府只有轉(zhuǎn)變職能、實(shí)現(xiàn)多元化主體治理，才能實(shí)現(xiàn)善治，才能有效應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題和社會(huì)需求。

（二）社會(huì)組織的概念

國(guó)際上通常稱社會(huì)組織為“志愿者組織”或者“非營(yíng)利組織”，主要指以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為己任、不以營(yíng)利為目的、具有正式組織形式且屬于非政府體系的社會(huì)組織，相類似的概念還有“第三部門”“公民社會(huì)”“非政府組織”等。［8］7根據(jù)社會(huì)組織性質(zhì)的不同，社會(huì)組織可分為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)。社會(huì)組織承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移的部分公共服務(wù)職能，同時(shí)又發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)救助、社區(qū)管理、文化娛樂、心理衛(wèi)生、教育就業(yè)等特殊領(lǐng)域幫助政府解決了許多社會(huì)問題，在社會(huì)治理中起著“黏合劑”和“催化劑”的作用，客觀上成為社會(huì)治理的有效補(bǔ)充。

（三）治理、善治理論與社會(huì)組織培育的機(jī)理

從國(guó)家層面講，社會(huì)組織是國(guó)家治理體系的一種有益補(bǔ)充。社會(huì)組織承接了國(guó)家和政府的部分社會(huì)管理職能，在協(xié)調(diào)國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)三者的關(guān)系上發(fā)揮著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，尤其是在提供更多元、更有效、更便民的服務(wù)上，是其他組織無(wú)法比擬的。從社會(huì)層面講，社會(huì)組織可以引導(dǎo)和培育社會(huì)各類參與主體主動(dòng)參與社會(huì)治理，積極進(jìn)行利他性的公益活動(dòng)。因此，社會(huì)組織的發(fā)育狀況也成為衡量一個(gè)國(guó)家和社會(huì)自由發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明，只有大量社會(huì)組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理實(shí)務(wù)，才能有效彌補(bǔ)公共服務(wù)及社會(huì)管理的市場(chǎng)失靈和政府缺位，形成政府與民間共同治理的結(jié)構(gòu)，從而推動(dòng)傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從個(gè)人層面講，社會(huì)組織是民眾參與治理的大平臺(tái)，一方面它可以促進(jìn)民眾參與社會(huì)管理，是民眾合法利益的維護(hù)者，也是民眾話語(yǔ)權(quán)的代表；另一方面它也強(qiáng)化了個(gè)人的社會(huì)責(zé)任感和公民意識(shí)，有利于提升公民個(gè)體道德素質(zhì)和社會(huì)參與能力。

三、實(shí)證分析

（一）數(shù)量與規(guī)模

近5年來(lái)，5區(qū)（市）社會(huì)組織增量迅猛、規(guī)模不斷壯大。截至2014年底，蘇州太倉(cāng)市和寧波海曙區(qū)登記備案的社會(huì)組織達(dá)1 783個(gè)和1 649個(gè)，無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都達(dá)到高峰。紹興市柯橋區(qū)各類登記在冊(cè)的社會(huì)組織共348家，其中社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位分別為175家和173家，相比2009年分別增長(zhǎng)16.5倍和18.2倍，實(shí)現(xiàn)飛速增長(zhǎng)。（見表1）南京市建鄴區(qū)社會(huì)組織近年來(lái)發(fā)展也較快，年均增長(zhǎng)30%。另外，5區(qū)（市）的社會(huì)組織門類較為齊全，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)工作、衛(wèi)生、文化、居家服務(wù)、商務(wù)服務(wù)和體育等方向，其中教育類民辦非企業(yè)單位最多，占總數(shù)的70%左右。5區(qū)（市）社會(huì)組織從業(yè)人員、總資產(chǎn)等穩(wěn)步上升。建鄴區(qū)社會(huì)組織的總資產(chǎn)已達(dá)16 586萬(wàn)元，年度總收入達(dá)8 564萬(wàn)元。①

（二）活動(dòng)與成效

為營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的文化氛圍，5區(qū)（市）社會(huì)組織十分重視宣傳引導(dǎo)，結(jié)合多種形式加強(qiáng)宣傳教育，蘇州太倉(cāng)市每年開展“二十佳”社會(huì)組織評(píng)選活動(dòng)，紹興柯橋區(qū)開展“十佳”社會(huì)組織評(píng)選，涌現(xiàn)出一批批先進(jìn)社會(huì)組織典型。2013年，蘇州太倉(cāng)市104個(gè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目實(shí)施分布在全市80個(gè)社區(qū)，有150名社區(qū)工作者、2 000余名志愿者和100多名社區(qū)社會(huì)組織領(lǐng)袖參加社區(qū)公益服務(wù)，惠及社區(qū)居民6.5萬(wàn)人，深受社會(huì)好評(píng)；寧波海曙區(qū)67個(gè)區(qū)級(jí)重點(diǎn)公益創(chuàng)投項(xiàng)目共計(jì)服務(wù)8.2萬(wàn)多人次，其中老年人5.1萬(wàn)人次、殘疾人1萬(wàn)人次、青少年1.7萬(wàn)人次，開展各類項(xiàng)目活動(dòng)2 000多場(chǎng)次，直接和間接受益人群達(dá)8萬(wàn)人，基本覆蓋了各類人群的服務(wù)需求；紹興柯橋區(qū)注重打響微動(dòng)力志愿服務(wù)社會(huì)組織“金名片”，平臺(tái)已注冊(cè)志愿者9 487人、服務(wù)團(tuán)隊(duì)233個(gè)，深入開展“愛心剪”、關(guān)愛空巢老人、春日暖陽(yáng)助學(xué)行動(dòng)等項(xiàng)目化品牌活動(dòng)486項(xiàng)，服務(wù)時(shí)間達(dá)13 000余小時(shí)，2014年“微動(dòng)力”志愿服務(wù)組織獲紹興柯橋區(qū)“區(qū)長(zhǎng)獎(jiǎng)”。①

表1　2014年紹興柯橋、寧波海曙、北侖、南京建鄴和蘇州太倉(cāng)社會(huì)組織登記備案情況（單位：個(gè)）①

（三）管理與經(jīng)驗(yàn)

1.以強(qiáng)化制度建設(shè)為重點(diǎn)，完善社會(huì)組織工作體系

一是制度建設(shè)方向，大力推進(jìn)制度建設(shè)，規(guī)范培育扶持發(fā)展社會(huì)組織的指導(dǎo)性政策。寧波海曙區(qū)、蘇州太倉(cāng)市先后于2008年、2012年出臺(tái)社會(huì)組織培育發(fā)展的政策性文件，重點(diǎn)明確了社會(huì)組織培育發(fā)展的優(yōu)惠措施、扶持資金、人員經(jīng)費(fèi)。如蘇州太倉(cāng)市社會(huì)組織在水、電、氣、通信等方面，可以享受與居民用戶同價(jià)的優(yōu)惠收費(fèi)，同時(shí)在稅收、房租、活動(dòng)開展、日常必要運(yùn)行經(jīng)費(fèi)上予以扶持；對(duì)入駐孵化中心的社會(huì)組織還給予1 800元的人員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。①二是組織體系方面，初步建立起區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街）、社區(qū)三級(jí)社會(huì)組織服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，區(qū)（市）級(jí)層面有專門辦公場(chǎng)地（孵化中心），面積大致為1 000～2 000平方米不等，并配備5～8人不等的日常專職工作人員，由事業(yè)編制人員、專職社工等組成。蘇州太倉(cāng)市還成立社會(huì)組織專家?guī)?，指?dǎo)社會(huì)組織培育發(fā)展工作。①三是資金扶持方面，寧波北侖區(qū)每年的公益創(chuàng)投資金是400萬(wàn)元，蘇州太倉(cāng)市每年投入300萬(wàn)元，寧波海曙區(qū)每年投入200萬(wàn)，紹興柯橋區(qū)2015年計(jì)劃為150萬(wàn)元。（見表2）

2.以創(chuàng)新管理為抓手，加大社會(huì)組織工作推進(jìn)力度

（1）創(chuàng)新管理模式。一是搭建信息化服務(wù)平臺(tái)。寧波海曙區(qū)建立社會(huì)組織81890數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合社會(huì)資源，形成社會(huì)組織供需信息公開網(wǎng)絡(luò)；紹興柯橋區(qū)借助輕紡城市場(chǎng)力量，依托相關(guān)技術(shù)公司，構(gòu)建具有柯橋特色的信息化服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)站，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)有效處理全區(qū)公益服務(wù)的供給和接收。二是加大分類登記、備案力度。5區(qū)（市）除政治類、宗教類等法律規(guī)定的社會(huì)組織必須嚴(yán)格審查后才予以登記外，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，涉及行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類的社會(huì)組織可以直接向區(qū)民政部門登記。此外，還加大對(duì)文化類、生活服務(wù)類和公益類社會(huì)組織的備案力度。三是完善等級(jí)評(píng)估制度。例如，寧波海曙區(qū)委托專業(yè)第三方對(duì)社會(huì)組織定期開展年度等級(jí)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)、認(rèn)購(gòu)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的重要依據(jù)。①

表2　2014年5區(qū)（市）社會(huì)組織公益創(chuàng)投、企業(yè)捐助資金情況（單位：萬(wàn)元）①

（2）加大監(jiān)管力度。一是強(qiáng)化隨機(jī)抽查。例如，寧波海曙區(qū)、蘇州太倉(cāng)市不定期上門檢查社會(huì)組織的財(cái)務(wù)狀況和活動(dòng)記錄，督促其完善內(nèi)部制度和依法開展活動(dòng)，提高社會(huì)組織的法律意識(shí)和規(guī)范化管理水平。二是加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。實(shí)現(xiàn)民政、公安、工商、教育、文化等部門聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)格查處非法社會(huì)組織或社會(huì)組織的違法違規(guī)行為。三是建立信息監(jiān)管平臺(tái)。及時(shí)公布社會(huì)組織運(yùn)行情況，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與社會(huì)組織的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

3.以宣傳活動(dòng)為載體，營(yíng)造全民參與氛圍

一是拓展宣傳教育的廣度。借助微信、微博、報(bào)紙、電視、廣播等媒體，進(jìn)行社會(huì)組織的宣傳教育，在政府、社會(huì)、公民中形成共識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注、支持社會(huì)組織發(fā)展的輿論氛圍。二是加大全民參與的力度。鼓勵(lì)各類組織、企業(yè)、個(gè)人主動(dòng)投身社會(huì)組織的創(chuàng)建，尤其鼓勵(lì)大學(xué)生、專業(yè)人才參與。一方面，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金。積極評(píng)選“十佳”社會(huì)組織和先進(jìn)人物，并對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)公眾參與社會(huì)組織的積極性。另一方面，提供晉升空間。在行政和事業(yè)編制人員招考中，對(duì)符合一定條件、連續(xù)從事3年以上社會(huì)組織工作的大學(xué)生社工，給予定向崗位招考的優(yōu)惠政策。三是提升典型引導(dǎo)的深度。例如紹興柯橋區(qū)結(jié)合“三個(gè)柯橋”的戰(zhàn)略目標(biāo)，正面宣傳優(yōu)秀社會(huì)組織和先進(jìn)人物，不斷傳遞社會(huì)正能量，讓全社會(huì)意識(shí)到社會(huì)組織的發(fā)展不僅與每個(gè)公民息息相關(guān)，更關(guān)系著“三個(gè)柯橋”的全面推進(jìn)和及早實(shí)現(xiàn)。①

四、模式考察

（一）北侖模式：行業(yè)準(zhǔn)入的低洼區(qū)

2006年，寧波北侖區(qū)在全省率先出臺(tái)了基層社會(huì)組織備案管理制度，降低了基層社會(huì)組織的管理層次和基層社會(huì)組織獲得合法地位的條件，明確了以街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為基層社會(huì)組織的備案機(jī)關(guān)，授權(quán)社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)為基層社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位。因此，大量原來(lái)不符合登記注冊(cè)要求的社會(huì)組織通過備案確立了合法地位，并被納入政府監(jiān)管。同時(shí)，各類社會(huì)組織只要會(huì)員人數(shù)達(dá)10人以上，有負(fù)責(zé)人和章程，有相對(duì)固定的活動(dòng)場(chǎng)所，就可以通過備案方式獲得相應(yīng)的法律地位。此外，為解決社會(huì)組織資金短缺的矛盾，該區(qū)充分利用企業(yè)向區(qū)民政局捐助中心捐贈(zèng)可以享受稅收優(yōu)惠的政策，建立企業(yè)定向捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠制度。即以區(qū)民政局捐助中心為中介和平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)定向捐贈(zèng)公益性社會(huì)組織；區(qū)民政局則出具捐贈(zèng)發(fā)票并負(fù)責(zé)將捐贈(zèng)款足額轉(zhuǎn)給定向的社會(huì)組織，這樣企業(yè)的捐贈(zèng)支出在年度利潤(rùn)總額的12%以內(nèi)則可以稅前列支，激發(fā)企業(yè)捐助的熱情和動(dòng)力，更給社會(huì)組織帶來(lái)可觀的公益資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，制度實(shí)施6年來(lái)，全區(qū)企業(yè)通過定向捐贈(zèng)方式向公益性社會(huì)組織（除區(qū)慈善總會(huì)外）捐款已達(dá)720多萬(wàn)元。①

（二）太倉(cāng)模式：政社互動(dòng)的典型區(qū)

蘇州太倉(cāng)市社會(huì)組織建設(shè)形成了政府、企業(yè)、民間人士共同支持、同向發(fā)聲的“大合唱”。一是財(cái)政支持力度逐年遞增。2014年，蘇州太倉(cāng)市設(shè)立300萬(wàn)公益創(chuàng)投資金，用于資助110個(gè)社會(huì)組織項(xiàng)目。二是企業(yè)認(rèn)購(gòu)。太倉(cāng)市一半公益創(chuàng)投項(xiàng)目由企業(yè)認(rèn)購(gòu)，拓寬了企業(yè)回報(bào)社會(huì)的途徑。三是社會(huì)捐助。太倉(cāng)市黨政領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派、個(gè)人等熱衷捐助公益創(chuàng)投項(xiàng)目，全民關(guān)注社會(huì)組織發(fā)展的氛圍較為濃厚。此外，為保障社會(huì)組織培育壯大，太倉(cāng)市聘請(qǐng)上海、江蘇等地高校的近10名相關(guān)專家組成顧問團(tuán)，幫助孵化中心做發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。另外，還建立龐大的志愿者隊(duì)伍，僅“義工聯(lián)合會(huì)”一家就擁有5 000名志愿者，人員身份涵蓋政府、企業(yè)、社會(huì)等各界，龐大的志愿者隊(duì)伍為社會(huì)組織開展服務(wù)提供了有力支撐。①

（三）建鄴模式：項(xiàng)目管理的專業(yè)區(qū)

2009年10月，建鄴區(qū)政府聯(lián)合南京市民政局和愛德基金會(huì)共同發(fā)起成立“南京愛德社會(huì)組織培育中心”，這是全國(guó)首家政府與民間合作創(chuàng)辦的社會(huì)組織孵化器，主要為入駐的社會(huì)組織提供共享的空間、專業(yè)的咨詢和培訓(xùn)、有效的資源鏈接等，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部管理、資源發(fā)掘等方面為社會(huì)組織提供幫助，提高社會(huì)組織的服務(wù)能力，被業(yè)界稱為社會(huì)組織的“項(xiàng)目操盤手”。在不到兩年時(shí)間里，“愛德社會(huì)組織培育中心”先后為12家社會(huì)組織提供了培育服務(wù)。①

（四）海曙模式：體制靈活的創(chuàng)新區(qū)

首先，寧波海曙區(qū)采取“社會(huì)組織管理社會(huì)組織”的方式，服務(wù)中心不納入行政事業(yè)機(jī)構(gòu)編制，賦予中心更多的發(fā)展空間，最大程度地倒逼中心籌集資金、激發(fā)活力；中心專職人員均為社工，在提供服務(wù)、整合資源上更有針對(duì)性、實(shí)效性；每月定期開展交流會(huì)，促使入駐的專業(yè)機(jī)構(gòu)更接地氣、草根機(jī)構(gòu)更為專業(yè)。第二，寧波海曙區(qū)提出了籌劃建立“社會(huì)工作委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“社工委”）的設(shè)想?！吧绻の弊鳛檎ＴO(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)和推進(jìn)區(qū)域社會(huì)組織發(fā)展工作。寧波市加快政府職能轉(zhuǎn)移，探索部門購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)試點(diǎn)，形成了社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”、多向互惠融合、全面協(xié)調(diào)發(fā)展的良性發(fā)展格局。第三，服務(wù)貼心。寧波海曙區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心成立社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)，負(fù)責(zé)處理來(lái)自社會(huì)各界的財(cái)務(wù)捐贈(zèng)，該基金會(huì)由于具備獨(dú)立法人資格，可以為相關(guān)捐贈(zèng)主體提供發(fā)票憑證，在一定程度上減少了一些企業(yè)的后顧之憂，保障了社會(huì)尤其是企業(yè)善舉的持續(xù)性。①

（五）柯橋模式：從“官”到“民”的探索區(qū)

由紹興市柯橋區(qū)柯橋街道團(tuán)工委發(fā)起成立的“微動(dòng)力”志愿服務(wù)平臺(tái)，原先為一家官辦的社會(huì)組織，以自主開發(fā)的“微動(dòng)力志愿者”網(wǎng)站和特色公益項(xiàng)目為載體，為社會(huì)對(duì)接各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)，輸送正能量。2013年10月，該網(wǎng)站正式注冊(cè)成立柯橋街道微動(dòng)力志愿服務(wù)中心（民辦非企業(yè)單位），邁出從官方組織向社會(huì)化組織轉(zhuǎn)型的第一步。微動(dòng)力志愿服務(wù)中心不僅解決了慈善事業(yè)上普遍存在的信息不對(duì)稱問題，更理順了民間愛心、慈善組織和政府3者的關(guān)系平臺(tái)。

五、瓶頸與困惑

（一）發(fā)展不夠平衡

第一，社會(huì)組織的總量不平衡。每萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織數(shù)量最多的寧波海曙區(qū)為55.24個(gè)，最少的紹興柯橋區(qū)僅6.6個(gè)，相差懸殊。（見表3）

表3　2014年紹興柯橋、寧波海曙、北侖、南京建鄴和蘇州太倉(cāng)萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織數(shù)量情況①

第二，結(jié)構(gòu)不合理。在冊(cè)登記的社會(huì)組織公益慈善類數(shù)量偏少，民辦非企業(yè)單位主要集中在教育、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等行業(yè)；傳統(tǒng)型社會(huì)組織多，高層次、現(xiàn)代服務(wù)型社會(huì)組織少，專職社工缺口較大。以紹興柯橋區(qū)為例，目前全區(qū)登記在冊(cè)的助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師只有46人和23人，且多由社區(qū)干部兼職，難以對(duì)社會(huì)組織開展經(jīng)常性指導(dǎo)和服務(wù)。蘇州太倉(cāng)市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該市的社會(huì)組織專業(yè)人員偏少，且難留住，社工收入偏低，僅4萬(wàn)～6萬(wàn)元/年。①

（二）政社互動(dòng)不夠充分

政府在社會(huì)組織培育方面一味地停留在行政命令、一元式指導(dǎo)上，缺少與社會(huì)組織的充分溝通、互動(dòng)。由于受到參與政府決策渠道和方式等因素的影響，一些自身力量不足的社會(huì)組織在利益博弈上更顯得弱勢(shì)。2014年，海曙區(qū)的公益創(chuàng)投資金為200萬(wàn)元，據(jù)他們反映，這筆資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足該區(qū)社會(huì)組織的服務(wù)需求。太倉(cāng)市政府根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模不同資助1萬(wàn)～5萬(wàn)元的資金，許多中標(biāo)的社會(huì)組織只能默認(rèn)，沒有一個(gè)社會(huì)組織敢于站出來(lái)與政府討價(jià)還價(jià)。①

（三）社會(huì)力量參與不足

從5區(qū)（市）的調(diào)查情況看，社會(huì)力量普遍較少參與公益創(chuàng)投項(xiàng)目。僅寧波海曙區(qū)做得比較好，2014年共有近100家企業(yè)參與公益創(chuàng)投項(xiàng)目的實(shí)施活動(dòng)，投入資金155萬(wàn)余元，該區(qū)區(qū)長(zhǎng)還自掏腰包，帶頭認(rèn)捐了一個(gè)“自閉癥青年油畫創(chuàng)作中心”公益創(chuàng)投項(xiàng)目。但是，其他幾個(gè)區(qū)（市）基本上沒有企業(yè)來(lái)認(rèn)捐公益類服務(wù)項(xiàng)目。①

（四）監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

一是我國(guó)目前對(duì)社會(huì)組織制度建設(shè)方面尚未出臺(tái)專門的法律，僅以行政法規(guī)規(guī)范社會(huì)組織的活動(dòng)，社會(huì)組織在承接購(gòu)買職能方面缺乏法律依據(jù)。二是社會(huì)組織在承接政府職能方面，5區(qū)（市）基本上都出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，但一些地方的社會(huì)組織存在多頭申報(bào)有關(guān)創(chuàng)投項(xiàng)目，致使財(cái)政資金多頭支出現(xiàn)象。例如調(diào)查寧波海曙區(qū)發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政府部門設(shè)立了名目繁多的公益項(xiàng)目，但是個(gè)別社會(huì)組織受利益驅(qū)動(dòng)多頭申報(bào)。三是一些區(qū)（市）的社會(huì)組織在公益創(chuàng)投項(xiàng)目的實(shí)施效果與預(yù)期達(dá)成的承諾反差較大，存在標(biāo)準(zhǔn)降低的現(xiàn)象，這方面政府對(duì)其制約的措施還有待加強(qiáng)。

六、結(jié)論

培育和發(fā)展社會(huì)組織不是一件輕而易舉之事，也不是一朝一夕之功，它是一個(gè)系統(tǒng)工程、戰(zhàn)略工程、百年工程。在戰(zhàn)略層面、頂層設(shè)計(jì)上，協(xié)同參與、行政推動(dòng)，人才保障、資金投入，加強(qiáng)教育，營(yíng)造氛圍等方面應(yīng)加以努力。

（一）發(fā)展空間層面

加大政府改革力度，全面構(gòu)建政府與社會(huì)組織友好合作的伙伴關(guān)系，這是關(guān)系社會(huì)組織培育發(fā)展空間的關(guān)鍵所在。一是政府要加大制定權(quán)力清單工作力度，依法劃定社會(huì)組織發(fā)展空間，哪些職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織要有明確的計(jì)劃表和路線圖，并公布于眾。二是政府要建立公平選擇社會(huì)組織承接政府職能的機(jī)制，并主動(dòng)提供資源，有效引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展方向。

（二）組織體系層面

強(qiáng)化協(xié)同管理，加大社會(huì)組織工作推進(jìn)力度。建立社會(huì)組織培育發(fā)展組織體系。根據(jù)蘇州太倉(cāng)市、寧波海曙區(qū)的做法，參照深圳、珠海等地的經(jīng)驗(yàn)，在區(qū)（市）級(jí)層面成立社會(huì)組織工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“社工委”），由分管區(qū)長(zhǎng)任主任，成員由宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、民政、工商、總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門負(fù)責(zé)人組成；下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，由民政局社會(huì)組織業(yè)務(wù)科室主持日常管理工作。區(qū)、鎮(zhèn)（街）、社區(qū)3級(jí)設(shè)立社會(huì)組織服務(wù)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)均為民辦非企業(yè)單位；功能定位宜為政策咨詢、資源配置、公益需求收集、項(xiàng)目管理、信息服務(wù)等。此外，強(qiáng)化典型引導(dǎo)，營(yíng)造發(fā)展氛圍。結(jié)合各區(qū)（市）基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和區(qū)域階段性工作目標(biāo)，正面宣傳優(yōu)秀社會(huì)組織和先進(jìn)人物，不斷傳遞社會(huì)正能量，讓全社會(huì)意識(shí)到社會(huì)組織發(fā)展不僅與每個(gè)公民息息相關(guān)，更關(guān)系著全社會(huì)的基本現(xiàn)代化甚至“中國(guó)夢(mèng)”的早日實(shí)現(xiàn)。同時(shí)創(chuàng)新載體，加大力度引進(jìn)、吸納國(guó)內(nèi)外社會(huì)公認(rèn)度高、對(duì)區(qū)域社會(huì)組織發(fā)展有引領(lǐng)作用的社會(huì)組織。

（三）管理層面

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加大資本投入。要切實(shí)把社會(huì)組織的培育和發(fā)展工作納入?yún)^(qū)（市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展大局中來(lái)謀劃統(tǒng)籌。一是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。制定社會(huì)組織近期（1—3年）和中長(zhǎng)期（5—10年）發(fā)展規(guī)劃。重點(diǎn)就社會(huì)組織的培育發(fā)展目標(biāo)、方向、重點(diǎn)類型、創(chuàng)投資金、政策扶持等方面進(jìn)行明確和細(xì)化。二是強(qiáng)化政社互動(dòng)。充分利用財(cái)政資金、企業(yè)資本、民間資本和境外資本，積極搭建政府、企業(yè)、民間、境外資本與社會(huì)組織之間的服務(wù)平臺(tái)，拓展多元化融資渠道。三是加大監(jiān)管力度。聯(lián)合民政、公安、工商、教育、文化等部門嚴(yán)格查處非法社會(huì)組織和合法社會(huì)組織的違法違規(guī)行為，不定期上門檢查社會(huì)組織的財(cái)務(wù)狀況和活動(dòng)記錄，督促其完善內(nèi)部管理和依法開展活動(dòng)，提高社會(huì)組織的法律意識(shí)和規(guī)范化管理水平。

（四）自身建設(shè)層面

強(qiáng)化自律，規(guī)范運(yùn)作。一是建立現(xiàn)代社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制，從制度層面明確社會(huì)組織的法人治理機(jī)構(gòu)、籌資渠道、財(cái)務(wù)審計(jì)等環(huán)節(jié)。二是完善信息公開制度，探索完善政府、企業(yè)和社會(huì)組織廣泛參與社會(huì)組織考核評(píng)價(jià)的機(jī)制，如建立社會(huì)組織服務(wù)業(yè)務(wù)投訴制度，讓社會(huì)公眾參與社會(huì)組織的管理和評(píng)價(jià)。三是出臺(tái)嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對(duì)有不良記錄的社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格審查和科學(xué)化考核，在提升整體素質(zhì)和服務(wù)能力上再下功夫。四是進(jìn)一步研究激發(fā)社會(huì)組織高效運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制。

注釋：

①以上數(shù)據(jù)根據(jù)各相關(guān)區(qū)（市）政府網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)及實(shí)地調(diào)研所得的數(shù)據(jù)整理而成。

［1］岳金柱.解決制約培育和發(fā)展社會(huì)組織“瓶頸”對(duì)策的思考［J］.社團(tuán)管理研究，2009（11）.

［2］十八大報(bào)告文件起草組.十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］劉千里.創(chuàng)新社會(huì)治理必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益［EB/OL］.http：//news.cnr.cn/native/gd/ 201311/t20131112_514111899.shtml，2013-11-12.

［4］新華視點(diǎn).十八屆四中全會(huì)公報(bào)全文［EB/OL］.http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c11129698-36_3.htm，2014-10-24.

［5］［美］詹姆斯·羅西瑙編.沒有政府的治理［M］.張勝軍，劉小林，等譯.南昌：江西人民出版社，2006.

［6］［美］羅伯特達(dá)爾.論民主［M］.李柏光，等譯.北京：商務(wù)印書館，1999.

［7］［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)［M］.余遜達(dá)，陳旭東，譯.上海：上海譯文出版社，2000.

［8］［美］特里·N.克拉克，等.社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展模式研究：中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析［M］.夏建中，譯.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2011.

C916

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.03

2015-06-10

李華，中共紹興市柯橋區(qū)委員會(huì)黨校教研室主任，研究方向：公共管理。