劉凱

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩，近兩年來(lái)中國(guó)財(cái)政收入的增速也出現(xiàn)了大幅度下滑，2014年名義增速僅為8.6%，遠(yuǎn)低于過(guò)去十年19.7%的平均水平。在這種情況下，一方面，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行通道時(shí)，應(yīng)該實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，這就要求擴(kuò)大政府支出；另一方面，財(cái)政收入增速的大幅下滑使得“入不敷出”，與財(cái)政支出的增加似乎形成了矛盾。對(duì)于目前中國(guó)財(cái)政收入增速大幅下滑的問(wèn)題應(yīng)該如何解決，社會(huì)上出現(xiàn)了一些較為激進(jìn)的觀點(diǎn)。有些人認(rèn)為中國(guó)版的量化寬松（QE）或者貨幣政策財(cái)政化勢(shì)在必行，甚至有人覺(jué)得應(yīng)該變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)來(lái)充實(shí)財(cái)政收入。那么，中國(guó)目前的財(cái)政收支失衡狀況是否到了這么嚴(yán)重的地步？如何科學(xué)、有效地應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速下滑的問(wèn)題？

進(jìn)入新常態(tài)之后，財(cái)政收入增速會(huì)下滑？

1.隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入增速與財(cái)政支出增速出現(xiàn)了同幅度下滑。伴隨著GDP增速的波動(dòng)，財(cái)政收入與財(cái)政支出的增速也表現(xiàn)出很強(qiáng)的波動(dòng)性，并且二者高度正相關(guān)（如圖1所示）。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩，財(cái)政收入增速?gòu)?011年的25.0%降到2014年的8.6%。與此同時(shí)，財(cái)政支出的增速也從21.6%大幅下降至8.2%。因此，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”、中國(guó)潛在經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)下滑，中國(guó)財(cái)政收入與財(cái)政支出的增速都會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下滑，這是正?，F(xiàn)象，財(cái)政收支的缺口并沒(méi)有有些人士想象的那么嚴(yán)重。從經(jīng)濟(jì)周期的角度來(lái)看，財(cái)政收入作為自動(dòng)穩(wěn)定器，對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)有負(fù)反饋的調(diào)節(jié)作用。因此，對(duì)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)財(cái)政收入周期性下滑的負(fù)面作用也不宜過(guò)于夸大。

2.中國(guó)財(cái)政赤字水平在合理可控范圍內(nèi)，財(cái)政狀況總體健康，財(cái)產(chǎn)政策空間較大。由于財(cái)政支出增速與財(cái)政收入增速的同幅度下滑，所以近些年來(lái)并沒(méi)有出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政赤字現(xiàn)象。根據(jù)2008年到2014年財(cái)政盈余占GDP的比重（由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，IMF數(shù)據(jù)稍有差異，但變動(dòng)趨勢(shì)是一致的），總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)財(cái)政赤字水平在合理可控范圍內(nèi)，低于3%的警戒線(xiàn)。2014年，中國(guó)財(cái)政赤字率為1.8%，沒(méi)有達(dá)到年初設(shè)定的2.1%的目標(biāo)。而按照IMF的統(tǒng)計(jì)口徑，2014年中國(guó)財(cái)政赤字率僅為1.1%，處于較低水平。

根據(jù)IMF的估算，中國(guó)政府債務(wù)（包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)）占GDP比重在2014年為41.1%，估計(jì)2016年會(huì)上升到46.2%的水平。雖然自2011年以來(lái)，政府債務(wù)占GDP比重一直處于上升態(tài)勢(shì)，但還低于60%的國(guó)際警戒線(xiàn)水平，更遠(yuǎn)低于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家動(dòng)輒100%以上的水平。所以，如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，只要控制好政府借債成本以及財(cái)政赤字率，政府債務(wù)就不會(huì)出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。

綜上所述，中國(guó)公共財(cái)政狀況總體健康，財(cái)產(chǎn)政策還有較大的發(fā)揮空間：擴(kuò)張性的財(cái)產(chǎn)政策可以根據(jù)需要適時(shí)出臺(tái)，財(cái)政赤字率可以適當(dāng)提高一些，融資方式以發(fā)行政府債券（包括中央政府債券和地方政府債券）為主。

當(dāng)前討論貨幣政策財(cái)政化（如QE）以及變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)來(lái)增加財(cái)政收入等為時(shí)過(guò)早，這些非常規(guī)手段可以看成是最后手段，當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)（比如2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后美歐所面臨的狀況）可以考慮。如果有需要，有未來(lái)利潤(rùn)流的公共投資項(xiàng)目可以采取PPP模式來(lái)融資。

有學(xué)者擔(dān)心，進(jìn)入新常態(tài)之后，財(cái)政收入增速會(huì)下滑，但財(cái)政支出有較大的剛性，因此將來(lái)財(cái)政狀況惡化的可能性很大。其實(shí)這種擔(dān)心沒(méi)有依據(jù)。財(cái)政支出在水平上剛性很大，但在增長(zhǎng)率上的剛性則小得多，只要其增長(zhǎng)率超過(guò)通脹率即可。圖1中財(cái)政支出增速在不同歷史時(shí)期較大幅度的下滑證明了這一點(diǎn)。只要中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入增速在適當(dāng)范圍內(nèi)的波動(dòng)就不應(yīng)引起過(guò)度擔(dān)憂(yōu)，這一點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幾乎處于停滯狀態(tài)的發(fā)達(dá)國(guó)家有很大不同。

經(jīng)濟(jì)周期因素調(diào)整的財(cái)政盈余

1.周期性因素與財(cái)政收支周期性波動(dòng)。考察財(cái)政赤字的變動(dòng)時(shí)，去除周期性因素的影響非常有必要。比如在當(dāng)前新常態(tài)下，一方面，潛在經(jīng)濟(jì)增速放緩會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收支增速結(jié)構(gòu)性地下滑；另一方面，PPI、CPI等指標(biāo)表征的經(jīng)濟(jì)不景氣（經(jīng)濟(jì)增速位于潛在增速之下）會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入增速進(jìn)一步地下滑。我們目前所見(jiàn)到的財(cái)政收入下滑包括結(jié)構(gòu)性和周期性?xún)煞N下滑，但對(duì)于后者我們不應(yīng)過(guò)度看重，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)在未來(lái)幾年內(nèi)可能的企穩(wěn)回升，這種周期性下滑將會(huì)消失，甚至轉(zhuǎn)變成周期性上揚(yáng)。所以，IMF、OECD等國(guó)際機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)一國(guó)財(cái)政狀況時(shí)，更多地是考察該國(guó)經(jīng)濟(jì)周期因素調(diào)整的財(cái)政赤字狀況。除了實(shí)際GDP的周期性變動(dòng)以外，價(jià)格總水平、資產(chǎn)價(jià)格以及貿(mào)易條件等宏觀經(jīng)濟(jì)變量的周期性變動(dòng)也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入隨之周期性波動(dòng)。

2.經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)周期因素調(diào)整的財(cái)政盈余。根據(jù)IMF的估算，自2011年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政赤字呈現(xiàn)出擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，并且將在2015年和2016年繼續(xù)擴(kuò)大（如圖2所示），但是，經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)周期因素調(diào)整的財(cái)政赤字的惡化程度并沒(méi)有那么大。所以，中國(guó)財(cái)政收入增速的下滑被周期性因素放大了，經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)周期因素調(diào)整以后，財(cái)政收入增速下滑的負(fù)面影響并沒(méi)有那么大。

積極的財(cái)政政策與政府債券市場(chǎng)的完善

1.當(dāng)前實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策的必要性和可行性。中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前處于下行通道，潛在經(jīng)濟(jì)增速下滑與實(shí)際增速低于潛在增速并存。有針對(duì)性地采取擴(kuò)張性的財(cái)政政策是十分必要的，財(cái)政支出應(yīng)更多地投向如下領(lǐng)域：醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障，治理空氣污染、水污染等環(huán)境保護(hù)，欠賬較多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等。當(dāng)前較為健康的財(cái)政狀況給擴(kuò)張性的財(cái)政政策預(yù)留了較大的空間，在財(cái)政收入增速放緩的背景下適當(dāng)提高赤字率和政府債務(wù)水平，并不會(huì)造成太大的問(wèn)題。

2.當(dāng)前的核心任務(wù)之一是規(guī)范地方政府借債制度、完善政府債券市場(chǎng)。當(dāng)前地方政府債務(wù)在總量上不是問(wèn)題，在結(jié)構(gòu)和制度安排上有較大問(wèn)題，存在著一定風(fēng)險(xiǎn)。因此，規(guī)范地方政府借債制度、硬化地方財(cái)政預(yù)算軟約束、完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，既是當(dāng)前有效施行積極財(cái)政政策的需要，也為公共財(cái)政的長(zhǎng)期規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。以美國(guó)為例，在其城市化和工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，地方政府債券發(fā)揮了重要作用。