嚴(yán)衛(wèi)華

（南通市發(fā)展和改革委員會，江蘇南通226018）

南通統(tǒng)籌陸海發(fā)展的政策體系及創(chuàng)新研究

嚴(yán)衛(wèi)華

（南通市發(fā)展和改革委員會，江蘇南通226018）

近年來，中央提出了“堅持陸海統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略，地處長三角北翼的南通市區(qū)位優(yōu)勢獨(dú)特，陸海資源豐富。就南通市積極落實(shí)國家戰(zhàn)略的現(xiàn)行政策體系及實(shí)施成效作了深入分析，并提出政策體系方面仍存在的薄弱環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞南通創(chuàng)新政策體系統(tǒng)籌陸海發(fā)展，分別在完善陸海資源配置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、財政金融扶持、海洋生態(tài)保護(hù)、政府公共服務(wù)等政策方面提出了若干對策。

陸海統(tǒng)籌；政策創(chuàng)新；對策建議

引言

我國“十二五”規(guī)劃明確提出了“堅持陸海統(tǒng)籌”發(fā)展戰(zhàn)略。近年來按照中央要求，我國部分沿海城市紛紛爭取設(shè)立陸海統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，而地處長三角北翼的江蘇南通區(qū)位優(yōu)勢獨(dú)特，陸海資源豐富。2013年12月，江蘇省委、省政府印發(fā)《南通陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，正式啟動了南通陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，這將為全國陸海統(tǒng)籌發(fā)展和江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展探索新路、積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。眾所周知，實(shí)施陸海統(tǒng)籌發(fā)展是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開良好的政策環(huán)境，而通過完善發(fā)展機(jī)制和政策體系，加大對陸海統(tǒng)籌發(fā)展的政策支持力度，對促進(jìn)海洋開發(fā)及沿海地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展一體化格局的形成將起到極其重要的作用。為此，本文就南通統(tǒng)籌陸海發(fā)展的政策體系及創(chuàng)新作一分析，并提出對策建議。

1　南通市現(xiàn)行政策體系及實(shí)施成效

南通積極爭創(chuàng)國家陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，有利于更好地落實(shí)長三角一體化發(fā)展和江蘇沿海開發(fā)兩大國家戰(zhàn)略對南通的定位和要求，有利于將發(fā)展的政策優(yōu)勢、資源優(yōu)勢變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的競爭優(yōu)勢。推進(jìn)陸海統(tǒng)籌的關(guān)鍵是政策為先、政策為重。這要求評估現(xiàn)行的政策體系及執(zhí)行效果，從系統(tǒng)的角度對海域資源、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、財政金融、生態(tài)保護(hù)等政策進(jìn)一步梳理和完善。同時，以政策為導(dǎo)向去改變經(jīng)濟(jì)社會活動規(guī)則和方式，主動調(diào)整現(xiàn)有政策要素的排列和組合，適時適度地進(jìn)行政策創(chuàng)新，創(chuàng)造性地探索新的陸海統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制和政策手段。

1.1陸海統(tǒng)籌發(fā)展依據(jù)的相關(guān)政策體系

從政策構(gòu)架看，現(xiàn)行的政策體系來源包括三個層面，即國家的整體戰(zhàn)略規(guī)劃、部門行業(yè)制定的政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)和地方出臺的各種辦法、意見、方案。第一，從國家戰(zhàn)略看，從2003年起國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)政策文件開始明確我國發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的思路和規(guī)劃，系統(tǒng)論證了我國發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的必要性與可行性。第二，從部門及行業(yè)政策看，國家發(fā)改委和國家海洋局等部門在國家整體戰(zhàn)略框架內(nèi)制定了海洋區(qū)劃及開發(fā)利用等方面的規(guī)劃和指導(dǎo)意見。第三，從地方規(guī)章、實(shí)施意見看，江蘇省、南通市為了實(shí)施陸海統(tǒng)籌發(fā)展制定了各種方案和政策性意見。三個層面的主要政策如表1所示。

表1　南通市統(tǒng)籌陸海發(fā)展依據(jù)的部分政策文件Tab.1Part of the policy documents based on overall planning of land and ocean development of Nantong City

依據(jù)國家、省有關(guān)政策，2014年初南通市委、市政府印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)<南通陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)總體方案＞的實(shí)施意見》，要求各地、各部門全面推進(jìn)各項改革任務(wù)的實(shí)施，其中要求各條線向國家和省級層面爭取的，主要包括海岸帶綜合管理等34項國家試點(diǎn)（政策）和海洋工程產(chǎn)業(yè)專項扶持等22項省級政策。在完善政策體系方面，則包括研究陸海統(tǒng)籌發(fā)展土地利用等專項規(guī)劃，制定海域使用二級市場建設(shè)、基本農(nóng)田布局優(yōu)化、綜合交通樞紐建設(shè)等方案，推進(jìn)海域管理制度改革、金融配套政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、戶籍制度改革等三個層面?？傊瑥膰覒?zhàn)略框架到部門行業(yè)政策和地方政策意見，形成一個自上而下的政策體系，為南通創(chuàng)建陸海統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)奠定了良好的政策環(huán)境。

1.2政策實(shí)施取得的階段性成效

圍繞推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，南通將構(gòu)建“六大體制機(jī)制”細(xì)化為100項重點(diǎn)任務(wù)，并明確了2014年重點(diǎn)推進(jìn)的14項重點(diǎn)改革任務(wù)，要求各地、各部門抓緊制定具體實(shí)施辦法，滾動編制年度推進(jìn)計劃，進(jìn)一步明確各項改革的任務(wù)書、時間表、責(zé)任制。同時對需要積極爭取國家部委支持、需省級層面幫助或授權(quán)、自身可操作但需試點(diǎn)先行、需借鑒和集成先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)、需出臺政策支持和制度性安排等5個層面的工作進(jìn)行系統(tǒng)梳理，力爭在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。

（1）在全面推進(jìn)深化改革方面，突出陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革，項目化、目標(biāo)化、責(zé)任化加以推進(jìn)?！蛾懞＝y(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革總體方案》已報國家發(fā)改委，申請批準(zhǔn)進(jìn)入國家綜合改革試點(diǎn)行列。陸海統(tǒng)籌土地方案作為全省節(jié)約集約用地方案獲國土資源部批復(fù)，10公頃以內(nèi)建設(shè)項目用海審批權(quán)限率先由省下放南通試點(diǎn)。研究出臺加快政府職能轉(zhuǎn)變、國資國企改革發(fā)展、海域管理制度改革、金融配套改革創(chuàng)新、水環(huán)境區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度改革等政策意見。新型城鎮(zhèn)化、文化體制改革、社會體制和司法體制改革方案基本形成。沿海深水港開發(fā)開放進(jìn)入新的階段，如東洋口港、啟東港口岸新獲國務(wù)院批準(zhǔn)正式對外開放。至此，南通已擁有4個一類水運(yùn)口岸，為陸海統(tǒng)籌發(fā)展再添新的動力。

（2）在加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項目方面，大力實(shí)施國家和省市有關(guān)政策意見，統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，重大新興產(chǎn)業(yè)項目加快推進(jìn)。全市總投資1 306億元的150個億元以上重大產(chǎn)業(yè)項目，2014年完成投資450億元，高新產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占比分別比上年提高1.7和3個百分點(diǎn)。根據(jù)《市開發(fā)區(qū)分布式光伏發(fā)電應(yīng)用示范區(qū)工作推進(jìn)方案》，研究制定示范區(qū)建設(shè)扶持政策，2014年并網(wǎng)裝機(jī)容量超過20兆瓦。組織開展沿海開發(fā)項目推進(jìn)年活動、提質(zhì)增效升級專項活動，實(shí)施省沿海開發(fā)六大行動方案和市沿海開發(fā)三年行動計劃。作為南通沿海開發(fā)新的增長極，通州灣按照建設(shè)“陸海統(tǒng)籌的核心區(qū)和先導(dǎo)區(qū)”要求，加快產(chǎn)業(yè)項目集聚，目前已有72個億元以上項目落戶建設(shè)，總投資1 500億元。

（3）在統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，制定《南通市新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》。為爭取全國新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，在起草該規(guī)劃的基礎(chǔ)上，同步起草《南通市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)總體方案》，以海安縣、通州區(qū)、通州灣新區(qū)及長江鎮(zhèn)、呂四鎮(zhèn)、三星鎮(zhèn)、栟茶鎮(zhèn)為重點(diǎn)，依據(jù)該總體方案編制《南通市新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，并先行試點(diǎn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)，健全完善立體化、現(xiàn)代化社會治安防控體系。制定《市級中心鎮(zhèn)行政管理體制改革指導(dǎo)意見》，深化行政體制改革，下放管理權(quán)限，激活縣（市）區(qū)和重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展?jié)撃堋?/p>

2　政策體系存在的薄弱環(huán)節(jié)

從宏觀層面看，為適應(yīng)拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要，國家提出了統(tǒng)籌陸海、推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略。國家發(fā)改委副秘書長范恒山曾表示，將在加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌的同時，根據(jù)需要對財政、金融、對外開放等方面所涉及到的政策問題進(jìn)行研究，給予適當(dāng)支持。目前，南通已申請國家批準(zhǔn)進(jìn)入綜合改革試點(diǎn)行列。一旦批準(zhǔn)，將把南通的陸海統(tǒng)籌發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面，可得到國家更多的政策支持，為全國陸海統(tǒng)籌發(fā)展和江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展探索新路。相對于國家政策，由于地區(qū)間創(chuàng)新資源和創(chuàng)新行為的差異，地方創(chuàng)新政策體系除了具有系統(tǒng)完備性外，還有地區(qū)差異性的特點(diǎn)，這種地區(qū)差異性，要求地方創(chuàng)新政策體系要更有針對性和可操作性。因此，形成符合地區(qū)特征的創(chuàng)新政策體系，加強(qiáng)地方創(chuàng)新政策體系建設(shè)，對提升地區(qū)創(chuàng)新效率具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從南通的發(fā)展實(shí)際看，原有的相關(guān)政策以及圍繞陸海統(tǒng)籌發(fā)展新制定的一批政策性意見，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了良好的促進(jìn)作用。然而，通過對一些政策的深入觀察和客觀分析，仍有一些政策的實(shí)際支持效果并不理想。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1政策的系統(tǒng)性不夠

隨著南通陸海統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)，相應(yīng)的有關(guān)政策陸續(xù)出臺，但有些政策的系統(tǒng)性與國內(nèi)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍有一定的差距。比如，在優(yōu)化陸海資源配置方面，需抓緊研究制定海岸帶資源規(guī)劃利用管理意見，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展土地利用政策研究；在加快沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，需逐步完善海洋裝備、海洋生物、海洋醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)扶持政策；在加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)方面，需盡快制定海洋生態(tài)管控、海洋生態(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)修復(fù)等政策體系。只有這樣，才能提升政策的整合力度，增強(qiáng)政策系統(tǒng)的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)政策合力的形成。另外，一些沿?？h（市）雖然先后設(shè)立了高新區(qū)、企業(yè)孵化器，但由于組織形式過于“行政化”，相應(yīng)的政策缺乏體系且手段單一，使得這些“功能性”政策作用的發(fā)揮受到一定影響。

2.2政策的執(zhí)行性不夠

政策缺乏可執(zhí)行性是當(dāng)前政策創(chuàng)新的缺陷之一。從現(xiàn)有的政策來看，有些方面的政策規(guī)定彈性比較大，缺乏方便操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。比如像不少政策規(guī)定中的“加強(qiáng)”、“加快”、“放手發(fā)展”、“培育一批”等類似條文，既沒有數(shù)量和質(zhì)量的規(guī)定，又很難在實(shí)際工作中得到貫徹執(zhí)行。同時，一些地區(qū)和部門應(yīng)就國家有關(guān)法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行監(jiān)督檢查、糾正違法行為、提高執(zhí)行力度等方面進(jìn)一步加大力度。比如在強(qiáng)化對海洋生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)方面，需盡快制定出臺全市有關(guān)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)監(jiān)督管理辦法，完善生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究，切實(shí)提高環(huán)境執(zhí)法水平。

2.3政策的激勵性不夠

在推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展方面，目前南通已有一些政策重點(diǎn)，一些地區(qū)和部門也都根據(jù)本地發(fā)展需要，有針對性地向某些領(lǐng)域傾斜，形成更加切實(shí)有效、符合地方發(fā)展需要的政策環(huán)境。而在這些政策中，對沿海企業(yè)最有吸引力的仍是財政稅收和市場規(guī)范等政策，但目前對科研開發(fā)活動的稅收支持基本上還是集中在大企業(yè)，其結(jié)果是政策的最大受惠者往往是那些已經(jīng)有較強(qiáng)科技實(shí)力的大企業(yè)，而對支持那些進(jìn)行研發(fā)活動的中小企業(yè)卻缺乏應(yīng)有的稅收鼓勵政策。在健全財政分配體制方面，也需盡快建立對區(qū)激勵性轉(zhuǎn)移支付制度和區(qū)級財政收入超收激勵政策，以提高區(qū)級政府發(fā)展積極性。另外像中小企業(yè)貸款難問題多年來也一直困擾著企業(yè)發(fā)展。

2.4政策的有效性不夠

當(dāng)前南通沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正由要素驅(qū)動推進(jìn)階段向創(chuàng)新驅(qū)動的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，產(chǎn)品、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的核心競爭力將由主要依靠價格、規(guī)模向主要依靠質(zhì)量、技術(shù)、品牌轉(zhuǎn)變。而原有以優(yōu)惠的土地、財稅、金融、用工政策等壓低要素成本，獲取競爭優(yōu)勢為特征的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的有效性大幅降低。一方面，由于要素成本的不斷攀升，此類政策工具的實(shí)施空間已經(jīng)不大，實(shí)施成本越來越昂貴；另一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策難以有效培育以質(zhì)量、技術(shù)和品牌為核心的新比較優(yōu)勢，難以提高創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率，也難以增強(qiáng)沿海地區(qū)的發(fā)展活力和發(fā)展后勁。

3　以政策創(chuàng)新推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展

政策創(chuàng)新是指隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，逐步形成特定目標(biāo)和一定針對性的政策體系。系統(tǒng)完善的政策體系，有利于政府更好地推動企業(yè)自主創(chuàng)新，增強(qiáng)地區(qū)競爭力，是國家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要組成部分。前不久經(jīng)全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國立法法修正案》，決定將過去49個較大市的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282個設(shè)區(qū)的市。根據(jù)規(guī)定，南通作為擴(kuò)大立法權(quán)的城市，今后可在城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面制定出臺相關(guān)的地方性政策法規(guī)，這也為今后進(jìn)一步健全和完善陸海統(tǒng)籌發(fā)展的政策機(jī)制創(chuàng)造了有利條件。中共南通市委書記丁大衛(wèi)在市委十一屆七次全會上強(qiáng)調(diào)，以陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為載體和平臺深化經(jīng)濟(jì)體制改革，有的方案已經(jīng)出臺，有的正在研究制定，有的還要上報審批，有的需要不斷探索。毫無疑問，創(chuàng)新政策體系是推進(jìn)改革發(fā)展的一項重要內(nèi)容。當(dāng)前結(jié)合南通實(shí)際進(jìn)一步完善政策體系，切實(shí)加大對陸海統(tǒng)籌發(fā)展的政策扶持力度，已成為當(dāng)前的一項緊迫任務(wù)。

3.1完善陸海資源配置政策

圍繞陸海統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)陸海資源要素聯(lián)動配置、高效利用，加快構(gòu)建保障有力、富有活力的資源要素配置體系。一是探索開展國家海岸帶綜合管理試點(diǎn)，研究制定海岸帶資源規(guī)劃、利用管理意見。研究制定建立海域使用二級市場的相關(guān)政策，推進(jìn)經(jīng)營性建設(shè)用海使用權(quán)市場化配置。完善全市沿海戰(zhàn)略資源開發(fā)利用管理辦法、探索建立岸線分區(qū)準(zhǔn)入、合理退出、岸線資源儲備管理政策，確保有限岸線發(fā)揮最大效益。二是加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展土地利用政策研究，編制《南通陸海統(tǒng)籌發(fā)展土地利用規(guī)劃》，優(yōu)先保護(hù)陸海生態(tài)空間、合理安排農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）生產(chǎn)空間、統(tǒng)籌優(yōu)化建設(shè)發(fā)展空間，有效拓展全市建設(shè)用地規(guī)模。

3.2完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級政策

海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)質(zhì)上就是海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，陸海統(tǒng)籌發(fā)展在很大程度上也是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是完善海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系，創(chuàng)建海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)域，積極培育海洋裝備、海洋生物、海洋醫(yī)藥等海洋新興產(chǎn)業(yè)。二是制定并實(shí)施科技創(chuàng)新的相關(guān)政策，引導(dǎo)企業(yè)增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，在江蘇江北率先建成國家創(chuàng)新型城市。完善科技金融創(chuàng)新政策，加快制定省級科技金融合作創(chuàng)新示范區(qū)實(shí)施方案，積極爭取省和國家科技專項資金，著力突破海洋重大關(guān)鍵性技術(shù)的科研攻關(guān)。三是大力推進(jìn)“優(yōu)江拓?！?，編制《南通中心城市沿江空間發(fā)展布局規(guī)劃》，制定《海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展意見》《沿海開發(fā)新三年行動計劃》，研究建立沿海深水航道建設(shè)、使用和維護(hù)的相關(guān)政策體系。四是加快建設(shè)長三角北翼先進(jìn)制造業(yè)中心，研究制定促進(jìn)船舶產(chǎn)業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)、信息消費(fèi)發(fā)展的實(shí)施意見，打造國家級海洋工程等一批特色產(chǎn)業(yè)鏈、基地和集群，加快建設(shè)海洋工程的國家創(chuàng)新高地、世界級“船谷”。

3.3完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策

以政策創(chuàng)新和制度設(shè)計推進(jìn)沿海地區(qū)發(fā)展。一是圍繞加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，爭取納入國家、省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)。深化沿?！皡^(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制改革，適時出臺強(qiáng)化統(tǒng)籌發(fā)展激勵政策，推進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)建設(shè)提檔升級。二是圍繞城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，通過完善政策體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等“八個一體化”。三是創(chuàng)新載體平臺建設(shè)機(jī)制，完善沿?？h（市）開發(fā)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級評價辦法，健全開發(fā)園區(qū)管理體制和市場化運(yùn)作機(jī)制等，打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、集約發(fā)展示范載體。把通州灣新區(qū)作為江蘇沿海開發(fā)、推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革試點(diǎn)的核心區(qū)和先導(dǎo)區(qū)，加快港產(chǎn)城融合發(fā)展，抓緊謀劃創(chuàng)建國家級新區(qū)。積極對接、爭取省財政對通州灣新區(qū)建設(shè)發(fā)展的專項補(bǔ)助政策，抓好省政府同意將海安、如東納入蘇北共建園區(qū)扶持范圍的政策對接。

3.4完善財政金融扶持政策

第一，不斷優(yōu)化財政政策。完善財政資金配置機(jī)制，加大對沿海地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持力度。健全財政分配體制，不斷增強(qiáng)區(qū)級政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理事務(wù)中的職能，建立全市對區(qū)激勵性轉(zhuǎn)移支付制度和區(qū)級財政收入超收激勵政策，提升基層政府發(fā)展積極性、主動性和責(zé)任心。著力完善支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步、人才引進(jìn)、金融與擔(dān)保業(yè)發(fā)展的五大財政政策平臺，實(shí)現(xiàn)財政政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的全覆蓋。同時完善財政保障民生政策，加大民生和社會保障力度。第二，不斷創(chuàng)新金融政策。實(shí)施并完善陸海統(tǒng)籌金融配套改革實(shí)施意見，為陸海統(tǒng)籌發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。一是充分發(fā)揮金融導(dǎo)向激勵功能，為陸海統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)與企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供有力支撐。充分運(yùn)用金融杠桿作用，科學(xué)把握信貸投向，支持銀行信貸向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興行業(yè)、高科技領(lǐng)域、優(yōu)質(zhì)中小徽企業(yè)傾斜，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。二是大力發(fā)展地方金融機(jī)構(gòu)和中介組織，提高地方金融機(jī)構(gòu)帶動力和競爭力，積極為陸海統(tǒng)籌發(fā)展服務(wù)。三是積極爭取國家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)對涉海企業(yè)和海洋產(chǎn)業(yè)項目的金融支持。

3.5完善海洋生態(tài)保護(hù)政策

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重大課題，當(dāng)前應(yīng)盡快在生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制和政策體系上有所突破。一是健全涉海工程陸海聯(lián)合會審機(jī)制，通過完善相關(guān)政策體系，推動建立海洋生態(tài)綜合管控、海洋生態(tài)保護(hù)紅線、陸源污染物排?？偭靠刂啤⒑Ｑ笊鷳B(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)修復(fù)等制度，創(chuàng)建國家海洋生態(tài)文明示范區(qū)。二是對沿海沿江地區(qū)實(shí)行有區(qū)別的環(huán)境政策，在部分重點(diǎn)行業(yè)試行企業(yè)排污總量控制制度。三是強(qiáng)化對生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)，制定出臺《南通市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)監(jiān)督管理辦法》和《南通市生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》。四是完善嚴(yán)格的陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，建立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償制度，不斷提高環(huán)境執(zhí)法水平。

3.6完善政府公共服務(wù)政策。

圍繞統(tǒng)籌社會發(fā)展和社會建設(shè)，進(jìn)一步構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的政策體系。一是完善行政管理體制。研究對接需省下放的政策權(quán)限，爭取賦予南通部分省級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。建立海洋事務(wù)聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)重大海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋生態(tài)文明的各項職能。二是健全社會保障制度。通過完善政策體系，全面推進(jìn)社會保障市級統(tǒng)籌，加快建立城鄉(xiāng)一體化的居民醫(yī)療保障制度，加快完善養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)政策體系。探索解決沿江沿海開發(fā)過程中失地農(nóng)民、失海漁民基本生活保障問題，進(jìn)一步完善《海域占用補(bǔ)償指導(dǎo)意見》，建立失海漁民社會保障標(biāo)準(zhǔn)增長長效機(jī)制。

Policy System and Innovative Research of the Overall Land-sea Development in Nantong

YAN Weihua
（Nantong Development and Reform Commission，Nantong 226018，China）

In recent years，the central government has advocated the overall land-sea development strategy.Located in the north wing of the Yangtze River Delta，Nantong City enjoys a unique location advantage.It is rich in land and sea resources.This paper mainly focuses on the practiable national measures that are actively carried out by the city.It also makes further analysis of the current policy systems and the effects.In addition，the paper proposes the vulnerable spots of the system.On the basis of this，it proposes several countermeasures concerning the innovative overall land-sea development in Nantong，including improvement of land and sea resource distribution，industrial transformation and upgrading，regionalharmoniousdevelopment，financialsupport，marineecological protection，public services offered by the government，and so on.

overallland-seadevelopment；policyinnovation；suggestedcountermeasures

F127.53

A

2095-1647（2015）01-0039-06

2014-10-24

嚴(yán)衛(wèi)華，男，副調(diào)研員，主要研究方向：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。