龔勤林++劉慈音

摘要： 基于創(chuàng)新活動自身規(guī)律和創(chuàng)新政策工具功能，可以構建包含創(chuàng)新活動主體、創(chuàng)新活動階段、創(chuàng)新政策工具三個維度的區(qū)域創(chuàng)新政策體系分析框架。運用該分析框架評價成都市 “1+10”創(chuàng)新政策體系的結果表明，該體系的政策工具具有針對性強、覆蓋面廣等優(yōu)點，但也存在導向型政策缺失、忽略資本市場等不足，為此提出了完善政府采購制度、加大創(chuàng)新市場推廣與服務政策支持力度、深化資本市場、培育創(chuàng)新文化等建議。

關鍵詞：創(chuàng)新政策；分析框架；政策工具；政策分析

DOI碼：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.XX.XX

中圖分類號：F124 F061.5 文獻標識碼： 文章編號：

低碳浪潮和新技術變革在世界范圍內風起云涌，倒逼我國加快轉變經濟發(fā)展方式，走創(chuàng)新驅動發(fā)展之路。實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵是通過政策工具的組合與創(chuàng)新來促進經濟變革，而其前提是對現(xiàn)有創(chuàng)新政策體系進行全面評價。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展是個艱巨復雜、高度綜合的目標，呈現(xiàn)出多維度、多主體、多領域、多階段的特點，僅靠單一的區(qū)域政策往往難以奏效。為了推進創(chuàng)新驅動發(fā)展，制定一攬子的創(chuàng)新政策就成為政府促進創(chuàng)新的基本選項，形成了工具多元、內容齊全、層次豐富、結構復雜的區(qū)域創(chuàng)新政策體系。為了分析政府制定的創(chuàng)新政策體系是否科學合理，文章從創(chuàng)新活動自身規(guī)律和創(chuàng)新政策工具功能出發(fā)，建立了區(qū)域創(chuàng)新政策體系的三維分析框架，并以成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系為例進行剖析。

1 文獻綜述

第二次工業(yè)革命以后，技術革新帶來的變化引發(fā)了學術界對創(chuàng)新的研究熱潮，創(chuàng)新政策研究也受到學者們的重點關注。根據(jù)研究視角的不同，對國內外研究創(chuàng)新政策的文獻梳理如下：

一是創(chuàng)新政策內涵研究。學術界對創(chuàng)新政策的內涵并沒有達成一致，一部分學者認為創(chuàng)新政策等同于科技政策或技術政策，另一部分學者區(qū)分了它們之間的不同，認為科技政策重視基礎科學發(fā)展，技術政策重視技術開發(fā)與應用，而創(chuàng)新政策是科技和經濟的結合，關注的是總體經濟績效[1-5]。

二是創(chuàng)新政策體系分析方法研究。梳理現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)基本的方法包括文本挖掘法和維度數(shù)量統(tǒng)計法，前者利用軟件提取創(chuàng)新政策體系中的高頻詞匯進行分析，便于操作但容易忽視創(chuàng)新政策之間的差異性。王春梅運用文本挖掘法生成了南京創(chuàng)新政策的社會網(wǎng)絡分析圖[6]。維度數(shù)量統(tǒng)計方法則是將創(chuàng)新政策按一定標準在不同方面進行數(shù)量統(tǒng)計。Freitas 和 Tunzelmann運用主成分分析法驗證了知識目標的類型、政策執(zhí)行、政策工具是評估不同國家創(chuàng)新政策的關鍵維度[7]。劉會武和王勝光從國家創(chuàng)新戰(zhàn)略、政策供給、政策需求和政策評價四個因素入手，構建了創(chuàng)新政策系統(tǒng)分析的鉆石模型[8]。

三是創(chuàng)新政策效應研究。閆軍印等構建了基于創(chuàng)新能力、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新績效的創(chuàng)新政策效果評價指標體系 [9]。范柏乃等以創(chuàng)新政策類型為解釋變量、以專利申請授權量為被解釋變量、以FDI為控制變量的實證檢驗表明，不同階段不同類別的創(chuàng)新政策效應明顯不同[10]。聞媛等則依據(jù)技術創(chuàng)新的動態(tài)過程對創(chuàng)新政策工具選擇的展開了研究，認為不同階段的企業(yè)應選擇不同的政策工具[11]。

綜上所述，已有文獻側重對創(chuàng)新活動、創(chuàng)新主體及創(chuàng)新政策工具某方面的分析，但對創(chuàng)新政策體系展開維度分析的還較少，尤其是從一個綜合的、多維度的視角審視區(qū)域創(chuàng)新政策體系的研究還比較鮮見。文章基于創(chuàng)新活動的連續(xù)性、協(xié)同性，從創(chuàng)新政策體系的整體性視角出發(fā)，探討區(qū)域創(chuàng)新政策體系分析框架的構建及其應用。

2 創(chuàng)新政策體系分析框架及其政策含義

2.1創(chuàng)新政策體系分析框架的構建依據(jù)

2.1.1創(chuàng)新及其連續(xù)性和協(xié)同性

創(chuàng)新對經濟發(fā)展起著決定性作用，是國家核心競爭力的源泉。創(chuàng)新本身是一種可再生資源，能不斷聚集、整合各種生產要素，是提高經濟效率的手段，也是加快轉變經濟發(fā)展方式的重要抓手，對國家和區(qū)域的經濟社會可持續(xù)發(fā)展舉足輕重。

創(chuàng)新不是封閉式的、孤立的活動，是多元化主體在不同階段開展的連續(xù)活動。從創(chuàng)新的發(fā)展歷程來看，任何創(chuàng)新的誕生都是建立在已有的創(chuàng)新成果的基礎上，創(chuàng)新商業(yè)模式、新技術和新產品的推廣運用是以創(chuàng)新理念、重大理論突破為前提的，創(chuàng)新成果如果不經過商業(yè)化的應用也無法創(chuàng)造價值，因此創(chuàng)新是一個連續(xù)的過程。創(chuàng)新活動的現(xiàn)實展開尤其需要多主體和各環(huán)節(jié)的協(xié)同一致，即多主體各環(huán)節(jié)的協(xié)同創(chuàng)新。原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新等多種創(chuàng)新方式需要協(xié)同，知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、市場創(chuàng)新等創(chuàng)新活動也需要協(xié)同，企業(yè)、科研院所、中介服務等創(chuàng)新主體更需要協(xié)同，一旦創(chuàng)新的協(xié)同性受到制約，創(chuàng)新的不確定性就會增大，創(chuàng)新也難以實質展開。

2.1.2區(qū)域創(chuàng)新政策體系的整體性及其綜合分析思想

Gaudin等認為創(chuàng)新政策是經濟、社會、文化、教育等的綜合體，是一個整合的概念[12-13]。文章認同這一觀點，認為創(chuàng)新政策并非指政策本身的獨特性或創(chuàng)新性，而是為促進創(chuàng)新活動的產生和發(fā)展而運用的各種政策措施。區(qū)域創(chuàng)新政策體系則是指政府為了促進區(qū)域的創(chuàng)新驅動發(fā)展而制定的一系列相互關聯(lián)、相輔相成的政策有機組合，包含金融、產業(yè)、財政、社會、法律等多種類型的政策，也是多種政策工具集合形成的政策工具包。

創(chuàng)新政策從單一的科技政策演變?yōu)閯?chuàng)新政策體系，就是因為傳統(tǒng)的線性創(chuàng)新政策模式無法應對科學、技術、市場相互作用的復雜系統(tǒng)，要求形成一個整合功能強大的創(chuàng)新政策體系[14]。創(chuàng)新政策體系的整體性體現(xiàn)為不同政策的目標一致性與功能耦合性。雖然創(chuàng)新政策體系內含不同的政策手段，但這些政策的整體目標是推進區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。其次，創(chuàng)新政策體系是功能各異的各種相關政策的有機結合，強調的是功能互補與耦合，絕不是單項政策的簡單相加。

基于創(chuàng)新政策體系整體性特點的創(chuàng)新政策體系分析必然就不能是對單個創(chuàng)新政策的簡單分解，必須采用系統(tǒng)化的綜合分析思想，全面考慮創(chuàng)新政策工具、創(chuàng)新活動階段與創(chuàng)新活動主體之間的有機銜接，從而為創(chuàng)新政策的制定提供依據(jù)。

2.2區(qū)域創(chuàng)新政策體系的三維分析框架

文章立足于區(qū)域創(chuàng)新活動的主體類型、階段特點和區(qū)域創(chuàng)新政策工具的作用方式三個維度，充分考慮創(chuàng)新政策體系的整體性，從增強創(chuàng)新活動主體活力、引導創(chuàng)新活動連續(xù)協(xié)調、促進創(chuàng)新政策工具作用的視角出發(fā)，構建了一個全面分析區(qū)域創(chuàng)新政策體系的三維分析框架（如圖1）。在該分析框架中，創(chuàng)新政策工具全景圖即政府制定的各項創(chuàng)新政策是針對什么創(chuàng)新主體，作用于哪一創(chuàng)新階段，主要采取何種政策工具可以得到清晰展現(xiàn)。

2.2.1三維分析框架的維度

（1）創(chuàng)新活動主體維度

創(chuàng)新活動主體是區(qū)域創(chuàng)新政策的作用對象。在區(qū)域創(chuàng)新活動中，多元化的創(chuàng)新主體各自承擔著自身特有的創(chuàng)新功能，每個主體具有不可替代的作用。創(chuàng)新政策必須充分考慮創(chuàng)新主體的特點及其所承擔的功能，增強創(chuàng)新主體的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新活力。因此將創(chuàng)新活動主體界定為三維分析框架的X維，并將其分為科研機構與高等院校、企業(yè)、中介服務機構，暫不考慮創(chuàng)新政策體系的制定者——政府。

（2）創(chuàng)新活動階段維度

創(chuàng)新是一個創(chuàng)新理念貫穿于創(chuàng)意、設計、生產制造、流通、銷售、售后服務等社會經濟活動全過程的連續(xù)性創(chuàng)造活動，從產業(yè)鏈的角度來看創(chuàng)新活動涉及到基礎研究、開發(fā)與應用、科技成果產業(yè)化、銷售推廣與中介服務等環(huán)節(jié)。本文將創(chuàng)新活動簡化為基礎研究與開發(fā)、產業(yè)化、銷售推廣與中介服務三個階段，并將其界定為三維分析框架的Y維度。依照產業(yè)鏈的前后順序和創(chuàng)新活動的性質，越是遠離原點創(chuàng)新活動的市場化實現(xiàn)程度越高，通常需要政府的干預越少。

（3）創(chuàng)新政策工具維度

借鑒Rothwell和Zegveld的思想，本文將創(chuàng)新政策工具按其對創(chuàng)新活動的作用方式分為供給型政策工具、導向型政策工具、環(huán)境型政策工具，并將其界定為Z維度 [15]。

政策工具越是靠近原點表明其越是為政策制定者所偏好，但也說明其受到政府的干預越強，對市場的服務能力越弱。供給型政策工具通過直接提供人財物等要素推動區(qū)域創(chuàng)新的發(fā)展，導向型政策工具通過政府需求引導創(chuàng)新主體進行創(chuàng)新與提供創(chuàng)新服務，環(huán)境型政策工具通過創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境間接支持區(qū)域內的創(chuàng)新活動。

2.2.2三維分析框架的平面

X軸與Y軸組成的平面文章將其定義為創(chuàng)新政策工具綜合作用面，表示創(chuàng)新活動主體的創(chuàng)新活動位于哪個階段。通常來說，不同創(chuàng)新主體在創(chuàng)新鏈中的側重點不一樣。因此，合理的區(qū)域創(chuàng)新政策體系應該依據(jù)這一規(guī)律兼顧對創(chuàng)新主體和其創(chuàng)新重點的引導。

X軸與Z軸組成的平面文章將其定義為創(chuàng)新活動主體政策工具選擇面，表示政府在制定政策時偏向于采用何種政策工具，通過何種動力促進創(chuàng)新發(fā)展。一般越遠離原點的小方格，表示政府更加傾向于培育市場主體的創(chuàng)新活力，為創(chuàng)新提供保障服務。推進區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，必須處理好承擔不同職能的創(chuàng)新活動主體之間的關系，同時協(xié)調好政府與市場的關系。

Y軸與Z軸組成的平面文章將其定義為階段性創(chuàng)新政策工具選擇面，表示政府在制定政策時選用的何種政策工具作用于創(chuàng)新活動階段。一般越遠離原點的小方格，表示政府越重視創(chuàng)新的后期成果經濟利益化。根據(jù)已有文獻推敲得出：研發(fā)階段主要采用經費資助、稅收優(yōu)惠等政策工具；產業(yè)化階段需要較為發(fā)達的風險資本市場；推廣與運用階段，一方面需要稅收激勵等優(yōu)惠政策，另一方面也需要政府提供知識產權等科技中介服務。

2.2.3三維分析框架的政策含義

X、Y、Z三軸共同組合構成了27個立方體，每個立方體表示政府針對不同創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動階段特點采用何種政策工具，是政府政策在三個維度的綜合體現(xiàn)。以圖1中的陰影部分小立方體為例，小立方體表示政府主要采用基本型政策工具推動企業(yè)創(chuàng)新成果的產業(yè)化。當然，政府還可以采用環(huán)境型工具或者導向型政策工具促進企業(yè)創(chuàng)新成果的產業(yè)化。創(chuàng)新主體與創(chuàng)新階段的多樣性決定了創(chuàng)新政策工具選擇的不同。如科研機構與高等院校進行原始創(chuàng)新對資金的需求不大，但需要大量的科研設備投入、人力資源等，因此政府采取的手段是人才激勵機制、購買設備減稅等。

3 區(qū)域創(chuàng)新政策體系三維分析框架的應用

3.1創(chuàng)新政策三維分析框架的應用價值

三維分析框架為評價區(qū)域創(chuàng)新政策體系的合理性和科學性提供了分析依據(jù)，其可被應用于以下幾個方面：

第一，分析特定區(qū)域創(chuàng)新政策及其政策工具的分布與合理性。運用三維分析框架可以得到政策工具分布全景圖，再結合特定區(qū)域的創(chuàng)新能力從而可以綜合判斷政府政策的指向與合理性。

第二，縱向比較特定區(qū)域內創(chuàng)新政策的歷史演變路徑。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展所面臨的環(huán)境復雜多變，特定區(qū)域制定的政策不僅要因地制宜，還要與時俱進。通過對一定年限內特定區(qū)域創(chuàng)新政策的維度數(shù)量統(tǒng)計，可以判斷區(qū)域創(chuàng)新政策的演變趨勢。

第三，橫向比較不同區(qū)域創(chuàng)新政策體系的差異。運用這一框架，不僅可以對比分析區(qū)域間創(chuàng)新政策體系的差異，而且能夠在比較與借鑒中得出特定區(qū)域創(chuàng)新政策體系的優(yōu)化方案。

3.2創(chuàng)新政策三維分析框架的應用

區(qū)域創(chuàng)新政策體系是多個政策文本的集成，而每個政策文本的側重點有所不同。一般說來，一個政策文本的側重點為一個，但也有個別較綜合的政策文本，在主要側重點之外還有其他側重點。在分析特定區(qū)域制定的創(chuàng)新政策體系時，對于每個政策文本分別用“A”“B”“C”表示這個政策文本在創(chuàng)新政策工具、創(chuàng)新活動階段、創(chuàng)新活動主體三個維度方面的主要側重點、次要側重點、一般側重點。需要說明的是，第n項政策文本的側重度用“An”或“ Bn”或“ Cn”表示。

創(chuàng)新政策三維分析框架應用的具體步驟為：第一步，根據(jù)政策文本的內容，判斷每個政策文本的不同側重點，并用上述符號表示。第二步，對每個立方體從左至右、從下至上依次編號，分別為V1 ，V2，……，V27。將代表政策文本的符號對號入座，放入三維分析框架中對應的27個立方體。一個政策文本如果涉及范圍較廣，可能同時出現(xiàn)在一個或幾個立方體中。第三步，根據(jù)每個小立方體中不同符號的使用頻次，可以直觀地知道區(qū)域創(chuàng)新政策體系的內部構成以及在哪些領域、哪些階段創(chuàng)新政策比較集中，哪些領域、哪些階段創(chuàng)新政策相對缺失，從而為創(chuàng)新政策工具的優(yōu)化組合或者制定提供決策依據(jù)。

4 三維分析框架視角下成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系分析

4.1成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系

黨的十八大做出了實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重大部署后，四川省委將創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略確立為全面實施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”和奮力推進“兩個跨越”的重要內容。成都市是西部地區(qū)的核心經濟增長極和高新技術企業(yè)最集中區(qū)域，為了實現(xiàn) “到2015年率先建成國際知名的創(chuàng)新型城市，2020年初步建成國際知名區(qū)域科技創(chuàng)新中心”的發(fā)展目標，2013年10月22日成都市委出臺了“1+10”創(chuàng)新政策體系（見表1）?！?”即《關于實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略加快創(chuàng)新型城市建設的意見》，是綱領性、戰(zhàn)略性的指導意見，政策落實、政策工具運用等則落腳到10個具體政策上，所以本文政策分析樣本即10個具體政策文本。

4.2三維分析框架視角下的成都市創(chuàng)新驅動“1+10”政策體系

從X維度來看，各類型政策工具主要針對的是培養(yǎng)企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，占比56%，符合企業(yè)是創(chuàng)新主體的基本判斷和政策支持重點的基本原則。針對科研機構與高等院校的政策主要集中在鼓勵基礎研究與開發(fā)上，對產業(yè)化和推廣與服務還是空白領域。中介服務機構則是重視其推廣與服務功能，較為合理。

從Y維度來看，導向型政策工具較少，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具較多。進一步分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策工具中，法律法規(guī)占了相當大的比重；對創(chuàng)新所需要的創(chuàng)新環(huán)境較少涉及。供給型政策工具中，主要是科學獎勵或財政補貼，如《成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體資助管理辦法》設立的市級創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體資助專項資金和《成都市知識產權試點示范資助管理辦法》設立的市級知識產權試點示范資助資金。其次是稅收減免、金融政策支持和人力資源政策工具較多。

從Z維度來看，成都市創(chuàng)新政策主要是針對基礎研發(fā)階段，“1+10”創(chuàng)新政策體系中，涉及基礎研究階段的占50%以上；涉及最少的是推廣與服務，這也為后續(xù)的政策制定留下了空間。

4.3成都市“1+10”創(chuàng)新政策體系存在的問題

通過上面的分析可知，成都市“1+10”政策體系涵蓋了從戰(zhàn)略層到基本層、從產業(yè)化到基礎研究、從供給面到需求面、從科研機構到中介服務機構，是一個覆蓋面廣、針對性強的創(chuàng)新政策體系。但是該體系在政策工具的運用上也存在以下問題：

第一，重視對基礎研究與開發(fā)的投入，但是忽視了科技成果產業(yè)化和推廣與服務。成都作為西南地區(qū)的核心增長極，創(chuàng)新集聚能力強，科研資源豐富，科研成果眾多。但是技術轉化程度、技術市場交易規(guī)模、市場化水平都遠低于北上廣等較為發(fā)達的城市，沒有發(fā)揮科技資源的真正實力和引領作用。

第二，環(huán)境型政策多，但忽視了資本市場的重要性以及對創(chuàng)新文化的培育。創(chuàng)新驅動的關鍵是推動原始創(chuàng)新，原始創(chuàng)新來自于培育其發(fā)展的土壤——好的創(chuàng)新文化?！?+10”配套政策從法規(guī)制度、財政稅收、人力資源等角度提供支撐，但忽視了創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新文化對一個地方根深蒂固的影響。美國硅谷的成功得益于美國的創(chuàng)新文化和風險投資機制。創(chuàng)新需要大量資金，單靠企業(yè)自由資金無法滿足企業(yè)的需求。政府設立的專項資金補貼對從事高風險、高收益的企業(yè)來說，并不具備吸引力。

第三，導向型政策缺失。10個政策文本中，只有《成都市支持企業(yè)創(chuàng)新能力建設若干政策》和《成都市產業(yè)集群創(chuàng)新發(fā)展研究專項管理辦法》中各有一條政策是通過政府需求來引導新技術新產品的發(fā)展。創(chuàng)新技術與創(chuàng)新產品得到市場的認可需要一定時間，而政府有責任有能力通過政府采購等支持其發(fā)展，即使在發(fā)達國家這也是較為普遍的一項政策。

4.4成都市創(chuàng)新政策體系優(yōu)化的方向與對策

第一，完善政府采購制度。政府采購是一項重要的創(chuàng)新政策工具，利用公共需求，能夠促進創(chuàng)新理念的誕生、創(chuàng)新產品的發(fā)展[16]。成都市在導向型政策工具方面還存在較大缺失，應當依據(jù)國際競爭核心技術、國家或四川省產業(yè)技術路線圖、戰(zhàn)略性新興產業(yè)的關鍵技術、重點產品目錄制定政府創(chuàng)新技術與產品采購制度。

第二，加大創(chuàng)新市場推廣與服務政策支持力度，加快建立創(chuàng)新公共服務平臺。首先，加快建設全面、立體、多種所有制并存的技術中介服務體系。整合現(xiàn)有中介資源，積極組建資本多元化和非集中性的新型技術中介機構。其次，加快網(wǎng)上技術市場建設，建立起匯集全省技術交易主體的公共服務平臺。該平臺面向政府、企業(yè)、高校、科研院所和個人用戶，提供一對一、一對多或多對多的信息交互服務。通過平臺的建設，整合全省現(xiàn)有技術資源，建立相關數(shù)據(jù)庫，實時更新交易供需、成交量等交易信息，為交易雙方提供具有權威和規(guī)范性的信息來源，實現(xiàn)技術市場資源的均衡配置。

第三，深化資本市場，特別是風險資本市場。資本市場的發(fā)達程度與技術創(chuàng)新具有相關性[17]，美國硅谷的成功也證實了這一點，成都市應出臺專門的《成都市創(chuàng)新金融資本市場管理辦法》。首先，鼓勵成立風險投資機構、搭建風險投資接洽平臺，給予向創(chuàng)新企業(yè)提供投融資服務的風投、銀行、擔保機構后補助。其次，政府應該引導形成更多風險資本，組建各類戰(zhàn)略性風險投資基金、產業(yè)創(chuàng)新基金和產業(yè)引導基金，鼓勵民營資本、本地儲蓄向戰(zhàn)略性新興產業(yè)、中小科技企業(yè)流動，吸引國際資本投資四川。再次，加強與主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板和新三板的戰(zhàn)略合作，爭取成為重點支持對象，完善多層次資本市場結構。鼓勵上市公司資產并購重組、產業(yè)整治。最后，加快發(fā)展產權交易市場，為異地并購、外資并購提供舞臺，通過產權交易帶動技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，也為風險投資的進入與退出提供渠道。

第四，培育創(chuàng)新文化。創(chuàng)新文化是指激勵創(chuàng)新的價值理念、思維方式、行為規(guī)范和精神氛圍。成都市要實施創(chuàng)新發(fā)展，應該增強創(chuàng)新文化服務功能，注重對科技創(chuàng)新主體的尊重?？沙雠_《創(chuàng)新文化建設實施方案》，設立專管創(chuàng)新文化建設工作的社會機構，搭建創(chuàng)新文化平臺。

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