張永寧+沈霽華

摘要：改革開放以來，中國節(jié)能減排政策的演進可以歸結為形成、發(fā)展、修正和融合四個階段，整體呈現(xiàn)出政策內容逐漸細化、政策結構逐漸系統(tǒng)化、政策工具逐漸多元化、政策層次和法律效力不斷提升的特征。面對快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的趨勢，政府需進一步利用后發(fā)優(yōu)勢，提升政策的整體性和協(xié)同性，發(fā)揮市場型和信息型政策工具的作用。

關鍵詞：節(jié)能減排；政策演進；政策文本；政策工具

中圖分類號：X-01

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2016）06-0001-05

自1978年改革開放以來，中國針對節(jié)約能源和減少污染排放的公共政策陸續(xù)出臺。受經(jīng)濟社會發(fā)展階段諸多因素的影響，不同時期的節(jié)能減排政策呈現(xiàn)出不同的結構特征，形成了政策演進的不同階段。系統(tǒng)梳理各個階段的政策及其特征，并在公共政策相關理論框架指導下進行分析，有助于進一步理解節(jié)能減排政策的制定及作用規(guī)律，預測其發(fā)展趨勢，提出適應中國經(jīng)濟社會發(fā)展的政策優(yōu)化路徑。

一、中國節(jié)能減排政策的演進過程

節(jié)能減排的本質是節(jié)約能源，減少環(huán)境有害物的排放。節(jié)能減排政策的產(chǎn)生，源自解決資源、能源消費的環(huán)境外部性及稀缺性問題。[1]《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年計劃綱要》將節(jié)能減排政策界定為“節(jié)能節(jié)水、減少SO2和COD排放、工業(yè)固體廢物綜合利用以及發(fā)展或使用新能源方面的政策”[2]。中國現(xiàn)行的節(jié)能減排政策，可分為法律法規(guī)和財稅政策兩大類。其中，法律法規(guī)包括國家發(fā)展規(guī)劃、節(jié)能減排相關法律和法規(guī)條例；財稅政策包括節(jié)能減排稅收優(yōu)惠政策和財政補貼等。另外，圍繞節(jié)能減排政策而進行的管理體制改革，節(jié)能減排技術和標準的推廣應用，也屬于節(jié)能減排政策的范疇。[3]1978年以來，中國制定和實施了一系列節(jié)能減排相關政策。根據(jù)政策的出臺時間、時代背景和內容特征，可以分為四個階段。

（一）節(jié)能政策與減排政策并行的政策形成階段（1978—1988）

1978年《中華人民共和國憲法》第十一條規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。”1982年《中華人民共和國憲法》第二十六條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！毕啾?978年版憲法，1982年版憲法明確了環(huán)境保護的范圍和內容，突出對生態(tài)環(huán)境的保護。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，是制定普通法律的根本依據(jù)。依據(jù)憲法，1979年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》提出了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護“三十二字方針”，這是中國有史以來第一部環(huán)境保護的專門法律。

改革開放后，中國經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快，能源緊缺逐漸成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。1980年國務院出臺《關于加強節(jié)約能源工作的報告》和《關于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》，將節(jié)能減排的重要意義提高到“不僅影響著國民經(jīng)濟，更是代表了社會發(fā)展的程度”，確立了“節(jié)約與開發(fā)并重，充分發(fā)揮資源的可利用率”的政策方針。國家成立了專門管理機構，把節(jié)能作為一項專門工作納入國家宏觀管理范疇，從而確立了節(jié)能在能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。為了進一步推廣節(jié)能技術，自1982年起，國務院相繼發(fā)布了《對工礦企業(yè)和城市節(jié)約能源的若干具體要求（試行）》《超定額耗用燃料加價收費實施辦法》《關于按省、市、自治區(qū)實行計劃用電包干的暫行管理辦法》和《中國節(jié)能技術政策大綱》。在此基礎上，1986年《節(jié)約能源管理暫行條例》進一步完善了節(jié)能技術政策，提出了對工業(yè)企業(yè)實行合理用能、合理布局的原則。同時條例重視節(jié)能技術的開發(fā)和推廣，對節(jié)能技術改造和應用科研采取扶持政策，重大節(jié)能技術納入國家重點科研計劃；加快節(jié)能法規(guī)、標準和規(guī)范的制定。本條例有效促進了中國能源的合理開發(fā)和使用。

為了減少污染物排放、治理環(huán)境污染，1983年《中華人民共和國環(huán)境保護標準管理辦法》對大氣、水、土壤等環(huán)境質量制定了相應標準。1984年全國人大通過《中華人民共和國水污染防治法》，這是中國第一部關于防治水污染、保護和改善環(huán)境的法律，是水污染防治領域的專項法律，全面規(guī)定了水污染治理的管理體制和基本制度。1985年《工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護考核制度實施辦法（試行）》，明確了各工業(yè)企業(yè)要以經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的協(xié)調發(fā)展為目標，充分利用一切能源資源，盡可能地采用無污染工藝，最大限度地減少污染物的排放。

（二）節(jié)能減排上升為基本國策的政策發(fā)展階段（1989—1999）

1989年全國人大修訂出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護法》。該法總結了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》實施十年來的經(jīng)驗教訓，確立了“環(huán)境保護與經(jīng)濟、社會發(fā)展相協(xié)調”的原則，推動了單行環(huán)境法律法規(guī)的創(chuàng)制，標志著中國的環(huán)境保護事業(yè)進入了法制化階段。[4]1990年《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》開篇強調：“保護和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害，是我國的一項基本國策?！币蠹哟蟪鞘协h(huán)境監(jiān)護力度，治理工業(yè)污染。1991年《中華人民共和國大氣污染防治法實施細則》針對大氣污染做出了相關規(guī)定，明確大氣污染的范圍和內容，提出防治大氣污染的更高要求和目標，要求地方政府運用多種手段來保證本地區(qū)的大氣質量。1996年《關于環(huán)境保護若干問題的決定》要求抓緊建立全國主要污染物排放總量指標體系和定期公布制度，實行環(huán)境質量行政領導負責制。

鑒于新能源和可再生能源的重要性得到國際社會的高度重視，1995年《關于新能源和可再生能源發(fā)展報告》《1996—2010年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》鼓勵開發(fā)風能、太陽能和地熱能等新能源，使新能源得到了跨越式的發(fā)展。1997年《中華人民共和國節(jié)約能源法》明確節(jié)約資源是中國的基本國策。國家實施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略，制定節(jié)能標準與能耗限額，淘汰落后高能耗產(chǎn)品，加強重點用能單位的管理，完善節(jié)能優(yōu)惠政策、技術政策，要求調整產(chǎn)業(yè)結構、企業(yè)結構、產(chǎn)品結構和能源消費結構，盡可能減少單位產(chǎn)值能耗和單位產(chǎn)品能耗，努力建設資源節(jié)能型社會?！吨腥A人民共和國節(jié)約能源法》確定了節(jié)能在中國經(jīng)濟社會建設中的重要地位，使節(jié)能工作有法可依，為節(jié)能行動提供了法律保障，有效促進了節(jié)能減排工作的發(fā)展。1999年《重點用能單位節(jié)能管理辦法》規(guī)定了重點用能單位每年最大限度使用能源的數(shù)量，要求促進節(jié)能技術進步，提高能源利用效率，進一步降低成本，提高效益，減少環(huán)境污染。

（三）轉變經(jīng)濟增長方式的政策修正階段（2000—2008）

隨著中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，環(huán)境保護、能源安全的壓力越來越大，節(jié)能減排的重要性日益凸顯。2000年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，必須加快轉變經(jīng)濟增長方式，要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調。同時，市場機制在節(jié)能減排中的作用得到重視。2000年《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》《交通行業(yè)實施節(jié)能法細則》《關于加強工業(yè)節(jié)水工作的意見》體現(xiàn)了這一點。2004年《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004—2020年）》（草案），提出堅持和實施節(jié)能優(yōu)先的方針，制定和實施統(tǒng)一協(xié)調的促進節(jié)能的能源和環(huán)境政策、促進結構調整的產(chǎn)業(yè)政策、強化節(jié)能的激勵政策，加大依法實施節(jié)能管理的力度，加快節(jié)能技術開發(fā)、示范和推廣，推行以市場機制為基礎的節(jié)能新機制。2005年《關于做好建設節(jié)約型社會近期重點工作的通知》，提出圍繞提高資源利用效率這一核心，重點發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，鼓勵節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地與資源的綜合利用，加快建設節(jié)約型社會。2007年《國務院批轉節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》建立了全套的節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和審核三大體系，標志著中國節(jié)能減排目標責任制得到了落實。

面對中國重大水域嚴重污染的嚴峻事實，2000年頒布實施的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，進一步強調對水污染的監(jiān)督管理，細化法律責任，加大處罰力度。隨后國務院相繼批復了太湖流域、巢湖流域、淮河流域的水污染防治“十五”計劃。2008年環(huán)保部出臺《關于加強重點湖泊水環(huán)境保護工作的意見》，提出要“以污染物減排為核心，以保障飲用水安全為重點，綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，堅持不懈地推進全面、系統(tǒng)、科學、嚴格的污染治理”。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》進一步加大地方政府的責任，加大對違法行為的處罰力度，并且進一步保障公眾參與的權利。

（四）發(fā)展生態(tài)文明的政策融合階段（2009至今）

2009年哥本哈根世界氣候大會的主題是國際社會共同合作，應對全球氣候變化。中國政府承諾：到2020年單位國內生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降40%～45%。與之相對應，中國節(jié)能減排政策法規(guī)增加了減少溫室氣體排放的內容。以《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》為引導，節(jié)能減排工作的重點轉向積極應對全球氣候變化，加強資源節(jié)約和管理，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加大環(huán)境保護力度，促進生態(tài)保護和修復。2011年《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確了中國控制溫室氣體排放的總體要求和重點任務，要求加快調整產(chǎn)業(yè)結構，大力推進節(jié)能降耗，加快建立溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系，大力推動全社會低碳節(jié)能行動。2012年中國共產(chǎn)黨十八大報告提出“生態(tài)文明建設”，將生態(tài)文明建設納入建設有中國特色社會主義的總布局中，實行“五位一體”，這是中央報告首次將經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五大建設并列，具有里程碑的意義。報告倡導“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”理念，旨在形成“節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式”，對后續(xù)的節(jié)能減排政策產(chǎn)生深遠影響。2014年修訂通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》和2016年修訂通過的《中華人民共和國節(jié)約能源法》，都體現(xiàn)了十八大的精神和要求。

《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》要求化解產(chǎn)能過剩矛盾，發(fā)展低能耗低排放產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化能源消費結構；狠抓工業(yè)、建筑、交通等重點領域節(jié)能降碳；從價格、財稅、綠色融資等方面進行政策扶持，推行市場化節(jié)能減排機制，加強監(jiān)測預警和監(jiān)督檢查，落實各級目標責任。2016年的《工業(yè)節(jié)能管理辦法》要求重點做好節(jié)能管理、節(jié)能監(jiān)察、落實企業(yè)主體地位和重點抓用能大戶等工作，提升工業(yè)企業(yè)能源利用效率，加快工業(yè)綠色低碳發(fā)展和轉型升級。

2016年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第十篇強調，“必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，要求加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。其中規(guī)劃第四十三章提出“樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，推動資源利用方式根本轉變”，第四十四章提出“創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，強化排污者主體責任，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，這些理念將直接影響下一階段節(jié)能減排政策的走向。

二、中國節(jié)能減排政策的演進特征

從政策特點、政策結構、政策工具及其法律效力的視角進行分析，中國節(jié)能減排政策的發(fā)展軌跡呈現(xiàn)出四個特點和趨勢。

（一）政策內容：從宏觀到具體，節(jié)能減排的措施和指標逐漸細化

改革開放初期，中國節(jié)能減排政策起源于《中華人民共和國憲法》，多見于《中國節(jié)能技術政策大綱》等較為宏觀的文件中。其中對節(jié)能減排的相關規(guī)定也基本是粗線條的，規(guī)定中國節(jié)能減排工作采用政府管理體制。進入20世紀90年代第二階段，《中華人民共和國大氣污染防治實施細則》等相關文件對節(jié)能減排的規(guī)定開始呈現(xiàn)細化的傾向，并明確了大氣污染的范圍和內容，提出了大氣污染防治的標準和目標。進入21世紀后的修正階段，以《排污費征收使用管理條例》等形式出臺的政策，對排放種類、數(shù)量、排污費的征收和使用標準，以及處罰方法等的規(guī)定更加具體和可操作。“十二五”規(guī)劃以來，國家有關節(jié)能減排相關政策規(guī)定更加細化，地方層面也相繼出臺政策并制定具體措施，如《京津冀及周邊地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等。實踐證明，具體細化的政策內容，有助于政策的落實和責任的追究。

（二）政策結構：從并行到整合，節(jié)能與減排的目標逐漸系統(tǒng)化

20世紀80年代初期關于節(jié)能的相關政策比較集中，而減排政策相對較少，符合當時能源短缺、環(huán)境污染問題尚不突出的客觀現(xiàn)實?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》頒布后，控制排放、防止污染的政策文件數(shù)量增加?？傮w來看，節(jié)能政策與減排政策盡管都上升為國策地位，但基本上屬于各自并行分立，各自頒布實施和考核。進入21世紀以后，政府提出轉變經(jīng)濟增長方式，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，節(jié)能政策和減排政策開始融合，如《國務院批轉節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》涵蓋能源消耗考核方案和減排政策考核辦法，《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》要求發(fā)展低能耗低排放產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化能源消費結構。另外，與早期政策相比，2000年以來節(jié)能減排政策進入國家發(fā)展規(guī)劃和黨代會報告，節(jié)能減排政策逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)化態(tài)勢，同時表明政策決策層次逐漸提升。

（三）政策工具：從規(guī)制型逐漸走向規(guī)制型、市場型和信息型的復合

政策工具是政府有效治理的途徑和手段。[5]能否實現(xiàn)節(jié)能減排的目標，政策工具的選擇至關重要。在節(jié)能減排政策的形成和發(fā)展階段，政府主要使用規(guī)制型政策工具，運用直接供給和管制的方式實現(xiàn)政策目標，如1986年的《節(jié)約能源管理暫行條例》。進入第二階段后，政府開始采用市場型政策工具，通過市場機制、價格杠桿來影響組織和公眾的行為方式選擇，如1997年《中華人民共和國節(jié)約能源法》提出完善節(jié)能優(yōu)惠政策。進入第三階段，市場型政策工具得到普遍采用。隨著信息技術的迅猛發(fā)展和公眾環(huán)境意識的普遍提高，政府開始重視信息型政策工具的使用，通過環(huán)境信息公開、環(huán)境標志和公眾參與來實現(xiàn)預定的政策目標。如2007年《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法》關于節(jié)能減排的統(tǒng)計監(jiān)測、2011年《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》關于溫室氣體排放的統(tǒng)計核算。目前，中國政府基本形成了規(guī)制型、市場型和信息型三種政策工具復合使用的工具體系，其中規(guī)制型工具仍然占據(jù)主導地位。2016年“十三五”規(guī)劃提出“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，預示信息公開、公眾參與在實現(xiàn)節(jié)能減排目標的過程中將發(fā)揮越來越重要的作用。

（四）政策效力：從經(jīng)濟和環(huán)保領域走向政治領域，政策層次和法律效力不斷提升

鑒于中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長帶來的能源枯竭和環(huán)境污染雙重壓力，加之近年來極端氣候現(xiàn)象頻發(fā)、大范圍空氣污染的嚴峻形勢，節(jié)能減排政策逐漸從早期的經(jīng)濟領域和環(huán)保領域逐漸向政治領域轉移，成為中國的基本國策，并出現(xiàn)在黨代表大會報告、政府工作報告等重要的政治文件中，表明節(jié)能減排政策在國家治理體系中的地位逐漸提升。特別是亞運會、奧運會、世博會、APEC等重要會議期間，相關區(qū)域內的地方政府出臺并執(zhí)行緊急狀態(tài)下大氣污染防治措施，采取超常規(guī)手段保障會議期間空氣質量，將節(jié)能減排政策的制定和執(zhí)行上升至政治的高度，實踐效果十分明顯。同時，節(jié)能減排政策的法律效力也呈現(xiàn)逐漸提升的態(tài)勢。特別是節(jié)能、大氣污染防治、水污染防治等相關法律規(guī)范的多次修訂，以法律形式進一步強化了節(jié)能減排政策的法律效力和執(zhí)行力。整體來看，中國的節(jié)能減排政策由行政命令主導向經(jīng)濟手段、法律法規(guī)為主導的方向逐漸轉變。[1]

三、結論與反思

政策分析過程具有能動性，需要借助客觀而精確的處理方法來提高分析的解釋力。

[6]同時政策分析又是一個系統(tǒng)、復雜的科學，政策分析者要運用多元的方法、政策模式，以形成政策知識和主張。[7]

分析發(fā)現(xiàn)，中國節(jié)能減排政策呈現(xiàn)正態(tài)的發(fā)展軌跡，依據(jù)政策特點、結構、政策工具及其法律效力的分析框架，可以將這一發(fā)展軌跡總結為：政策內容從宏觀到具體逐漸細化，政策結構從并行到整合逐漸系統(tǒng)化，政策工具從規(guī)制型為主到規(guī)制型、市場型和信息型三者的有機結合，政策層次和法律效力不斷提升。這一軌跡與西方發(fā)達國家快速城市化和工業(yè)化進程中節(jié)能減排政策的發(fā)展軌跡存在較高的相似性。從“政策情境—政策表達—政策結局”的視角出發(fā)，這一變遷軌跡回應了中國工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化進程中能源消耗和污染物排放壓力逐漸增大的現(xiàn)實情境。[8]盡管本文主要基于政策內容文本挖掘，未涉及政策效果評價，但結合前期文獻研究可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來，政府在遏制高能耗、高污染這一問題所作的努力及其成效是值得肯定的，節(jié)能減排政策對遏制高能耗和高污染收到了一定的成效。優(yōu)化能源消費結構、樹立節(jié)能減排理念、提高能源利用效率和推廣節(jié)能減排技術等政策目標對節(jié)能、減排和經(jīng)濟效果產(chǎn)生了顯著的促進作用。同時值得關注的是，防治污染目標和產(chǎn)業(yè)升級目標對經(jīng)濟效果具有顯著的抑制作用。[9]

盡管中國節(jié)能減排政策對中國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但整體能耗和環(huán)境治理績效仍不盡如人意。究其原因，一方面是中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程所致，另一方面要反思政策的有效性。首先，作為發(fā)展中國家，要充分重視后發(fā)優(yōu)勢和發(fā)達國家的前車之鑒，探索發(fā)達國家城市化和工業(yè)化進程中能耗和污染的一般規(guī)律，并著力思考如何跳出發(fā)達國家“先污染、后治理”的軌跡。其次，要跳出“各自為戰(zhàn)”的碎片化模式，實現(xiàn)政策協(xié)同。資源協(xié)同與服務協(xié)同、政策協(xié)同與管理協(xié)同，是打破治理結構碎片化、實現(xiàn)協(xié)同治理的核心要素。[10]為此，要加強不同政策部門、不同地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調配合，增強不同政策之間的協(xié)同性、減少“政策打架”是建立協(xié)同節(jié)能減排模式的關鍵。再次，要進一步推進政策工具的多元化與多樣性，特別是進一步增加市場激勵型政策工具和信息型政策工具的比重。只有充分發(fā)揮規(guī)制型政策工具、市場型政策工具和信息型政策工具的協(xié)同作用，調動企業(yè)和公眾節(jié)能減排的主動性和積極性，才有利于實現(xiàn)社會各個層面從“被動節(jié)能”向“主動節(jié)能”、從“不敢排污”向“不想排污”的轉變，從而全面實現(xiàn)建設社會主義生態(tài)文明的目標。

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責任編輯：張巖林

Abstract： Since the reform and opening-up in 1978， the evolution of energy conservation and emissions reduction policies in China can be generalized as four stages： formation， development， modification and integration. In general， it shows the following change tracks： the policy content is gradually refined； the policy structure becomes systematized； the policy tools become diversified； and the policy level and legal effect upgrades continuously. Faced with repaid urbanization and industrialization， the government needs to make further use of late-mover advantages， improve the integrity and synergy of policies， and give full play to the policy tools both of incentive and information.

Key words： energy conservation and emission reduction； policy evolution； policy text； policy tool