黃曄

監(jiān)督工作領域委托第三方開展相關工作，是指人大常委會在監(jiān)督工作中引入獨立的、有資質的社會組織或專業(yè)機構，對監(jiān)督議題或具體專項工作開展調查評估等相關工作。2013年10月，廣東省人大常委會首次委托第三方對連續(xù)多年監(jiān)督的淡水河石馬河污染整治工作情況進行評估，開啟了廣東省人大常委會監(jiān)督工作領域委托第三方評估的先河。2014年，又制定了《監(jiān)督工作領域開展第三方評估暫行規(guī)定》，并圍繞戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展專項資金支出績效情況、農村垃圾管理工作情況繼續(xù)開展第三方評估，探索形成人大監(jiān)督工作領域開展第三方評估的長效機制。人大監(jiān)督工作領域引入第三方評估或開展相關工作，是近年來全國各地人大常委會的新探索新嘗試。本文在對近年來全國省級人大常委會開展這項工作的情況進行調研的基礎上，對其實踐效果和存在問題提出一些思考。

基本情況：監(jiān)督工作領域引入第三方漸入視野

從調研情況看，人大工作引入第三方開展相關工作，主要集中在立法工作領域。在監(jiān)督工作領域，這方面的實踐較少。據不完全統(tǒng)計，近年來，全國省級人大常委會中，有廣東、重慶、北京、上海等少數省級人大在監(jiān)督工作領域中委托了第三方開展工作。目前，這項工作在全國仍處于實踐上的起步探索階段，尚未上升至制度層面。

從全國省級人大常委會開展這項工作的情況看，受委托的第三方開展相關工作的監(jiān)督工作項目主要有三種：一是公共性、參與性強，與老百姓切身利益相關的項目。如北京市委托的全市養(yǎng)老服務需求情況調查項目。二是專業(yè)性、技術性強，人大自身有所局限的項目。如廣東省2013、2014年委托的3個項目，重慶市委托的對企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境滿意度調查等項目。三是宏觀性、綜合性強，需要系統(tǒng)把握的項目。如上海市這兩年委托的對上海市“十二五”規(guī)劃以及《上海市人大常委會關于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》實施情況進行評估的項目。

受委托的“第三方”主要有五種類型：一是高校，如廣東省委托華南理工大學、重慶市委托西南政法大學。二是社科機構，如上海市委托上海市社會科學院。三是政府職能部門及其隸屬機構，如北京市委托市統(tǒng)計局，廣東省委托的環(huán)保部華南環(huán)境研究所和重慶市委托的社情民意調查中心等都是隸屬于某個政府職能部門的單位。四是社會各界有關代表，如北京市委托人大代表。五是企業(yè)，如廣東省委托的廣東省環(huán)境保護工程研究設計院是國有企業(yè)。

在委托第三方開展工作的方式、目的及成果運用上，主要有事前調查和事后評估兩種，以前者為主。重慶市、北京市、上海市等地是在聽取和審議某項專項工作報告前，引入第三方開展相關問卷調查、民意調查及評估，形成報告，或提交常委會審議，或作為參閱文件為常委會審議提供參考。而廣東省對兩河污染整治工作開展的第三方評估，是在連續(xù)監(jiān)督一段時間后，引入第三方評估整治的效果，評估結果向社會公開。同時，繼續(xù)深化第三方評估結果的運用，圍繞第三方評估所反映問題的解決情況及整改建議開展專題調研，形成調研報告提交常委會審議。

實踐效果：是加強和改進人大監(jiān)督工作的有益嘗試

隨著我國民主法治進程的推進和公民意識的增強，行政部門開始嘗試引入第三方開展評估監(jiān)督，解決政府既當運動員又當裁判員的困境，通過社會力量的監(jiān)督倒逼政府“自我革命”。因此，第三方評估在提高政府績效和政策落實上被廣泛運用。在人大工作中，委托第三方起草法規(guī)和進行法規(guī)出臺前及立法后評估已較為普遍。雖然這項工作在監(jiān)督工作領域開展得不多，但從各地實踐看，它是加強和改進人大監(jiān)督工作的有益嘗試。

第一，以事實說話，人大監(jiān)督更有針對性、更有底氣。調研中，重慶市、北京市等省級人大認為，過去，常委會組成人員在聽取和審議“一府兩院”工作報告，特別是一些專業(yè)性、技術性強的專項工作報告時，或出于對情況不甚熟悉或缺乏可靠的參考依據，往往只能簡單聽取“一府兩院”匯報和人大有關委員會的審議報告，外行監(jiān)督內行，難以透過現象深入本質，提出有針對性的建議。這樣，涉及“一府兩院”的專業(yè)性、技術性較強的專項工作，如無特殊，一般都能輕松過關。通過引入專業(yè)的第三方進行調查評估，形成評估報告，為常委會組成人員提供參考，能夠讓常委會組成人員在審議該項工作時對整體情況有更準確的把握，以客觀事實緊抓要害，有理有據提出意見建議，提高審議的底氣和質量。

第二，突破自身局限，人大監(jiān)督更到位、更具公信力。人大常委會開展監(jiān)督的對象和范圍很廣，但常委會的專委會、工委會及其工作人員配額有限，由于人力、精力及業(yè)務能力的局限，監(jiān)督工作要開展得到位而有效，單靠人大自身力量往往力不從心。同時，人大與“一府兩院”同屬國家機關，而且委員會的領導同志大多數來自對口監(jiān)督單位，這或多或少影響了人大監(jiān)督的公信力。相比較而言，第三方機構與監(jiān)督方、被監(jiān)督方沒有利益牽扯，相對獨立，能夠站在公平公正、客觀中立的立場進行評估，為人大監(jiān)督奠定客觀真實的基礎，使人大監(jiān)督更有說服力、公信力。

第三，擴大社會參與，人大監(jiān)督更接地氣、更具威力。從各地的實踐看，通過引入高校、科研機構、媒體、社會代表、公眾等第三方力量有序參與到人大工作中，借力社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，既有利于形成監(jiān)督合力，又能擴大社會對群眾普遍反映的熱點問題的關注，增強人大監(jiān)督工作的影響力，倒逼“一府兩院”自覺接受監(jiān)督，改進工作，積極回應社會關切，取得更好的社會效益。

存在問題：如何把第三方的作用發(fā)揮好

全國各地人大常委會開展這項工作主要存在以下幾個問題：

一是認識上有差異。監(jiān)督工作領域引入第三方開展相關工作，是近年來地方人大常委會行使監(jiān)督職權的一種工作方式方法的探索。但目前，全國各地人大對這項工作的認識仍存在一定差異，對其普遍適應性乃至合法性有所爭議，絕大多數省份未啟動或計劃啟動這項工作。

二是缺乏制度規(guī)范。對第三方機構的界定和選擇、監(jiān)督工作的適用范圍、第三方開展工作的內容和程序、結果的運用等尚未形成制度規(guī)范。調查發(fā)現，各地人大常委會委托的第三方機構均具有官方背景，沒有真正意義上獨立的、體制外的社會組織，其開展工作的獨立性、規(guī)范性也有差異。

三是如何提高第三方評估結果的權威性。由于所委托的第三方機構多帶有官方背景，如何確保第三方回避公權力的干預和約束，客觀公平獨立地進行調查和評估，形成高質量、有參考價值的報告，真正提高常委會的審議質量和監(jiān)督實效，值得思考。

四是如何真正把第三方機構的作用發(fā)揮好。實踐過程中，有省級人大常委會反映，雖然第三方專業(yè)性、獨立性強，但往往存在中標后就怠慢工作，人大要為第三方機構花費不少計劃之外的服務成本，第三方評估結果不接地氣，需要人大再進行“加工”完善等情況。如何建立對第三方機構的考評獎懲機制，調動起第三方機構的積極性，引導第三方機構按要求開展工作，提供符合要求的評估結果，真正發(fā)揮好第三方的作用，體現引入第三方評估的價值，尚需進一步在實踐中探索解決。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）