李英

一、引言

2014年8月31日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定，長(zhǎng)達(dá)10年的預(yù)算法修訂工作塵埃落定，新預(yù)算法對(duì)預(yù)算做了與時(shí)俱進(jìn)、合乎國(guó)情的新規(guī)定，為人大預(yù)算監(jiān)督工作帶來(lái)新的改革動(dòng)力?；仡櫲舜箢A(yù)算監(jiān)督發(fā)展歷程，“八二憲法”明確規(guī)定全國(guó)人大對(duì)全國(guó)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審查批準(zhǔn)權(quán)，1994年出臺(tái)預(yù)算法，1995年出臺(tái)《預(yù)算法實(shí)施條例》，1999年通過(guò)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》。到2006年底，已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大先后出臺(tái)了加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的條例、規(guī)定或決定。2007年監(jiān)督法開(kāi)始施行。20年里，從法律、行政法規(guī)到地方性法規(guī)一步步細(xì)化規(guī)范，人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)逐漸得到保障和落實(shí)。作為中西部地區(qū)唯一的直轄市，重慶市在提升各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督能力和監(jiān)督效能上做出了諸多層面的探索，本文把重慶各級(jí)人大的預(yù)算監(jiān)督效能納入學(xué)術(shù)研究視野，力圖把那些成熟的做法、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和規(guī)律性的東西進(jìn)行理論上的歸納、概括和總結(jié)，從而為新預(yù)算法背景下貫徹落實(shí)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)提供借鑒。文章首先對(duì)重慶市市級(jí)人大、區(qū)縣人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行實(shí)證研究，通過(guò)調(diào)研分析人大預(yù)算監(jiān)督的改革進(jìn)展，找出問(wèn)題和原因；然后以新預(yù)算法為著眼點(diǎn)，探討其對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的影響；最后回歸重慶市，考察各級(jí)人大在貫徹實(shí)施新預(yù)算法情境下提升監(jiān)督效能的思路對(duì)策。

二、重慶市各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督的進(jìn)展與不足

自直轄以來(lái)，重慶市一直在摸索中漸進(jìn)改革人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督，通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)、完善法規(guī)政策，逐漸構(gòu)建起人大預(yù)算監(jiān)督的良性框架。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。市人大財(cái)經(jīng)委職責(zé)共16項(xiàng)，其中第三項(xiàng)明確規(guī)定其預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)為“市人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、市級(jí)財(cái)政預(yù)算，市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定市級(jí)財(cái)政預(yù)算的部分變更，審查和批準(zhǔn)市級(jí)財(cái)政決算，提出審議意見(jiàn)或?qū)彶閳?bào)告”[1]。另外2001年成立重慶市人大常委會(huì)預(yù)算工委，協(xié)助市人大財(cái)經(jīng)委工作，具體承擔(dān)預(yù)算監(jiān)督日常工作，下設(shè)辦公室，掛靠財(cái)經(jīng)委，是預(yù)算審查監(jiān)督工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。第二，人員配備方面。第二屆市人大財(cái)經(jīng)委委員會(huì)由10人組成，主任委員1人，副主任委員3人，委員6人，只有1人是財(cái)政、審計(jì)專(zhuān)業(yè)的內(nèi)行[2]，監(jiān)督主體的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高。在2013年重慶市第四屆人大第一次會(huì)議通過(guò)的第四屆人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員名單中，市人大財(cái)經(jīng)委委員會(huì)有13人，其中主任委員1人，副主任委員6人，委員6人。在這13位委員中，有經(jīng)濟(jì)、財(cái)政學(xué)科背景（包括專(zhuān)業(yè)與職稱(chēng)）的有6位，比重達(dá)46.2%[3]。可以看出，財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委漸趨向?qū)I(yè)化。第三，規(guī)則設(shè)立方面。重慶市人大及其常委會(huì)相繼出臺(tái)了相關(guān)行政法規(guī)和文件，以促進(jìn)各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

在機(jī)制設(shè)計(jì)和法規(guī)完善的背景下，重慶市人大的預(yù)算監(jiān)督實(shí)際工作有了一定的進(jìn)展，預(yù)算監(jiān)督效能得到一定的提升，具體來(lái)說(shuō)：

（一）人大預(yù)算監(jiān)督的主動(dòng)性增強(qiáng)。管好政府的“錢(qián)袋子”受各種客觀因素制約，但人大代表的主觀因素也是重要的方面。在地方法規(guī)的積極推動(dòng)下，重慶人大的預(yù)算監(jiān)督動(dòng)力和熱情都有所提高，分析近幾年市級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)，人大預(yù)算監(jiān)督的態(tài)度及行為逐漸轉(zhuǎn)向積極，主動(dòng)性增強(qiáng)。首先是工作方式和態(tài)度的轉(zhuǎn)變，如2012年財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委組成課題組，通過(guò)調(diào)研、座談、考察等方式開(kāi)展了半年的預(yù)算監(jiān)督調(diào)研。其次，財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委參加全市財(cái)政工作會(huì)議和部門(mén)預(yù)算編制工作會(huì)議，提前介入，主動(dòng)聽(tīng)取預(yù)算編制情況。第三，為解決報(bào)告“看不懂”問(wèn)題，建立了預(yù)算報(bào)告明細(xì)機(jī)制，通過(guò)切實(shí)督促財(cái)政部門(mén)細(xì)化必要項(xiàng)目，在2009年的預(yù)算草案中便增加了農(nóng)業(yè)、科技和教育及福利救濟(jì)等社會(huì)保障的支出預(yù)算數(shù)據(jù)，逐步完善全口徑預(yù)算管理內(nèi)容。

（二）行使預(yù)算修正權(quán)，預(yù)算監(jiān)督權(quán)得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)不應(yīng)是對(duì)預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的一次性表決和“一攬子”通過(guò)，還有一個(gè)重要方面是對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)和對(duì)預(yù)算調(diào)整的控制權(quán)。衡量各級(jí)人大“錢(qián)袋子”權(quán)力大小的一個(gè)指標(biāo)就是看其能否修改政府提交的預(yù)算草案[4]，而預(yù)算監(jiān)督被懸空常常是由于這項(xiàng)權(quán)力得不到保障和落實(shí)。只有將修正權(quán)引入才能夠從根本上改變?nèi)舜蠼槿腩A(yù)算的深度，從原來(lái)例行程序的批準(zhǔn)變?yōu)橛行У谋O(jiān)督。近年來(lái)，重慶市人大嘗試行使預(yù)算草案修正的權(quán)力，在預(yù)算調(diào)整、決算審查環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。2011年在決算報(bào)告審查意見(jiàn)中明確提出“財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不很合理，有7個(gè)區(qū)縣的稅收收入占地方財(cái)政收入比重低于20%”等意見(jiàn)[5]。

（三）推動(dòng)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督整體前進(jìn)。部門(mén)預(yù)算一直被認(rèn)為是“敏感數(shù)據(jù)”，牽涉某一部門(mén)一年花了多少錢(qián)、是怎么花的，而對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，部門(mén)預(yù)算卻是最真實(shí)反映“誰(shuí)”在使用納稅人的錢(qián)、具體為納稅人提供哪些公共服務(wù)，是尤其需要公開(kāi)透明擺在公眾眼前的“陽(yáng)光數(shù)據(jù)”。在全國(guó)推進(jìn)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的形勢(shì)下，從2011年開(kāi)始重慶市政府在人大推動(dòng)下公開(kāi)部門(mén)預(yù)算情況，目前已包括53個(gè)部門(mén)，公開(kāi)信息包括：部門(mén)年度預(yù)算情況說(shuō)明、反映部門(mén)全口徑收支的預(yù)算總表、反映部門(mén)年度預(yù)算中財(cái)政撥款支出的預(yù)算表以及項(xiàng)目資金明細(xì)表。同時(shí)也推動(dòng)政府在2013年開(kāi)始向社會(huì)公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算情況。市人大財(cái)經(jīng)委在2013年的工作報(bào)告中提出建議：2013年計(jì)劃進(jìn)一步推進(jìn)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)，公開(kāi)部門(mén)擴(kuò)大為86個(gè)，公開(kāi)內(nèi)容包括“三公”經(jīng)費(fèi)，公開(kāi)方法除人代會(huì)上向代表書(shū)面公開(kāi)外，并在政府網(wǎng)站和部門(mén)網(wǎng)站公開(kāi)。

以上三方面是市級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督的進(jìn)展，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在市級(jí)人大的改革推動(dòng)下，人大預(yù)算監(jiān)督狀況也有所改善。但總的來(lái)說(shuō)，市內(nèi)各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)展不平衡、總體水平不高的問(wèn)題嚴(yán)重。

（一）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算沒(méi)有有效監(jiān)督?！吨貞c市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》第六條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”的權(quán)力，常設(shè)主席團(tuán)主持日常工作，主席團(tuán)具有“審查本級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算的部分變更，并向下次代表大會(huì)報(bào)告”的權(quán)力。而“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)及其主席團(tuán)和代表活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)列入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算”使人大具有財(cái)政依賴(lài)性，加之其人大會(huì)議召開(kāi)時(shí)間無(wú)明文確定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)權(quán)力與地位不相適應(yīng)等，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處境尷尬，制約著監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（二）區(qū)、縣政府的預(yù)算監(jiān)督力度不均，總力不足。《重慶市市級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例》提出了人大對(duì)預(yù)算編制的審查、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、決算的審查與批準(zhǔn)等具體規(guī)范。各區(qū)縣參照條例組織本級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督工作，現(xiàn)實(shí)中的情況因地而異，各區(qū)縣監(jiān)督力度不同，總體力度不足。以沙坪壩區(qū)為例，其人大常委會(huì)在網(wǎng)站公開(kāi)了近幾年區(qū)政府預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告及其他財(cái)政收支情況審計(jì)報(bào)告，一起公開(kāi)的還有區(qū)人大常委會(huì)的審議結(jié)果?！蛾P(guān)于區(qū)政府2013年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支情況審計(jì)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)》中，對(duì)報(bào)告的問(wèn)題提出了六點(diǎn)審議意見(jiàn)；《關(guān)于區(qū)政府2014年財(cái)政預(yù)算上半年執(zhí)行情況報(bào)告的審議意見(jiàn)》明確提出“收入結(jié)構(gòu)不合理、資金調(diào)度困難等”問(wèn)題，并提出三條建議限期答復(fù)?？梢?jiàn)，人大常委會(huì)在審議意見(jiàn)中的措辭逐漸從完全肯定、提出建議到重點(diǎn)肯定、提出問(wèn)題、給出建議的轉(zhuǎn)變，這不難窺見(jiàn)人大監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性的變化。但其他區(qū)縣的情況并不盡如此，在其網(wǎng)站人大監(jiān)督欄中難找到更多預(yù)算監(jiān)督的實(shí)質(zhì)痕跡。

（三）對(duì)預(yù)算內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督仍需加強(qiáng)。一直以來(lái)，人大對(duì)政府“錢(qián)袋子”宏觀層面盯得緊，細(xì)節(jié)關(guān)注不夠，在資金的使用、公平分配與社會(huì)效益方面尤其缺少有效監(jiān)督。以財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委參與預(yù)算監(jiān)督各環(huán)節(jié)為例，預(yù)算編制審查時(shí)，兩機(jī)構(gòu)有一定介入，但總體處于蜻蜓點(diǎn)水的狀態(tài)；預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，受信息渠道不暢、工作人員專(zhuān)業(yè)力量不足等限制，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督無(wú)法實(shí)現(xiàn)。預(yù)算監(jiān)督實(shí)質(zhì)性不夠，監(jiān)督約束力自然就下降，批復(fù)預(yù)算不及時(shí)、超預(yù)算列支、隨意調(diào)整變更科目、擠占專(zhuān)項(xiàng)資金和補(bǔ)助資金等突出問(wèn)題積重難返[6]。

三、新預(yù)算法對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的影響

新預(yù)算法標(biāo)志著我國(guó)在加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，它既是推進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督工作的動(dòng)力，同時(shí)也為人大預(yù)算監(jiān)督提出一些新的境遇和挑戰(zhàn)。

（一）監(jiān)督的指導(dǎo)原則：預(yù)算審查重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策

原預(yù)算法規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，審查重點(diǎn)是收支平衡，并要求預(yù)算收入征收部門(mén)完成上繳任務(wù)。新預(yù)算法要求將預(yù)算的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策擴(kuò)展，審查的重點(diǎn)是：預(yù)算安排是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行，重點(diǎn)支持和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)，對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范適當(dāng)?shù)?。審查重點(diǎn)的變化要求人大在預(yù)算監(jiān)督中更多關(guān)注預(yù)算的支出層面，看其是否符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，監(jiān)督的指向性更加明確。

（二）監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)技能：更專(zhuān)業(yè)的財(cái)政審計(jì)知識(shí)

新預(yù)算法規(guī)定政府的全部收支都應(yīng)納入預(yù)算，做到全口徑預(yù)算管理，這就從原來(lái)的一般公共預(yù)算“一本賬”變?yōu)槿趶降摹八谋举~”，具體監(jiān)督到“每本賬”是什么、怎么編、編的如何和“四本賬”之間的關(guān)系。同時(shí)還要監(jiān)督政府的債務(wù)、政府的轉(zhuǎn)移支付等，監(jiān)督內(nèi)容大大增加，監(jiān)督要求更細(xì)致，這就對(duì)人大的監(jiān)督能力提出了新的挑戰(zhàn)。新預(yù)算法第二十二條規(guī)定，人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，依照本級(jí)人大常委會(huì)決定，協(xié)助本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委或者有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)承擔(dān)審查預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等方面的具體工作。預(yù)算法帶來(lái)的新形勢(shì)，要求打造一支更專(zhuān)業(yè)的人大監(jiān)督隊(duì)伍。

（三）監(jiān)督的強(qiáng)制保障：依法追責(zé)，讓監(jiān)督堅(jiān)實(shí)有力

新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，規(guī)定政府支出必須以被批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒(méi)依據(jù)的不得支出，所有支出都納入人大預(yù)算監(jiān)督內(nèi)。同時(shí)新法完善、新增、細(xì)化了具體追責(zé)情形，列出了近20條具體違法情形，逐一明確追責(zé)和處罰辦法。根據(jù)具體的情形，明確規(guī)定對(duì)各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人要么依法追究行政責(zé)任，或降級(jí)、撤職、開(kāi)除，要么依法追究刑事責(zé)任。這為地方人大在錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)中嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督提供了更具體有力的強(qiáng)制保障。

四、提升重慶市人大預(yù)算監(jiān)督效能的思路與對(duì)策

（一）更新地方法規(guī)體系，完善配套機(jī)制設(shè)計(jì)

新預(yù)算法的條文從原來(lái)的79條增加到101條，增加了22條，合并4條為2條，保留原有內(nèi)容并補(bǔ)充新內(nèi)容5條，刪除4條，是總結(jié)預(yù)算法實(shí)施20年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，是10年預(yù)算法修改過(guò)程的智慧結(jié)晶，這就更堅(jiān)實(shí)了其經(jīng)濟(jì)憲法的地位。而法律更多是原則性的條文，具體到地方，需要可操作的細(xì)化規(guī)定，比如新預(yù)算法規(guī)定“各級(jí)預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制”，如何在具體方案中落實(shí)這種機(jī)制，法律賦予了地方一定的探索空間。另一方面，重慶之前出臺(tái)的相關(guān)規(guī)則放在新預(yù)算法中來(lái)考察，部分條文需根據(jù)新原則做調(diào)整做細(xì)化，這就要求更新地方法規(guī)體系，革固更新。

（二）創(chuàng)新監(jiān)督方法與手段，完善財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委的工作機(jī)制

1.明確預(yù)算審查的重點(diǎn)。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級(jí)預(yù)算的編制應(yīng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接。審查的重點(diǎn)要注重預(yù)算與政策的契合度，注重對(duì)支出預(yù)算的審查，考察跨年度的平衡。相應(yīng)地，財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委在前期對(duì)政府預(yù)算審查時(shí)，尤其需要明確審查重點(diǎn)，根據(jù)地方情況和發(fā)展趨勢(shì)指導(dǎo)審查行為。重慶各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、資源稟賦不同，各基層的預(yù)算重點(diǎn)也應(yīng)相應(yīng)有所差別，在市級(jí)層面，預(yù)算監(jiān)督尤其需要規(guī)范政府的債務(wù)與轉(zhuǎn)移支付。

2.規(guī)范審查結(jié)果報(bào)告，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。新預(yù)算法明確規(guī)定審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括：對(duì)上一年預(yù)算執(zhí)行和落實(shí)預(yù)算決議的情況作出評(píng)價(jià)；對(duì)本年度預(yù)算草案是否合法、是否可行作出評(píng)價(jià)；對(duì)本級(jí)人大批準(zhǔn)預(yù)算草案和預(yù)算報(bào)告提出建議；對(duì)執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見(jiàn)和建議。審查報(bào)告不能簡(jiǎn)單地只是一種同意與否的書(shū)面回復(fù)。同時(shí)新法規(guī)定，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表應(yīng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)。人大對(duì)預(yù)算的公開(kāi)情況也有一定的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)人大本身也需要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)和人大的審查情況。

3.提升財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委的專(zhuān)業(yè)水平和審查技能。面對(duì)新法對(duì)監(jiān)督提出的挑戰(zhàn)，作為最前線的預(yù)算工委和財(cái)經(jīng)委的工作人員，需要具備最專(zhuān)業(yè)的財(cái)政審計(jì)知識(shí)、對(duì)地方情況和發(fā)展形勢(shì)的深入了解和對(duì)政策、預(yù)算的分析能力。當(dāng)前財(cái)經(jīng)委委員的專(zhuān)業(yè)水平已有一定提升，但仍需通過(guò)嚴(yán)格選拔、加強(qiáng)培訓(xùn)來(lái)提升專(zhuān)業(yè)技能。

（三）強(qiáng)化人大監(jiān)督意識(shí)，履行預(yù)算監(jiān)督職權(quán)

在地方，權(quán)力關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致人大的預(yù)算監(jiān)督出現(xiàn)一些流于形式的表象，監(jiān)督?jīng)]有過(guò)多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，打擊了人大代表的積極性，客觀上也抵消了有關(guān)政府部門(mén)對(duì)待人大監(jiān)督的嚴(yán)肅性，出現(xiàn)敷衍甚至忽略人大監(jiān)督的行為。作為人大代表，尤其需要增強(qiáng)法治意識(shí)，敢于監(jiān)督、敢于質(zhì)詢(xún)、敢于提出意見(jiàn)建議。作為人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會(huì)與具體承擔(dān)財(cái)政資金監(jiān)督職能的財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委，應(yīng)該強(qiáng)化自己的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，在法律法規(guī)范圍內(nèi)，創(chuàng)新監(jiān)督的形式和手段，以更嚴(yán)肅的態(tài)度、更強(qiáng)硬的姿態(tài)和更有效的監(jiān)督形式行使法定監(jiān)督權(quán)。在積極調(diào)研、主動(dòng)介入的推動(dòng)下，更主動(dòng)積極有所作為，充分明確并體現(xiàn)人大監(jiān)督是法治基礎(chǔ)上的監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)對(duì)基層人大的指導(dǎo)，提升區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督能力

新預(yù)算法第二十一條規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大對(duì)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況等內(nèi)容的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督的權(quán)力。第四十五條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)?！痹谶@些法律條文基礎(chǔ)上，重慶市要結(jié)合地區(qū)情況制定更詳細(xì)更易操作的條例辦法，明確關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議召開(kāi)、人大主席團(tuán)組織運(yùn)作的規(guī)定，市級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)基層人大的工作指導(dǎo)，為基層人大的兩難境地提供必要支持。同時(shí)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要加大對(duì)區(qū)縣培植財(cái)源的監(jiān)督，為區(qū)縣發(fā)展出謀劃策；要推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理模式的監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效益；更要進(jìn)一步提高部門(mén)預(yù)算透明度和公開(kāi)度的監(jiān)督，盡早督促政府實(shí)施部門(mén)預(yù)算的公開(kāi)，推進(jìn)政府“陽(yáng)光財(cái)政”，也督促區(qū)縣政府提早謀劃好公開(kāi)后可能引發(fā)的各種問(wèn)題的輿情控制工作。

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[1]來(lái)自重慶人大網(wǎng)站http：//www.ccpc.cq.cn/jgsz/jgcjw/.

[2]段又源：《重慶市人大預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀及對(duì)策研究》，重慶大學(xué)2008年碩士論文.

[3]另有4位委員的學(xué)科專(zhuān)業(yè)信息不詳，經(jīng)濟(jì)財(cái)政專(zhuān)業(yè)的實(shí)際比重可能更高。

[4]林慕華：《中國(guó)“錢(qián)袋子”權(quán)力的突破：預(yù)算修正權(quán)》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年11月期。

[5]劉金川、匡代玲《預(yù)算監(jiān)督“三部曲”》，載《公民導(dǎo)刊》2012年12期。

[6]市人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)算工委課題組.重慶市人大預(yù)算審查監(jiān)督工作情況調(diào)研報(bào)告[DB/OL].重慶人大：人大調(diào)研http：//www.ccpc.cq.cn/rddy/.

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（作者系西南政法大學(xué)政治學(xué)研究生。本文為西南政法大學(xué)2014年度研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目[編號(hào)XZYJS2014207]階段性成果）