劉紅梅，孟 鵬，馬克星，王克強(qiáng)，4，張冰松

（1. 上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；4. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海 200433）

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地減量化研究
——基于“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地利用方式轉(zhuǎn)變與建設(shè)用地減量化研討會(huì)”的思考①

劉紅梅1，孟 鵬2，馬克星3，王克強(qiáng)3，4，張冰松2

（1. 上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433；4. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海 200433）

研究目的：分析建設(shè)用地減量化的內(nèi)涵和必要性，探討減量化的理論基礎(chǔ)，總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地減量化經(jīng)驗(yàn)，為在其他地區(qū)推行減量化提供借鑒。研究方法：以上海市為例，總結(jié)建設(shè)用地減量化經(jīng)驗(yàn)；借助“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地利用方式轉(zhuǎn)變與建設(shè)用地減量化研討會(huì)”的專家研討，研究減量化內(nèi)涵、必要性和減量化中遇到的問(wèn)題及相應(yīng)政策建議。研究結(jié)果：（1）建設(shè)用地減量化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的結(jié)果；（2）建設(shè)用地減量化是中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)建設(shè)的需要。研究結(jié)論：建設(shè)用地減量化政策還不完善，建議在運(yùn)行機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型、差別化政策、三農(nóng)保護(hù)、資金來(lái)源和農(nóng)用地復(fù)合利用等方面進(jìn)一步完善。

土地整治；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；新常態(tài)；建設(shè)用地；減量化

1　引言

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，中國(guó)許多超大城市的建設(shè)用地規(guī)模接近極限，而建設(shè)用地布局分散、結(jié)構(gòu)不合理、用地效率不高等問(wèn)題較為普遍，以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式已廣受詬?。?-2］。2014年，國(guó)土資源部出臺(tái)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式提出“減量用地”是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標(biāo)之一，“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出“完善資源總量管理和全面節(jié)約制度”，明確“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理”，建設(shè)用地減量化管理上升為國(guó)家戰(zhàn)略舉措［3］。轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，更加重視生態(tài)和資源環(huán)境承載力逐步成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方向，土地利用方式也需要相應(yīng)轉(zhuǎn)變以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，上海市、江蘇?。?］等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先試行建設(shè)用地減量化，通過(guò)存量建設(shè)用地的高效利用減少對(duì)新增建設(shè)用地的需求。

2　建設(shè)用地減量化的內(nèi)涵分類和必要性

2.1建設(shè)用地減量化的內(nèi)涵

減量化，就是通過(guò)政策和工程技術(shù)手段，把利用不佳的建設(shè)用地恢復(fù)成生態(tài)或農(nóng)業(yè)使用狀態(tài)［5］。減量化管理的本質(zhì)是節(jié)約集約利用土地，建設(shè)用地減量化涉及兩個(gè)方面：一是節(jié)約降耗，降低對(duì)新增建設(shè)用地資源的需求，控制建設(shè)用地的增長(zhǎng)；二是減存增效，通過(guò)壓縮和減少現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模，提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度，達(dá)到集約增效目標(biāo)。其內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面：（1）建設(shè)用地減量化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后的結(jié)果。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到一定水平，對(duì)建設(shè)用地投入的依賴度降低，建設(shè)用地減量化才可能實(shí)施。（2）建設(shè)用地減量化是建設(shè)用地增量資源消耗的減少甚至不消耗。表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到達(dá)一定水平后，建設(shè)用地增量逐漸減少甚至為零，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠存量建設(shè)用地［6］。（3）建設(shè)用地減量化是建設(shè)用地總量的穩(wěn)定甚至有所減少。未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依靠存量建設(shè)用地的轉(zhuǎn)移和盤活，建設(shè)用地總量可能會(huì)持續(xù)穩(wěn)定；對(duì)于存量建設(shè)用地過(guò)大的區(qū)域，未來(lái)在總量上會(huì)有所縮減，建設(shè)用地出現(xiàn)“負(fù)增長(zhǎng)”。（4）建設(shè)用地減量化過(guò)程需要全域用地結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化調(diào)整。建設(shè)用地減量化并非簡(jiǎn)單的建設(shè)用地減少，而是以減定增、增減結(jié)合的動(dòng)態(tài)過(guò)程。通過(guò)建設(shè)用地減量化，將郊野地區(qū)低效的建設(shè)用地轉(zhuǎn)移至建設(shè)區(qū)域，建設(shè)區(qū)域規(guī)模效益提高，郊野地區(qū)生態(tài)功能提升，實(shí)現(xiàn)全域用地結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化調(diào)整。（5）建設(shè)用地減量化是非物理層面的減量。建設(shè)用地減量化是基于區(qū)域土地承載能力的減量，減的是區(qū)域不合理的建設(shè)用地負(fù)擔(dān)和城市外延式發(fā)展對(duì)土地資源的侵蝕［7］。

2.2建設(shè)用地減量化的必要性

（1）建設(shè)用地減量化是建設(shè)節(jié)約集約土地利用的需要。在推動(dòng)土地節(jié)約集約利用方面，國(guó)土資源部和地方政府都進(jìn)行了探索，總結(jié)出工業(yè)用地全生命周期管理、三拆一改等有效模式。即便如此，建設(shè)用地土地節(jié)約集約程度依然較低，主要表現(xiàn)為農(nóng)村宅基地面積不降反增和工業(yè)用地利用效率較低［3］。（2）建設(shè)用地減量化是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需要。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市的無(wú)序擴(kuò)張與建設(shè)用地面積的不斷擴(kuò)大給中國(guó)的糧食安全和環(huán)境安全埋下了極大的隱患［8］。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期階段或發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)階段，轉(zhuǎn)型升級(jí)要求更高并且普遍存在資源環(huán)境瓶頸突出的問(wèn)題。（3）建設(shè)用地減量化是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。建設(shè)用地減量化，可以解決農(nóng)村地區(qū)普遍存在的建設(shè)用地低效問(wèn)題，優(yōu)化農(nóng)村用地布局，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型，有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展［9］，也可以減少分散的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，提高集中區(qū)單位土地面積的投資，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。（4）建設(shè)用地減量化是支持生態(tài)建設(shè)的需要［1］。生態(tài)用地和建設(shè)用地空間優(yōu)化布局，是協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵。建設(shè)用地減量化，將部分建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，增加了生態(tài)用地?cái)?shù)量，通過(guò)耕地質(zhì)量提升、復(fù)合利用成林地等方式改善了生態(tài)用地質(zhì)量。

2.3建設(shè)用地減量化的分類

（1）根據(jù)建設(shè)用地減量方式劃分，可分為規(guī)劃減量和現(xiàn)狀減量。規(guī)劃減量，強(qiáng)調(diào)未來(lái)分配的建設(shè)用地指標(biāo)的減少；現(xiàn)狀減量，是對(duì)存量建設(shè)用地的整理復(fù)墾。（2）根據(jù)減量的建設(shè)用地類型劃分，主要分為工業(yè)用地減量、農(nóng)村宅基地減量和相應(yīng)配套建設(shè)用地減量。（3）根據(jù)減量化后的用途劃分，可分為復(fù)墾為耕地和復(fù)墾為非耕農(nóng)用地。復(fù)墾為耕地，主要為補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，維持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；復(fù)墾為非耕農(nóng)用地，用于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)滿足部分副食品需求。

2.4建設(shè)用地減量化的階段

建設(shè)用地減量化可分為建設(shè)用地增量減少和建設(shè)用地總量穩(wěn)定兩個(gè)階段。在增量減少階段，通過(guò)城市規(guī)劃，縮減建設(shè)用地規(guī)劃面積，減少新增建設(shè)用地需求，同時(shí)通過(guò)現(xiàn)狀減量，提高建設(shè)用地利用效率，建設(shè)用地增量呈現(xiàn)逐年減少的態(tài)勢(shì)；建設(shè)用地總量穩(wěn)定階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠存量建設(shè)用地利用效率的提升和用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)“零增長(zhǎng)”，在存量建設(shè)用地過(guò)大的區(qū)域，建設(shè)用地面積甚至出現(xiàn)“負(fù)增長(zhǎng)”。

3　“建設(shè)用地減量化”的理論基礎(chǔ)

3.1經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng)階段理論

1990年，M.波特（M.Porter）提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“四階段”理論［10］，將一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分為生產(chǎn)要素推動(dòng)（Factor-driven）、投資推動(dòng)（Investment-driven）、創(chuàng)新推動(dòng)（Innovation-driven）和財(cái)富推動(dòng)（Wealth-driven）4個(gè)階段。隨著經(jīng)濟(jì)階段的演進(jìn)，土地、水等初級(jí)要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的驅(qū)動(dòng)作用將更多讓位于資本和創(chuàng)新等高級(jí)生產(chǎn)要素。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多處于要素推動(dòng)階段向投資推動(dòng)階段轉(zhuǎn)軌時(shí)期，部分地區(qū)如上海市處于投資推動(dòng)向創(chuàng)新推動(dòng)邁進(jìn)階段［11］，土地等初級(jí)要素的投入應(yīng)逐步減少。

3.2環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線假說(shuō)

庫(kù)茲涅茨曲線是20世紀(jì)50年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞姆治鋈司杖胨脚c分配公平程度之間關(guān)系的一種學(xué)說(shuō)。1996年，Panayotou首次將環(huán)境質(zhì)量與人均收入間的關(guān)系稱為環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線（EKC）。環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線假說(shuō)（EKC假說(shuō)）揭示出一個(gè)國(guó)家在工業(yè)化起飛階段，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定程度的環(huán)境惡化；在人均收入達(dá)到一定水平后，環(huán)境污染程度逐漸降低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)有利于環(huán)境質(zhì)量的改善［12］，即環(huán)境質(zhì)量與收入呈倒U型關(guān)系。土地資源是資源環(huán)境的子系統(tǒng)，建設(shè)用地增量應(yīng)該會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長(zhǎng)呈現(xiàn)倒U形的變化趨勢(shì)，即在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的初期，建設(shè)用地增量隨經(jīng)濟(jì)增量的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)增量達(dá)到一定水平以后，建設(shè)用地增量會(huì)隨其增長(zhǎng)而下降［6］。

4　經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地減量化經(jīng)驗(yàn)

上海是全國(guó)首個(gè)也是惟一一個(gè)在省級(jí)層面提出全域建設(shè)用地減量化的區(qū)域。目前，上海市在建設(shè)用地減量化方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，并且初步形成了一套減量化機(jī)制。

4.1上海市建設(shè)用地減量化進(jìn)程

2013年，上海市規(guī)土局《關(guān)于印發(fā)<郊野單元規(guī)劃編制審批和管理若干意見(jiàn)（試行）>的通知》，對(duì)集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等進(jìn)行復(fù)墾減量，全面推進(jìn)上海市集建區(qū)外的減量化工作。上海的減量化稱為“集建區(qū)外建設(shè)用地減量化”，突出體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是減量化的對(duì)象，主要包括“198”工業(yè)用地和農(nóng)村宅基地兩種類型；另一個(gè)是減量化的范圍，限定在“兩規(guī)合一”劃定的集中建設(shè)用地范圍外［5］。

（1）上海市“198”區(qū)域工業(yè)用地減量化?！?98”區(qū)域工業(yè)用地是指城市規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)外現(xiàn)狀低效的工業(yè)用地，總面積約198 km2。工業(yè)用地減量化減低效用地，增發(fā)展空間；減落后產(chǎn)能，增產(chǎn)業(yè)升級(jí)；減污染排放，增環(huán)境改善。優(yōu)化了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，有助于綠色、生態(tài)、宜居的環(huán)境和城市品質(zhì)提升［13］。2014年，“198”工業(yè)用地減量689 hm2；2015年下達(dá)工業(yè)用地減量任務(wù)總計(jì)700 hm2，截至2015年9月30日，立項(xiàng)和驗(yàn)收累計(jì)865 hm2。上海市“198”區(qū)域現(xiàn)狀工業(yè)用地減量化，形成了以郊野單元為載體，土地綜合整治為平臺(tái)，充分利用城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，以引導(dǎo)為主，倒逼為輔，各種政策、力量相疊加整合的“198”工業(yè)用地減量化政策架構(gòu)（表1）［1］。

表1　上海市“198”工業(yè)用地減量化政策體系框架Tab.1 The policy system for rural industrial land reduction in Shanghai

（2）上海市農(nóng)村宅基地減量化［14］。上海市農(nóng)村居住用地面積約800 km2，其布局和建設(shè)可用“散、亂、低、弱、舊”來(lái)概括，農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活方式與郊區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)脫節(jié)。宅基地置換能實(shí)現(xiàn)宅基地縮減、推進(jìn)土地有效利用、改善農(nóng)民生活和農(nóng)村面貌。農(nóng)村宅基地置換推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住，是實(shí)現(xiàn)上海市建設(shè)用地空間布局調(diào)整和用地?cái)?shù)量零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的重要舉措。

上海市農(nóng)村宅基地置換工作開(kāi)展較早。第一輪試點(diǎn)（2004—2009年），共有11個(gè)單位參加，涉及置換農(nóng)戶9702戶，投入資金約96×108元，試點(diǎn)節(jié)余農(nóng)民集體建設(shè)用地約466 km2；第二輪試點(diǎn)2010年啟動(dòng)，目前有7個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，涉及約10000戶農(nóng)戶，預(yù)計(jì)可節(jié)余約266 km2建設(shè)用地指標(biāo)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，上海市逐漸形成了宅基地置換政策體系，其要點(diǎn)如表2所示。

4.2上海市建設(shè)用地減量化的運(yùn)作機(jī)制［1］

（1）建設(shè)用地減量化驅(qū)動(dòng)機(jī)制。建設(shè)用地減量化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨發(fā)展方式轉(zhuǎn)變時(shí)，通過(guò)技術(shù)效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)等的積極作用，實(shí)現(xiàn)從粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式成功轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型的增長(zhǎng)方式，是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制。建設(shè)用地減量化，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)減少資源消耗。

表2　上海市宅基地置換試點(diǎn)政策要點(diǎn)Tab.2 The keys of policy for rural residential land exchange in Shanghai

（2）建設(shè)用地減量化過(guò)程。上海市建設(shè)用地減量化，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌優(yōu)化為基本目標(biāo)，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)將郊野地區(qū)分散低效的建設(shè)用地轉(zhuǎn)移到集中建設(shè)區(qū)和類集建區(qū)空間，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、要素的優(yōu)化組合和產(chǎn)業(yè)的集聚，將農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域中［15］。具體實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)對(duì)低效的農(nóng)村宅基地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和其他用地的減量復(fù)墾，將建設(shè)用地還原為耕地，將位置固定的建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)（即減量化“雙指標(biāo)”），為存量建設(shè)用地的優(yōu)化提供可能；減量化指標(biāo)根據(jù)土地邊際收益的差別，配置到土地產(chǎn)出效益高的區(qū)域，同時(shí)對(duì)復(fù)墾出的耕地和周邊農(nóng)用地進(jìn)行綜合整治，實(shí)現(xiàn)土地增效。

（3）減量化指標(biāo)轉(zhuǎn)移機(jī)制。根據(jù)建設(shè)用地減量化是建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移并優(yōu)化配置的實(shí)質(zhì)，一個(gè)建設(shè)用地減量化項(xiàng)目能夠有序運(yùn)行必須具備減量化區(qū)域、建新區(qū)域、減量化指標(biāo)的量化和指標(biāo)使用方式4個(gè)要素。減量化區(qū)域主要位于上海市“兩規(guī)合一”的規(guī)劃城鎮(zhèn)用地范圍外，其主體是集中建設(shè)區(qū)外基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)擬拆除的各類農(nóng)村建設(shè)用地；建新區(qū)域主要為上海市的集中建設(shè)區(qū)和建設(shè)用地減量獲得的類集建區(qū)空間；建設(shè)用地減量化指標(biāo)的認(rèn)定以“二調(diào)”為數(shù)據(jù)底版，所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)為“二調(diào)”底版上認(rèn)定的減量化區(qū)域減量的所有建設(shè)用地總面積；耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)為減量化區(qū)域減量后實(shí)際復(fù)墾出的耕地面積，通常為減量建設(shè)用地面積的85%—95%，指標(biāo)轉(zhuǎn)移以平面轉(zhuǎn)移的形式進(jìn)行；建設(shè)用地減量化指標(biāo)使用方式包括指標(biāo)自用、指標(biāo)收購(gòu)和指標(biāo)交易三種模式。

（4）政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的減量化推進(jìn)機(jī)制。在減量化工作初始階段，社會(huì)對(duì)減量化工作的認(rèn)識(shí)和參與度不足，政府必須承擔(dān)起推進(jìn)和調(diào)控的主導(dǎo)作用，加大對(duì)建設(shè)用地減量化工作的宣傳，推進(jìn)減量化試點(diǎn)，協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極參與。待社會(huì)對(duì)減量化工作有了足夠認(rèn)識(shí)，減量化指標(biāo)價(jià)值充分顯化之后，建設(shè)用地減量化逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)機(jī)制為主，政府宏觀調(diào)控為輔的推進(jìn)機(jī)制。

5　建設(shè)用地減量化過(guò)程中遇到的問(wèn)題

（1）減量化運(yùn)行機(jī)制不健全。雖然上海、江蘇等地進(jìn)行了一定的探索，并初步建立了一套減量化運(yùn)行機(jī)制，但是由于時(shí)間短、缺少可直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)等原因，目前的減量化運(yùn)行機(jī)制尚不健全，處于邊探索邊完善的階段。（2）減量化缺少國(guó)家政策支持。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建設(shè)用地減量化有助于用地布局優(yōu)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，但是，減量化，特別是現(xiàn)狀建設(shè)用地減量在短時(shí)間內(nèi)淘汰大量企業(yè)，大量農(nóng)民需要安置，而新產(chǎn)業(yè)的落地和培育需要一定時(shí)間，短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定負(fù)面影響。目前的政績(jī)考核中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占較大比重，而減量化缺乏全國(guó)性的政策支持，僅依靠地方政府推進(jìn)，勢(shì)必影響地方政府建設(shè)用地減量的積極性。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在對(duì)土地資源消耗的路徑依賴。路徑依賴是指經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)系統(tǒng)一旦進(jìn)入某一路徑，由于慣性的力量而不斷自我強(qiáng)化，使得該系統(tǒng)鎖定于這一特定路徑［16］。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)以規(guī)模和數(shù)量為經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)形成了依賴土地大量投入且協(xié)調(diào)性不足的發(fā)展模式，地方政府多已習(xí)慣于依靠建設(shè)用地增量的發(fā)展模式［1］。（4）不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同。建設(shè)用地是否進(jìn)行減量，如何進(jìn)行減量，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和特征直接相關(guān)。建設(shè)用地減量化要從空間尺度上進(jìn)行考慮。中國(guó)各省之間、各省級(jí)內(nèi)部市（縣）之間，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差別很大，其減量化存在很大差異，需要根據(jù)實(shí)際情況合理選擇推進(jìn)減量化的時(shí)間，這為地方政府制定減量化政策增加了難度。（5）減量化的資金不足，來(lái)源單一。建設(shè)用地減量化需要將建設(shè)用地上原有企業(yè)和農(nóng)戶減量，并進(jìn)行合理安置，土地需要復(fù)墾整理，這些都需要大量的資金支出。上海市一些地區(qū)減量化成本甚至達(dá)到200—300萬(wàn)元，減量化成本偏高。而與巨額資金需求相比，減量化資金主要為政府部門的財(cái)政資金，且一次性投資數(shù)額有限。（6）減量復(fù)墾出的耕地質(zhì)量問(wèn)題需要引起重視。由于減量化地塊長(zhǎng)期受到生產(chǎn)和生活影響，土壤中存在不同程度的污染，修復(fù)難度較大，可能會(huì)出現(xiàn)復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地，表面是耕地而土壤質(zhì)量不高的現(xiàn)象，因此，不宜直接用作耕地。但是，若復(fù)墾出的土地不用作耕地，減量化主體不能獲得耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，地方政府的耕地保護(hù)任務(wù)難以落實(shí)，會(huì)導(dǎo)致地方政府減量化積極性的降低。

6　推進(jìn)建設(shè)用地減量化的對(duì)策建議

（1）完善建設(shè)用地減量化運(yùn)行機(jī)制。建設(shè)用地減量化運(yùn)行機(jī)制應(yīng)在諸多方面進(jìn)行完善：建立起利益均衡體制，使減量化主體積極配合乃至主動(dòng)減量［3］；建立建設(shè)用地減量化與規(guī)劃發(fā)展空間動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制，確保規(guī)劃發(fā)展空間與區(qū)域發(fā)展用地指標(biāo)的配置相協(xié)調(diào)；建立建設(shè)用地減量化公眾參與機(jī)制，既要有利益相關(guān)者的參與，也要爭(zhēng)取非利益相關(guān)者的參與；建立減量化信息公開(kāi)機(jī)制，增加透明度便于社會(huì)監(jiān)督；建立建設(shè)用地減量化相協(xié)調(diào)的農(nóng)民減量化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地和農(nóng)民的同步流動(dòng)。

（2）國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予減量化區(qū)域激勵(lì)和政策支持。建設(shè)用地減量化是對(duì)國(guó)家土地節(jié)約集約利用政策的積極響應(yīng)，對(duì)未來(lái)全國(guó)建設(shè)用地轉(zhuǎn)入“存量管理”和“減量管理”具有重要的探索和經(jīng)驗(yàn)積累功能。對(duì)于推進(jìn)建設(shè)用地減量化的區(qū)域，國(guó)家應(yīng)給予一定的政策支持，在政績(jī)考核中適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比重。

（3）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。依靠大規(guī)模建設(shè)用地的投入發(fā)展經(jīng)濟(jì)，造成經(jīng)濟(jì)規(guī)模大而不強(qiáng)。隨著建設(shè)用地資源的減少和國(guó)家對(duì)新增建設(shè)用地資源的嚴(yán)格控制，地方政府需要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，創(chuàng)新建設(shè)用地使用方式，優(yōu)化用地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（4）制定與區(qū)域特征相匹配的差別化減量政策。城市規(guī)劃和建設(shè)要以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)。規(guī)劃規(guī)模超出資源環(huán)境承載能力的，縮減城市規(guī)劃規(guī)模；實(shí)際建設(shè)超出資源環(huán)境承載能力的，倒逼現(xiàn)狀低效建設(shè)用地“減量”。從用地效益、發(fā)展階段、對(duì)土地的依賴程度等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，充分研究減量化地塊的可行性［17］。制定與區(qū)域發(fā)展階段相匹配的差別化政策設(shè)計(jì)，合理選擇建設(shè)用地減量化時(shí)間和模式。

（5）建設(shè)用地減量與農(nóng)民減量相結(jié)合。在建設(shè)用地減量化過(guò)程中，同步推進(jìn)農(nóng)民市民化，城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，擔(dān)負(fù)起減量化農(nóng)民的居住和就業(yè)安置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和建設(shè)用地的同步流動(dòng)。減量后，明確鄉(xiāng)村發(fā)展模式和前景，農(nóng)村地區(qū)合理留存部分村落和其他建設(shè)用地，以村落為載體，保存和傳承“三農(nóng)文化”，發(fā)展農(nóng)業(yè)文化產(chǎn)業(yè)。

（6）多渠道拓展減量化資金來(lái)源。應(yīng)加大財(cái)政資金的支持力度，使減量化推進(jìn)有足夠的啟動(dòng)資金；隨著減量化指標(biāo)價(jià)值的不斷顯化，政府應(yīng)著力搭建社會(huì)參與平臺(tái)，明確減量化過(guò)程中政府和社會(huì)的職責(zé)與任務(wù)；引入市場(chǎng)化機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與到建設(shè)用地減量化中，逐步將社會(huì)力量培育為建設(shè)用地減量化實(shí)施主體。

（7）推行農(nóng)用地復(fù)合利用。對(duì)耕地的保護(hù)應(yīng)從耕地?cái)?shù)量保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楦刭|(zhì)量保護(hù)。減量復(fù)墾后，可推行農(nóng)用地復(fù)合利用，在地類上將其確定為耕地，使用時(shí)種植對(duì)污染物聚集能力強(qiáng)的林木、草坪等植物，通過(guò)植物修復(fù)的方式進(jìn)行土壤修復(fù)，既提高耕地質(zhì)量和糧食生產(chǎn)能力，同時(shí)改善生態(tài)環(huán)境。

（

）：

［1］孟鵬.“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地利用方式轉(zhuǎn)變與建設(shè)用地減量化”研討會(huì)在滬召開(kāi)［EB/OL］ . http：//www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/shanghaijianlanghua.pdf， 2015-10-23/2015-12-03.

［2］曲福田，吳麗梅. 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與耕地非農(nóng)化的庫(kù)茲涅茨曲線假說(shuō)及驗(yàn)證［J］ .資源科學(xué)，2004，26（5）：61 - 67.

［3］林堅(jiān).實(shí)施建設(shè)用地減量化的幾點(diǎn)思考［J/OL］ . http：//www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/UserFiles/File/20150603.pdf， 2015-12-15/2015-12-15.

［4］黃賢金.建設(shè)用地減量化：江蘇經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展建議［J/OL］ . http：//www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/UserFiles/File/20150605.pdf，2015-12-15/2015-12-15.

［5］谷曉坤. 上海市不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)“198”減量化政策的響應(yīng)差異［J/OL］ . http：//www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/UserFiles/ File/20150607.pdf， 2015-12-15/2015-12-15.

［6］石曉平，劉瓊. 新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地減量化管理的理論解釋及驅(qū)動(dòng)機(jī)制［J/OL］ . http：//www.chinalandscience.com. cn/zgtdkx/UserFiles/File/20150601.pdf， 2015-12-15/2015-12-15.

［7］袁華寶.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地利用方式轉(zhuǎn)變與建設(shè)用地減量化的思考［J/OL］ . http：//www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/ UserFiles/File/20150608.pdf， 2015-12-15/2015-12-15.

［8］李鵬，濮勵(lì)杰.發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)關(guān)系的探究［J］ .自然資源學(xué)報(bào)，2012，27（11）：1823 - 1831.

［9］馬佳. 從“三農(nóng)”發(fā)展視角看“建設(shè)用地減量化”［J/OL］ . http：//www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/UserFiles/File/20150604.pdf，2015-12-15/2015-12-15.

［10］ 邁克爾·波特.國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)［M］ .北京：華夏出版社，2002：531.

［11］何建佳，葉春明，肖蘭.上海目前所處發(fā)展階段及其發(fā)展趨勢(shì)分析——基于波特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論［J］ .商業(yè)研究，2006（11）：129 - 132.

［12］Gene M. Grossman， Alan B. Krueger. Environmental Impacts of a North American Free Trade Agreement［Z］ . National Bureau of Economic Research Working Paper， 1991.

［13］石憶邵，劉丹璇. 上海市工業(yè)用地減量化規(guī)劃構(gòu)想及關(guān)鍵問(wèn)題分析［J/OL］ . http：//www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/ UserFiles/File/20150602.pdf， 2015-12-15/2015-12-15.

［14］應(yīng)建敏.上海市農(nóng)村土地的有效利用——以農(nóng)民宅基地置換試點(diǎn)工作為例［J/OL］ . http：//www.chinalandscience.com.cn/zgtdkx/ UserFiles/File/20150609.pdf， 2015-12-15/2015-12-15.

［15］ 程世勇.“地票”交易：模式演進(jìn)和體制內(nèi)要素組合的優(yōu)化［J］ .學(xué)術(shù)月刊，2010，42（5）：70 - 77.

［16］ 尹貽梅，劉志高，劉衛(wèi)東. 路徑依賴?yán)碚摷捌涞胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展隱喻［J］ .地理研究，2012，31（5）：782 - 791.

［17］樓江，李敬.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地利用方式轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)思考——基于上海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展視角［J/OL］ . http：//www.chinalandscience. com.cn/zgtdkx/UserFiles/File/20150606.pdf， 2015-12-15/2015-12-15.

（本文責(zé)編：陳美景）

Study on Reduction of Construction Land in the Developed Area: Reviews of the Workshop on “Land Use Pattern Changing and Construction Land Reductionin the New Normal”

LIU Hong-mei1，MENG Peng2，MA Ke-xing3，WANG Ke-qiang3，4，ZHANG Bing-song2
（1. Business School， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， China； 2. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China； 3. School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China； 4. Institute of Pubic Policy and Governance Research， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

The purpose of this paper is to analyze the connotation and necessity of reduction of construction land，to discuss its basic theories，and to summarize the experience of the reduction of construction land in the developed areasso as to provide reference for other areas. Taking Shanghai City as an example，this paper summarized the experience of construction land reduction. The connotation，necessity， problems and relative recommendations were put forward based on the workshop on “l(fā)and use pattern changing and construction land in the new normal”. The results indicate that construction land reduction is the outcome of the economic development. It is the demand from social，economic and ecological construction in China. The conclusion is that the policy of construction land reduction is not perfect. In the near future， it can be improved in many aspects，including operation mechanism，incentive mechanism，economic driving force conversion， differential policies， agricultural protection， funds'source and compound use of reclaimed farmland.

land consolidation； developed areas； the new normal； construction land； reduction

F301.2

A

1001-8158（2015）12-0011-07

10.11994/zgtdkx.2015.12.002

①參加“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下土地利用方式轉(zhuǎn)變與建設(shè)用地減量化研討會(huì)”的專家對(duì)本文的形成均有貢獻(xiàn)，在此一并致謝！

2015-11-20

2015-11-30

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地管理模式從增量化向減量化轉(zhuǎn)軌機(jī)理及政策研究”（15BJL159）；上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新項(xiàng)目“地方政府經(jīng)營(yíng)土地政策對(duì)城鎮(zhèn)化的影響及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金“基于自然生態(tài)空間視角的中國(guó)全國(guó)和典型省份環(huán)境稅制度構(gòu)建和政策模擬研究”（15GJ017）；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)項(xiàng)目“資源市場(chǎng)化問(wèn)題研究”（2014110619）；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地管理從增量到減量模式轉(zhuǎn)變機(jī)制研究——以上海市為例”（CXJJ-2015-392）。

劉紅梅（1970-），女，山西陽(yáng)泉人，博士，教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail： hmliu@shnu.edu.cn

王克強(qiáng)（1969-），男，甘肅平?jīng)鋈?，博士，教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。E-mail： wkqlhm@163.com