牟 燕，錢忠好

破解地方政府土地財政困境的路徑選擇研究

牟 燕1，錢忠好2

（1.東北財經(jīng)大學投資工程管理學院，遼寧 大連 116025；2.揚州大學商學院，江蘇 揚州 225009）

研究目的：對2000—2013年土地財政依賴度進行測度，分析土地財政依賴度的空間差異，并結合各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平，提出破解地方政府土地財政困境的路徑選擇。研究方法：統(tǒng)計分析法、三維空間分析法。研究結果：（1）2000—2013年間，中國土地出讓金規(guī)模不斷擴大，土地財政依賴度呈現(xiàn)上升態(tài)勢。2000 —2013年間，31個省（自治區(qū)、直轄市）土地出讓金水平年均14366.96×108元，累計達201137.40×108元，年均增長速度為39.17%。2000年31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度為8.51%，2013年為38.80%，14年間增加了30.29個百分點，年均增長速度為12.38%。（2）各省（自治區(qū)、直轄市）土地財政依賴度呈現(xiàn)分化的趨勢，一些省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)初步顯露擺脫土地財政依賴的跡象。研究結論：由于中國各地對土地財政的依賴程度存在較大的差異，各地擁有的土地資源稟賦、所處的社會經(jīng)濟發(fā)展階段也存在一定的差異，因此，各地在選擇一條適合本地實際的新型經(jīng)濟發(fā)展之路時，不僅要考慮現(xiàn)階段本地經(jīng)濟對土地財政的依賴程度，而且要考慮本地的土地資源稟賦約束以及本地經(jīng)濟所處的發(fā)展階段，采取有所差別的應對之策。

土地制度；土地財政；依賴度；三維空間分析法；路徑選擇

1　前言

改革開放以來，中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，年均增長速度超過9%，城市化水平顯著提高，城市化率由1978年的17.92%上升到2013年的53.73%，提升了35.81個百分點，中國工業(yè)化、城市化的助推器為土地財政［1］。土地財政通常是指地方政府依靠出讓土地使用權獲得土地出讓金等收入來滿足地方政府的財政需求。由于地方政府承擔著發(fā)展本地經(jīng)濟的主要責任，地方政府之間的“標尺競爭”［2］激勵地方政府以地生財，形成“土地財政”。地方政府通過土地資本化、運用土地財政工具增加地方政府收入，拓展地方財政空間［3］，為地方經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化和城市化建設提供源源不斷的資金。已有研究顯示，發(fā)達地區(qū)地方政府存在預算內(nèi)依靠城市擴張帶來稅收增加、預算外依靠土地出讓金收入增加的現(xiàn)象［4］。周京奎等、吳次芳等的研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)土地出讓金收入大約占地方政府收入的25%—50%［5］，少數(shù)地方在某一時期甚至達到80%以上［6］?，F(xiàn)階段，地方政府圍繞土地形成的財政收入逐漸成為各級地方政府收入的主要來源［7］。

理論界通常認為，土地財政一方面助推了中國經(jīng)濟發(fā)展，加速了中國城市化與工業(yè)化進程，有效地支撐和維持地方政府的正常運轉(zhuǎn)［8］；另一方面，土地財政也存在一些弊端，如導致土地資源粗放利用、侵害農(nóng)民土地權益、積累的財政金融風險過大等［9-10］。由于受制于土地資源的稀缺性和不可再生性，土地財政難以持續(xù)［11］，進而影響社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，在現(xiàn)行的財稅體制下，中國地方政府面臨著這樣的財政困局：一方面不得不“以地生財”，依賴土地財政以滿足地方政府的財政需求；另一方面土地財政難以為繼，需要盡快實現(xiàn)社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，盡可能改變地方財政對土地財政的依賴。

為最大限度地抑制土地財政所帶來的負面效應，有效破解地方政府土地財政困局，中央政府明確提出要“糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向；加快推動經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變；深化稅收制度改革，完善地方稅體系，加快資源稅改革；建立事權和支出責任相適應的制度”等。無疑，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級［12］，建立財權與事權相匹配的財政體制［3］，改革現(xiàn)行的征地制度，積極推進農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地市場的建設［13］等有助于改變地方政府對土地財政的依賴。但是，中國是一個幅員遼闊的國度，各地擁有的土地資源稟賦、所處的社會經(jīng)濟發(fā)展階段存在較大的差異，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有很大的不平衡性［14］，各地土地利用方式及其對土地財政的依賴程度存在極大的差異［15］。因此，要提高政策的執(zhí)行效力，使政策措施更具有針對性，就必須從各地實際出發(fā)，采取差別化的對策。要做到這一點，首先，需要對各級地方政府土地財政的規(guī)模及其對土地財政的依賴程度進行準確的評估；其次，需要結合各地土地資源稟賦條件、經(jīng)濟發(fā)展水平，對各地土地財政狀況進行歸類分析，在此基礎上提出的破解各地土地財政困局的對策建議才能更具有針對性?；谝陨峡紤]，本文利用2001—2014年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)對全國31個省（自治區(qū)、直轄市）（不含港、澳、臺地區(qū)）2000—2013年土地財政依賴度進行測度，分析土地財政依賴度的空間差異，并結合各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平，提出破解地方政府土地財政困境的路徑選擇。

2　土地財政規(guī)模和土地財政依賴度測算：基本思路

2.1土地財政規(guī)模

理論界在測算土地財政規(guī)模時計算口徑上存在較大的差異。例如，吳群和李永樂認為土地出讓金收入最能體現(xiàn)土地財政收入，在測算土地財政規(guī)模時僅將土地出讓金收入納入測算范圍［16］；張雙長和李稻葵在測算土地財政規(guī)模時，將土地出讓金、與土地相關的直接稅、房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅和印花稅等納入測算范圍［17］。李尚蒲和羅必良在測算土地財政規(guī)模時，測算范圍不僅包括土地出讓金、國有土地供應其他情況發(fā)生的金額、國有土地使用權交易的租賃和轉(zhuǎn)讓所得、與土地相關的直接稅、房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅及附加、建筑業(yè)利稅總額，而且包括土地抵押收入［18］。

歸納起來，理論界在測算中國土地財政規(guī)模時大致可分為小、中、大三種口徑：（1）小口徑的土地財政收入是指政府通過直接交易土地獲取土地收入，學者們普遍以土地出讓金來代表。這一指標能直接、直觀地反映土地財政收入，且數(shù)據(jù)更易獲得。這部分收入屬于地方政府預算外收入，基本上全額歸地方支配。（2）中口徑的土地財政收入包括土地出讓金、與土地直接和間接相關的稅收收入。直接稅收收入主要包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅5種稅種。間接稅收收入主要來源于工業(yè)化、城市化帶來的土地開發(fā)以及與之相關的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)稅收［19］。與土地有關的直接稅和間接稅均屬于地方政府預算內(nèi)獨享的稅收收入。與小口徑的土地財政收入相比，中口徑的土地財政收入能較全面地反映土地財政對地方政府收入增長的貢獻，但有些稅收收入，如建筑業(yè)稅收收入和房地產(chǎn)稅收收入需要進行分解才能直接計入土地財政收入中。（3）大口徑的土地財政收入包括土地出讓金、土地稅收收入和土地隱形收入。土地隱形收入主要是指地方政府以土地資產(chǎn)為抵押物獲得的借貸收入。雖然現(xiàn)行法律不允許地方政府直接向銀行借貸，但在實際工作中，眾多地方政府往往借助政府性公司等以土地使用權進行抵押融資［4］。與小、中口徑的土地財政收入相比，大口徑的土地財政收入能更全面地反映某一屆地方政府對土地的倚重程度。但是，盡管土地抵押借貸收入在地方政府的收入來源中扮演著越來越重要的角色［19］，但從長期的角度分析，未來若干年后仍然需要償還［14］，本質(zhì)上是一種債。

考慮現(xiàn)階段眾多地區(qū)地方政府仍然主要借助于出讓土地最大限度地獲得土地出讓金來增加地方政府收入，且在大口徑的土地財政收入中，土地出讓金仍然占有較大的比重［18］，并且，從某種程度上講，無論是中口徑的土地財政收入，還是大口徑的土地財政收入，都與小口徑的土地財政收入有某種聯(lián)系，因此，本文以土地出讓金大小表示土地財政規(guī)模的大小。

2.2土地財政依賴度

土地財政依賴度反映土地財政收入對地方政府收入的貢獻。地方政府收入主要包括土地出讓金和地方本級收入。地方本級收入是指地方財政一般預算收入，它通常被看作是衡量一個地方政府可支配財力的重要指標。

土地財政依賴度的具體計算公式見式（1）：

式（1）中，D代表土地財政依賴度，T代表土地出讓金，JS代表地方政府本級收入決算數(shù)。

3　土地財政依賴度：計算結果

本文利用2001—2014年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)對全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（不含港、澳、臺地區(qū)）2000—2013年的土地財政依賴度進行了計算，具體結果見表1。之所以選擇2000—2013年為觀察期，不僅僅是由于數(shù)據(jù)搜集的原因，更主要的是基于以下考慮：自1994年分稅制改革后，地方政府面臨的財政收支壓力日益增大，進入21世紀后，中國經(jīng)濟隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，更是進入快速發(fā)展階段，地方政府對資金的需求日益增多，迫使地方政府“以地生財”，土地出讓金收入顯著提高，地方政府對土地財政的依賴性不斷增強，對這一階段中國土地財政質(zhì)態(tài)進行深入分析，不僅具有現(xiàn)實意義，而且所提出的對策建議更具有針對性。

表1　土地財政規(guī)模及依賴度計算結果表Tab.1 Calculation results of land fnancial scale and land fnancial dependence

從表1中可以看出，總體水平上，2000—2013年間，中國土地出讓金規(guī)模不斷擴大，土地財政依賴度呈現(xiàn)上升態(tài)勢。就土地出讓金規(guī)模而言，2000 —2013年間，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地出讓金水平年均14366.96×108元，累計達201137.40×108元，年均增長速度為39.17%。其中，江蘇省土地出讓金規(guī)模最大，年均2031.55×108元；西藏自治區(qū)土地出讓金規(guī)模最小，年均3.85×108元；江蘇省土地出讓金是西藏自治區(qū)的528.01倍。湖北省土地出讓金年均增長速度最快，為80.33%；北京市土地出讓金年均增長速度最慢，為28.06%；湖北省土地出讓金年均增長速度是北京市的2.86倍。就土地財政依賴度而言，2000年31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度為8.51%，2013年為38.80%，14年間增加了30.29個百分點，年均增長速度為12.38%。其中，浙江省土地財政依賴度程度最高，年均48.68%；西藏自治區(qū)土地財政依賴度程度最低，年均11.57%；湖北省土地財政依賴度提升速度最快，2000年為0.35%，2013年為42.50%，年均提升速度達44.56%；北京市土地財政依賴度提升速度最慢，2000年為17.18%，2013年為32.74%，年均提升速度僅為5.09%。

由表1可以發(fā)現(xiàn)，盡管2000—2013年間中國土地財政規(guī)模及土地財政依賴度總體水平上呈現(xiàn)上漲趨勢，但各地對土地財政的依賴已難以為繼，面臨土地資源稟賦、經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型等所形成的“天花板”的制約。2000—2003年，土地財政依賴度快速提升，由2000年的8.51%提升到2003年35.50%；2003—2008年，盡管土地財政規(guī)模有所增加，但土地財政依賴度卻有所下降，2008年土地財政依賴度為26.37%，與2003年相比，下降了9.13個百分點；2008—2013年，土地財政規(guī)模迅速擴大，由2008年的10259.80×108元增加到2013年的43745.30×108元，但土地財政依賴度僅僅由2008年的26.37%上升到2013年的38.80%。

4　土地財政依賴度：時空變化規(guī)律

為了更直觀、清晰地發(fā)現(xiàn)土地財政依賴度的時空變化規(guī)律，按照31個省（自治區(qū)、直轄市）土地財政依賴度大小進行分組，具體分組標準如下：30%以下為1組，30%—50%為2組，50%以上為3組。

比較相關年度分組結果，結合表1，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，土地財政依賴度時空變化呈現(xiàn)以下特征：

第一，2000—2013年間，土地財政依賴度呈現(xiàn)上升趨勢。2000年，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度均處于30%以下；2003年，17個省（自治區(qū)、直轄市）土地財政依賴度處于30%以下，占全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的55%；2008年，22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度處于30%以下，占全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的71%；2013年，17個省（自治區(qū)、直轄市）土地財政依賴度處于30%—50%區(qū)間，占全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的55%。

第二，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度呈現(xiàn)分化的趨勢。2013年，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度平均值為38.80%。安徽、浙江、重慶、江蘇、江西、山東、福建、湖北、河北、四川、貴州高于平均水平，河南、遼寧、湖南、寧夏、北京、廣西、廣東、吉林、陜西、天津、甘肅、山西、黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、新疆、上海、西藏、云南、海南低于平均水平。按照中國通常的東、中、西的分類標準，2013年土地財政依賴度高于全國平均水平的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，既有經(jīng)濟發(fā)展水平較高的東部地區(qū)的浙江、江蘇、山東、福建、河北，也有經(jīng)濟發(fā)展水平較低的西部地區(qū)的重慶、四川、貴州。結合各地人均土地資源稟賦狀況，高于土地財政依賴度平均水平的地區(qū)，既有人均建設用地較高的安徽、江蘇、山東、湖北、河北，也有人均建設用地較低的浙江、重慶、江西、福建、四川、貴州；低于土地財政依賴度平均水平的地區(qū)，既有人均建設用地較高的遼寧、寧夏、海南、吉林、天津、甘肅、山西、黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、新疆、西藏，也有人均建設用地較低的河南、湖南、廣西、云南、北京、上海、廣東、陜西。這表明，各地土地財政的依賴程度不僅取決于社會經(jīng)濟發(fā)展的水平，而且與人均土地資源稟賦有一定的關聯(lián)。

第三，盡管過度依賴土地財政會帶來諸多風險，且受制于土地資源條件、社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要，過度依賴土地財政不可持續(xù)，但中國土地財政依賴度各地區(qū)間存在較大的差距。2013年，安徽、浙江、重慶土地財政依賴度高于50%，有17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度位于30%—50%的區(qū)間內(nèi)，對高土地財政依賴度的地區(qū)來說，需要在發(fā)揮土地財政促進經(jīng)濟發(fā)展作用的同時控制土地財政帶來的風險。與此同時，仍有11?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度低于30%，這11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相當一部分是經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，對這些地區(qū)來說，其首要的任務是如何發(fā)揮土地財政對地方經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。因此，如何從各地實際出發(fā)，權衡發(fā)揮土地財政促進經(jīng)濟發(fā)展的作用和要控制土地財政可能帶來的風險就顯得極為重要。

第四，一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開始顯露擺脫土地財政依賴的跡象。例如，2000—2013年間，土地財政依賴度峰值出現(xiàn)于2003年的浙江省，高達62.36%，盡管2013年浙江省土地財政依賴度仍然位于較高的水平，但與其峰值相比，下降了10.29個百分點。這表明，一方面，浙江經(jīng)濟仍在一定程度上依賴于土地財政的支撐，另一方面，其已開始逐步擺脫對土地財政的依賴。

第五，通過發(fā)展經(jīng)濟、轉(zhuǎn)變增長方式，完全可以擺脫對土地財政的依賴。例如，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的上海，土地財政依賴度一直位于較低的水平上。上海市的土地財政依賴度2003年為24.93%，2013年為20.97%；土地財政規(guī)模2003年為294.24×108元，2013年為1090.52×108元。上海市土地財政依賴度不僅低于全國平均水平，而且低于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的一些地區(qū)。

5　破解地方政府土地財政困境的路徑選擇

長期以來，總體水平上，中國采取的土地資源粗放式發(fā)展模式實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速增長，但是，由于受土地資源稟賦的制約，經(jīng)濟增長不可持續(xù)。加快社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、盡快擺脫地方政府對土地財政的依賴是各級地方政府面臨的重要課題。但是，各地對土地財政的依賴程度存在較大的差異，各地擁有的土地資源稟賦、所處的社會經(jīng)濟發(fā)展階段也存在一定的差異。顯然，如果某一地區(qū)土地財政依賴度較低、土地資源稟賦較高、經(jīng)濟發(fā)展水平較低，其所選擇的發(fā)展道路與土地財政依賴度較高、土地資源稟賦較少、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)所選擇的發(fā)展道路應該有所不同。因此，各地在選擇一條適合本地實際的新型經(jīng)濟發(fā)展之路時，不僅要考慮現(xiàn)階段本地經(jīng)濟對土地財政的依賴程度，而且要考慮本地的土地資源稟賦約束以及本地經(jīng)濟所處的發(fā)展階段，采取有所差別的應對之策。

土地資源稟賦是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要的物質(zhì)基礎和條件，人地關系狀況不僅決定著土地資源能否為某一地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展提供源源不斷的土地支撐，而且決定著該地區(qū)土地財政依賴程度及其可持續(xù)性；地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不僅反映了該地區(qū)獲得社會經(jīng)濟所需資金的能力，而且在某種程度上決定了該地區(qū)擺脫土地財政依賴的能力。如果某一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平比較低且中央政府對該地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付不能有效增長，且地方政府又不能削減地方公共服務支出，地方政府在標尺競爭的壓力下惟一的選擇是“以地生財”，對土地財政的依賴就不可避免?，F(xiàn)借助于三維空間模型對各地區(qū)土地財政依賴度、土地資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平進行交叉分類分析，并提出相應的對策建議。

用土地財政依賴度刻畫各地對土地財政的依賴程度，用各地區(qū)人均GDP指標刻畫地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，用人均建設用地面積①人均建設用地面積是由當年年末各地區(qū)建設用地面積數(shù)與當年年末各地區(qū)常住人口數(shù)之比計算得來?？坍嫺鞯貐^(qū)土地資源稟賦狀況，并將2013年全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度、人均地區(qū)GDP、人均建設用地面積三個指標分別與全國平均值對比，由此劃出8個區(qū)域，分別用A1、A2、B1、B2、C1、C2、D1、D2表示。

A1區(qū)域是土地財政依賴度、人均GDP、人均建設用地面積都高于全國平均水平的地區(qū)，包括江蘇、山東、湖北。位于A1區(qū)域的各省，盡管對土地財政依賴的程度較高，但是，由于人均建設用地面積較大，土地資源約束程度較低，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，這意味著這些地區(qū)可以在維系較高的土地財政依賴度的同時，發(fā)揮自身的經(jīng)濟優(yōu)勢，把握產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整機會，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

A2區(qū)域是土地財政依賴度、人均GDP高于全國平均水平，但人均建設用地面積低于全國平均水平的地區(qū)，包括浙江、福建、重慶。位于這一區(qū)域內(nèi)的三?。ㄊ校┯捎谌司ㄔO用地面積較小，土地資源約束程度較高，難以繼續(xù)維系較高的土地財政依賴度，但是，這些地區(qū)具有良好的自然資源、區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟基礎，為實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、擺脫對土地財政的依賴提供了必要的經(jīng)濟基礎。

B1區(qū)域是土地財政依賴度、人均建設用地面積高于全國平均水平，但人均GDP低于全國平均水平的地區(qū)，包括河北、安徽。這一區(qū)域內(nèi)地區(qū)盡管土地財政依賴度較高，但是經(jīng)濟發(fā)展水平卻低于全國平均水平。位于B1區(qū)域的各省，由于經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，盡管土地財政依賴度較高，但由于人均建設用地面積較大，土地資源約束程度較低，可以在繼續(xù)發(fā)揮土地財政促進經(jīng)濟增長的同時，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。例如，河北和安徽可借力國家京津冀、長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的戰(zhàn)略，加強與周邊經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟交流和合作，并結合自身地區(qū)自然資源條件等，積極發(fā)展地方經(jīng)濟，尋找多元化財政收入來源。

B2區(qū)域是土地財政依賴度高于全國平均水平，但人均GDP和人均建設用地面積低于全國平均水平的地區(qū)，包括江西、四川、貴州。位于B2區(qū)域的三個省，如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長面臨較大的困難。由于人均建設用地面積較小，土地財政對經(jīng)濟增長的促進作用有限，也難以繼續(xù)維系較高的土地財政依賴程度，但相對較低的經(jīng)濟發(fā)展水平在現(xiàn)行的財稅體制下又難以維護城市建設、社會經(jīng)濟發(fā)展所需要的資金。對這些地區(qū)，中央政府應該積極出臺扶持政策，加大中央財政對其輸血的力度，同時這些地區(qū)積極利用自身地區(qū)優(yōu)勢，加快自身經(jīng)濟發(fā)展的速度。探索增收途徑，拓寬地方財政收入來源，逐步擺脫對土地財政的過度依賴。

C1區(qū)域是土地財政依賴度和人均GDP低于全國平均水平，人均建設用地面積高于全國平均水平的地區(qū)，包括海南、黑龍江、山西、甘肅、寧夏、青海、西藏、新疆。位于C1區(qū)域的省（區(qū)）面臨的首要任務是如何實現(xiàn)經(jīng)濟的騰飛。為此，要充分利用土地資源的優(yōu)勢，積極發(fā)揮土地財政對地方經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，以實現(xiàn)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。

C2區(qū)域是土地財政依賴度、人均GDP和人均建設用地面積均低于全國平均水平的地區(qū)，包括河南、湖南、廣西、云南。位于C2區(qū)域的?。▍^(qū)）由于人均建設用地面積相對較低，土地財政難以為繼。為此，一方面，要合理高效地利用現(xiàn)有城市建設用地，最大限度地發(fā)揮其對地區(qū)經(jīng)濟增長的促進作用；另一方面，對于這些經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，中央政府應該在政策和資金方面給予大力扶持，同時，這些省區(qū)也要揚長避短，利用自身的地區(qū)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟，增加地方財政收入。

D1區(qū)域是土地財政依賴度低于全國平均水平，經(jīng)濟發(fā)展水平和人均建設用地面積高于全國平均水平的地區(qū)，包括天津、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古。位于D1區(qū)域內(nèi)的?。▍^(qū)、市）可以利用自身的土地資源優(yōu)勢，發(fā)揮土地財政對地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設的作用，其土地財政依賴度可以維持在現(xiàn)有水平基礎上甚至有所上升，另一方面，也要積極探索經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，拓寬地方財政增收渠道，逐步降低對土地財政依賴度。

D2區(qū)域是土地財政依賴度和人均建設用地面積低于全國平均水平，人均GDP高于全國平均水平的地區(qū)，包括北京、上海、廣東、陜西。位于D2區(qū)域的4省（市）由于人均建設用地面積相對較小，需要繼續(xù)控制土地財政依賴度的增長速度，但由于人均GDP高于全國平均水平，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有一定的經(jīng)濟基礎，因此，這些地區(qū)應該在提高城市土地利用效率的同時加速經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

6　簡要的研究結論

改革開放以來，中國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長得益于土地財政的有力支撐，但受制于土地資源的稀缺性和不可再生性以及經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型等所形成的“天花板”的制約，土地財政難以為繼。盡管總體水平上，各地土地財政依賴度較高，但各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）土地財政依賴度呈現(xiàn)分化的趨勢，土地財政依賴度存在較大的差異，一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)初步顯露擺脫土地財政依賴的跡象。

無疑，中央政府的“糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向；加快推動經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變；深化稅收制度改革，完善地方稅體系，加快資源稅改革；建立事權和支出責任相適應的制度”等政策，有助于改變地方政府對土地財政的依賴。因此，可以預見在中央政策的指導下，地方政府必將積極采取措施破解土地財政困局。由于中國各地對土地財政的依賴程度存在較大的差異，各地擁有的土地資源稟賦、所處的社會經(jīng)濟發(fā)展階段也存在一定的差異，因此，各地在選擇一條適合本地實際的新型經(jīng)濟發(fā)展之路時，不僅要考慮現(xiàn)階段本地經(jīng)濟對土地財政的依賴程度，而且要考慮本地的土地資源稟賦約束以及本地經(jīng)濟所處的發(fā)展階段，采取有所差別的應對之策。

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（本文責編：仲濟香）

Study on the Path Selection of Cracking Local Government's Land Fiscal Dilemma

MU Yan1， QIAN Zhong-hao2
（1. School of Investment & Construction Management， Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025， China； 2. College of Economics， Yangzhou University， Yangzhou 225009， China）

The purpose of this paper is to measure the land financial dependence from 2000 to 2013 in China， to analyze spatial difference of land financial dependence and to put forward the path selection of cracking local government land fiscal dilemma combined with land resources endowment and the level of economic development of each provincial region. Methods employed are statistical analysis and three-dimensional space analysis. The results indicate that 1）landtransferring fees expand unceasingly and land financial dependence presents the rising trend from 2000 to 2013. And theaverage of land-transferring fees is 1436.696 billion yuan， total of 20113.740 billion yuan. The annual average growth rate is 39.17%. Land financial dependence is 8.51% in 2000 and it is 38.80% in 2013. It is increased by 30.29% from 2000 to 2013. The annual average growth rate is 12.38%； 2）the regional land financial dependence presents the trend of differentiation. Some provinces have showed the signs of getting rid of financial dependence on land. The paper concludes that there are regional differences not only of land financial dependence but also land resources endowment and the stage of economic development. When various regions select new economic development ways that are suitable for their own condition， not only the local economic dependence on land finance at the present stage but also the constraint of local land resources endowment and stage of local economic development should be considered.

land institution； land finance； dependence； three-dimensional space analysis method； path selection

F301.1

A

1001-8158（2015）12-0018-08

10.11994/zgtdkx.2015.12.003

2015-09-09

2015-10-23

國家自然科學基金面上項目《地方政府土地利用行為的經(jīng)濟分析與中央政府應對策略研究》（71373224）；教育部哲學社會科學重大課題攻關項目《建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場研究》（14jzd009）；教育部人文社會科學研究青年基金項目《破解地方政府土地財政困局對策研究》（15YJC790077）。

牟燕（1982-），女，遼寧朝陽人，博士，講師。主要研究方向為土地經(jīng)濟理論與政策。E-mail： muyan1982@126.com

錢忠好（1963-），男，江蘇姜堰人，博士，教授。主要研究方向為土地經(jīng)濟理論與政策，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策。E-mail： ZHQian@yzu.edu.cn