謝晶晶　何芳　李云

摘要：面對城市化進(jìn)程加快帶來的土地資源緊缺和軌道交通建設(shè)的迅速增長，加強(qiáng)土地復(fù)合利用已成為了城市發(fā)展的必然要求?；谖覈鳷OD導(dǎo)向的土地復(fù)合利用存在的問題，在國內(nèi)外理論與經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建我國TOD導(dǎo)向的土地復(fù)合利用差別化模式，以及建立軌道交通線路規(guī)劃與土地開發(fā)經(jīng)營規(guī)劃協(xié)同機(jī)制等建議，為我國各城市TOD導(dǎo)向的頂層設(shè)計和城市建設(shè)實(shí)踐提供參考。

關(guān)鍵詞：TOD導(dǎo)向，土地復(fù)合利用模式，土地復(fù)合利用協(xié)同機(jī)制

中圖分類號：TU984.113 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）08-0036-42 收稿日期：2015-07-06

在全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下，土地資源的優(yōu)化配置和集約復(fù)合利用成了必然要求。TOD（Transit Oriented Development，公共交通導(dǎo)向發(fā)展）作為一種基于主張土地利用與公共交通結(jié)合，促進(jìn)了城市形態(tài)從低密度蔓延向更高密度的、功能復(fù)合的、人性化的“簇群狀”形態(tài)演變，為城市提供了一種有別于傳統(tǒng)發(fā)展模式的、依托公共交通尤其是軌道交通的、新的交通與土地利用集約復(fù)合的模式。該模式在新加坡、日本等國家和地區(qū)有了廣泛的應(yīng)用，并取得了很大成效。

現(xiàn)階段，在我國大規(guī)模軌道交通建設(shè)的形勢下，軌道交通幾乎覆蓋了各大城市重要核心區(qū)的絕大部分面積，但在此過程中，軌道交通周邊的土地利用并沒有按軌道沿線土地價值規(guī)律實(shí)施用地的儲備和開發(fā)，還存在諸如缺乏規(guī)劃導(dǎo)則管控、土地利用強(qiáng)度低、立體復(fù)合程度低等問題，直接導(dǎo)致軌道交通利用效率低、土地資源價值沒有得到最大化利用，相關(guān)方面的研究顯得愈來愈迫切。

1 軌道交通對土地利用影響分析

經(jīng)過Abi、Elsevier、CNKI、萬方等數(shù)據(jù)庫的資料檢索，國外針對公共交通導(dǎo)向發(fā)展（TOD）方面的研究資料有很多，理論研究上已相對比較成熟，研究方向也各有側(cè)重，主要集中在概念解析、模式分類、規(guī)劃原則、特征特點(diǎn)、適用范圍等方面。就軌道交通對城市土地利用的影響方面，國內(nèi)外學(xué)者主要從城市形態(tài)、互動機(jī)理和影響因素等方面探究了軌道交通和土地利用之間的關(guān)系。

國內(nèi)外學(xué)者主要從城市形態(tài)模型和演變過程等方面，研究了軌道交通對土地利用的影響。Pushkarev（1977）分別建立了以“軌道交通+步行”交通方式為主、“軌道交通+50%小汽車”和完全由小汽車交通主導(dǎo)的城市形態(tài)模型，并對此進(jìn)行了仿真模擬，總結(jié)出公共交通對城市土地利用的影響主要體現(xiàn)在三個方面：可達(dá)性、集聚性和整合效應(yīng)。林逢春等（2007）運(yùn)用地理信息系統(tǒng)技術(shù)解析上海市近15年的城市形態(tài)演變遙感圖片，結(jié)果表明軌道交通改變了沿線的土地利用性質(zhì)與功能，使居住地疏散出市中心，住宅和商業(yè)等設(shè)施向軌道交通沿線影響區(qū)域范圍內(nèi)高度集聚。

國內(nèi)外學(xué)者利用數(shù)學(xué)模型、實(shí)地調(diào)研、GIS等研究方法，從定量和定性角度分析了軌道交通對土地利用的互動機(jī)理和影響因素。Hayashi、Miller、Miyanoto和Udomsri等利用數(shù)學(xué)規(guī)劃理論、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及微觀模擬的方法，建立了Lowry模型、POLTS模型、MEPLAN模型等描述了出行、居住與就業(yè)之間的互動機(jī)理。美國交通協(xié)會通過對美國各個州的14個城市、66條軌道交通線路調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)軌道交通對各個城市周邊的土地價值、土地開發(fā)強(qiáng)度、土地開發(fā)進(jìn)程以及城市空間結(jié)構(gòu)均有影響。Knight研究發(fā)現(xiàn)，軌道交通對土地利用的影響因素包括：土地可達(dá)性、不同區(qū)域土地連通的難易度、經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)展水平、相關(guān)的土地利用政策等。閆小培、毛蔣興利用定量分析和GIS、RS空間分析技術(shù)，研究發(fā)現(xiàn)交通系統(tǒng)對城市空間形態(tài)、土地利用開發(fā)、土地利用價格和用地布局特征等有影響。而土地利用特征影響了交通線網(wǎng)格局、交通密度特征及交通模式。

2 TOD導(dǎo)向土地利用存在問題分析

隨著國內(nèi)各個城市軌道交通的快速發(fā)展，軌道交通建設(shè)布局已經(jīng)深深影響著城市的用地結(jié)構(gòu)。然而，國較內(nèi)少有針對軌道交通站點(diǎn)進(jìn)行TOD導(dǎo)向的土地配置的深入研究，同時也缺乏在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的頂層設(shè)計。城市軌道交通周邊土地缺乏立體集約復(fù)合利用，通過調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)存在如下問題。

2.1 軌道站點(diǎn)周邊土地利用缺乏規(guī)劃導(dǎo)則管控

我國城市的軌道交通在發(fā)展過程中，缺乏基于不同區(qū)位按照不同的土地利用模式進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃控制導(dǎo)則，造成軌道交通站點(diǎn)周邊土地開發(fā)利用隨意性強(qiáng)，土地利用低效，沿線帶狀開發(fā)不僅沒有形成聚集，反而帶來的是城市無序蔓延的后果。

以我國香港地區(qū)為例，我國香港《建筑物（規(guī)劃準(zhǔn)則）》將軌道站點(diǎn)周邊列為一類住宅用地，建議高容積率開發(fā)。在都會區(qū)，建議商業(yè)容積率在10-15，住宅容積率為8-10；新區(qū)和綜合發(fā)展區(qū)住宅容積率為6.5；在新市鎮(zhèn)商業(yè)容積率建議8-10，住宅容積率建議為8。香港TOD土地利用高密度復(fù)合利用導(dǎo)向，為站點(diǎn)帶來了大量的客流并保證了土地利用價值的最大化，確保了3/4居民住在地鐵站點(diǎn)500米以內(nèi)，55%的商辦寫字樓集中在站點(diǎn)200米以內(nèi)，容積率高達(dá)6-8。

2.2 軌道交通周邊土地利用整體強(qiáng)度低

軌道交通站點(diǎn)周邊土地開發(fā)整體強(qiáng)度低，物業(yè)價值沒有得到有效發(fā)揮。如類似上海1號線南端等諸多軌道沿線大量開發(fā)高端別墅，與軌道交通引導(dǎo)公共出行和人口疏解的初中完全背離。又如，學(xué)者高集星在對廣州市地鐵一號線為例分析后認(rèn)為，軌道交通沿線用地類型單一，開發(fā)強(qiáng)度有限是目前存在的最核心的問題，沿線站區(qū)開敞分散的用地布局大大降低軌道交通的可達(dá)性，直接影響地鐵的使用效率，損害資源效益的最大化。

2.3 軌道站點(diǎn)周邊土地立體復(fù)合程度低，且缺乏功能配置的總體設(shè)計

縱觀目前城市實(shí)踐中，土地復(fù)合利用方面通常存在以下四方面問題：

①地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)利用潛力尚可挖掘。

②地下站點(diǎn)內(nèi)部空間沒有得到有效利用，僅少量站點(diǎn)有地下商場。

③站點(diǎn)與其他交通設(shè)施接駁不好，在市區(qū)內(nèi)缺乏人流疏散場所，新區(qū)缺乏停車場，其他換乘設(shè)施配套不齊。

④軌道站點(diǎn)周邊土地物業(yè)配比和功能定位缺乏總體設(shè)計。缺乏總體設(shè)計會導(dǎo)致多數(shù)站點(diǎn)地塊規(guī)劃與地產(chǎn)開發(fā)規(guī)律不符，用地性質(zhì)與實(shí)際市場功能不對接，中心綠地和交通設(shè)施缺乏，站點(diǎn)的居住密度和整體的設(shè)計美感有待提高，軌交建設(shè)的外部溢出效益有待最大化。

如學(xué)者崔昆侖、周岱霖等通過對臺州1號線站點(diǎn)周邊的開發(fā)案例分析，認(rèn)為站點(diǎn)周邊的開發(fā)單元分布不平衡，導(dǎo)致居民出行的集中點(diǎn)并未出現(xiàn)在站點(diǎn)核心圈層，緊鄰云西站周邊的東南、東北、西南三個象限土地功能不合理，土地開發(fā)強(qiáng)度低，需進(jìn)行綜合用地功能、布局和交通設(shè)施配套調(diào)整建設(shè)。

2.4 缺乏軌交規(guī)劃與站點(diǎn)周邊土地開發(fā)規(guī)劃的協(xié)同機(jī)制

軌道交通與周邊土地開發(fā)往往缺乏協(xié)同配合，這表現(xiàn)在：

①軌道建設(shè)規(guī)劃與土地開發(fā)規(guī)劃缺乏協(xié)同，沿線地塊劃分過于零散且規(guī)模過小，存量有限，缺乏地塊綜合開發(fā)考慮。規(guī)劃的前瞻性和統(tǒng)籌性不足，沒有按軌道沿線土地價值規(guī)律實(shí)施用地配置，土地儲備的前期介入不夠。

②站點(diǎn)周邊土地缺乏總體開發(fā)規(guī)劃，缺乏全域站點(diǎn)周邊土地控制，以至?xí)霈F(xiàn)同一條軌道線路各站點(diǎn)周邊土地開發(fā)利用都是以綜合體形態(tài)出現(xiàn)，造成市場同質(zhì)競爭激烈，物業(yè)的市場去化能力差，反而無法很好地實(shí)現(xiàn)土地價值。

基于上述問題，本文認(rèn)為，應(yīng)該積極推進(jìn)以下措施。

3 建立TOD導(dǎo)向的土地復(fù)合集約利用差別化模式

基于國外TOD理論的一般性設(shè)計框架，結(jié)合軌道交通途經(jīng)沿線的不同區(qū)位、城市功能定位、周邊既有用地格局的影響，我國應(yīng)該推行差別化的TOD導(dǎo)向利用模式。

3.1 TOD導(dǎo)向的土地利用模式研究借鑒

我國有學(xué)者基于軌道交通沿線經(jīng)過的區(qū)位及周邊現(xiàn)狀土地利用情況的不同，將城市軌道交通分為了節(jié)點(diǎn)導(dǎo)向與功能導(dǎo)向兩大類。節(jié)點(diǎn)導(dǎo)向的分類依據(jù)主要是軌道交通車站的交通功能，例如分為大型換乘樞紐站、換乘站、一般車站等。功能導(dǎo)向主要是按照站點(diǎn)周邊用地功能及在城市中的作用進(jìn)行劃分?；诠δ軐?dǎo)向，學(xué)者們又依據(jù)不同功能、區(qū)位，對軌道交通站點(diǎn)進(jìn)行類型劃分和探討。

北京城市地下交通系統(tǒng)規(guī)劃研究提出了北京市非樞紐地鐵站在商業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)、休閑娛樂區(qū)、科技辦公區(qū)和大型居住區(qū)五種典型區(qū)的地下空間開發(fā)利用模式，如圖1所示，對軌道交通車站側(cè)重點(diǎn)、功能布局及空間組織等方面提出了建議。

李勤認(rèn)為地鐵站綜合開發(fā)類型可分為綜合集成、商業(yè)集成、商務(wù)集成和居住集成等四種主要形式。綜合集成型是將辦公、商業(yè)、酒店式公寓、地鐵站、公交和換乘樞紐集成于一體的站點(diǎn)綜合開發(fā)模式，適合在一些土地稀缺的中心地區(qū)。商業(yè)集成型是將地鐵站點(diǎn)與商業(yè)中心和地下商業(yè)街綜合開發(fā)，可充分發(fā)揮商業(yè)及地下商鋪的潛力。商務(wù)集成型是將商務(wù)辦公樓與地鐵站點(diǎn)綜合開發(fā)，優(yōu)化的土地使用結(jié)構(gòu)，同時也可大量減少了乘客的通勤換乘時間。居住集成型是將地鐵站點(diǎn)布置在居住區(qū)中心，結(jié)合社區(qū)配套商業(yè)的設(shè)置，成為社區(qū)商業(yè)中心。

吳丹、游岳將軌道交通站點(diǎn)分為城市型、居住區(qū)型、交通樞紐型三種，認(rèn)為站點(diǎn)地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)遵循整體高密度土地使用開發(fā)強(qiáng)度梯度遞減的原則，結(jié)合不同類型站點(diǎn)地區(qū)用地功能，確定適宜的開發(fā)總量規(guī)模和總體強(qiáng)度，還給出了每種類型的土地用地布局設(shè)計要點(diǎn)和500m影響圈內(nèi)的用地結(jié)構(gòu)。

史懿亭、李珽等將我國香港地區(qū)和深圳特區(qū)的軌道交通站點(diǎn)開發(fā)分為城市級和社區(qū)級站點(diǎn)兩類，并從區(qū)域公交系統(tǒng)、土地利用結(jié)構(gòu)、步行系統(tǒng)、住宅類型及公共設(shè)施等方面進(jìn)行了對比分析和總結(jié)香港在軌道交通站點(diǎn)開發(fā)中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

沈德耀、陸良對上海已建成地鐵站域地下空間進(jìn)行了空間類型分析，分為了交通功能為主的開發(fā)（地下過街道、連接通道、換乘通道和地下車庫）、商業(yè)功能為主的開發(fā)（地下商場和商廈地下室）及交通和商業(yè)功能并重的開發(fā)（地下商業(yè)街和地鐵車站商場）三類，并提出空間和時間上的整體規(guī)劃、突出交通功能和空間人性化等開發(fā)要點(diǎn)。

3.2 TOD導(dǎo)向的土地復(fù)合利用模式分類及配置特點(diǎn)

基于廣大學(xué)者對軌道交通周邊土地利用與價值影響區(qū)范圍的研究，結(jié)合日本東京、中國香港等實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)，TOD導(dǎo)向的土地用地模式可主要分為區(qū)域商務(wù)區(qū)型、高密度居住型、新城型站點(diǎn)（遠(yuǎn)郊）、交通樞紐型等，站點(diǎn)影響范圍和特點(diǎn)不盡相同。

3.2.1 區(qū)域商務(wù)區(qū)型

區(qū)域商務(wù)區(qū)型站點(diǎn)適合于有明顯的區(qū)位優(yōu)勢，有望成為輻射整個區(qū)域的商業(yè)中心和就業(yè)中心的站點(diǎn)，該類站點(diǎn)的用地應(yīng)主要配置大型商場和辦公用地。

軌道交通對其吸引力依次為商辦混合、公共交通、公共開放空間和公共服務(wù)；因此，應(yīng)圍繞軌道交通站點(diǎn)中心布置上蓋物業(yè)，用地應(yīng)該主要以大型商場和辦公為主，輻射整個區(qū)域。商場上層布置酒店和服務(wù)式公寓；沿商場四周布置寫字樓，最外圍布置高密度的住宅，同時布置停車場和中心綠地等公建。商務(wù)辦公用地主要分布在站點(diǎn)200米以內(nèi)。此區(qū)域不建議純居住用地開發(fā)。

3.2.2 高密度居住型

高密度居住型站點(diǎn)指在軌道交通站點(diǎn)主要配置高密度住宅，住宅下配置一定比例的商業(yè)和大面積的綠地，可結(jié)合綠地和居民廣場來疏散人流。

對有發(fā)展?jié)摿Φ恼军c(diǎn)，附近可以進(jìn)行中、高密度住宅及配套零售辦公；一般來講，中心為地鐵上蓋物業(yè)，0-200米核心腹地為商業(yè)零售疊加高密度住宅，商業(yè)零售以社區(qū)服務(wù)商業(yè)為主。中間布置休憩綠化區(qū)，200-600米以高密度居住區(qū)為主。公共服務(wù)用地以教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生用地為主。

3.2.3 新城型（近遠(yuǎn)郊）

新城型（近遠(yuǎn)郊）適合于有開發(fā)新城價值的站點(diǎn)，應(yīng)以站點(diǎn)為核心開發(fā)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)、行政、公共文化中心或大型社區(qū)。

該類站點(diǎn)可以進(jìn)行中高密度的商業(yè)辦公和居住開發(fā)，站點(diǎn)周邊200米以內(nèi)配置區(qū)域零售、行政辦公、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施等公共設(shè)施用地，公共服務(wù)可分布在多個社區(qū)中心。周邊1000米內(nèi)可配置大規(guī)模中高強(qiáng)度住宅用地和政策性住房用地。

3.2.4 交通樞紐型

交通樞紐型站點(diǎn)主要指多種交通樞紐交匯形成的站點(diǎn)。該類站點(diǎn)在土地利用方面需要特別注意樞紐周邊道路網(wǎng)的規(guī)劃，注重內(nèi)外交通銜接，應(yīng)建立快速集散多種接駁方式，實(shí)現(xiàn)行人系統(tǒng)立體分流、零距離換乘；還可設(shè)置P+R停車換乘等。

交通樞紐型周邊用地可配套酒店、百貨、購物中心、電影院、博物館、展覽廳、停車場等?？梢哉f在建筑體或者建筑群體的層面上，交通樞紐將若干功能空間有機(jī)的整合到了一個或者一組建筑中，將各種功能包括換乘、購物、餐飲、文化娛樂以及它們各自特有的空間形式被有機(jī)地整合到了一起。

4 建立TOD導(dǎo)向軌交規(guī)劃與土地開發(fā)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

在已有的實(shí)踐中，TOD導(dǎo)向的土地利用缺乏軌道交通沿線的土地開發(fā)規(guī)劃支持。很多學(xué)者研究證實(shí)我國香港地區(qū)TOD開發(fā)最核心的成功經(jīng)驗(yàn)在于，政府主導(dǎo)的線路規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃同步協(xié)同。即在規(guī)劃軌道交通時，同步進(jìn)行沿線及新市鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，包括線路方案及沿線土地控制、沿線土地利用的規(guī)劃調(diào)整，以及軌道交通與城市其他大型設(shè)施、新市鎮(zhèn)的銜接、配合規(guī)劃。

雖然《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號）、《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見（暫行）》等意見的發(fā)布很大程度上促進(jìn)了軌道交通站點(diǎn)周邊土地的綜合開發(fā)利用，但是這些政策還需要一些配套的政策和實(shí)施細(xì)則來支撐，才能夠有效地實(shí)施和落地。為此，建議如下。

4.1 建立軌道交通線路規(guī)劃與土地開發(fā)經(jīng)營規(guī)劃協(xié)同機(jī)制

軌道交通線路規(guī)劃與土地開發(fā)經(jīng)營規(guī)劃協(xié)同機(jī)制是指線路規(guī)劃或城市控制性規(guī)劃編制過程中，通過規(guī)劃師、土地儲備機(jī)構(gòu)、市場咨詢師、開發(fā)商和公眾等多方協(xié)同與反饋，完成可供落地的規(guī)劃方案的機(jī)制。為促進(jìn)城市規(guī)劃符合市場，落地實(shí)施，區(qū)域土地和房地產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，需建立軌道交通線路規(guī)劃編制與土地市場化配置的交互機(jī)制。

4.2 編制軌道交通沿線的土地開發(fā)經(jīng)營規(guī)劃

軌道交通沿線的土地開發(fā)經(jīng)營規(guī)劃是指以促進(jìn)站點(diǎn)周邊區(qū)域規(guī)劃落地，在充分分析土地區(qū)位條件與價值、土地及房地產(chǎn)市場狀況的基礎(chǔ)上，通過合理確定土地發(fā)展戰(zhàn)略，合理配置土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模、時序、強(qiáng)度和方式，實(shí)現(xiàn)軌交站點(diǎn)周邊土地開發(fā)的規(guī)模效益和聚集效益，達(dá)到沿線所有區(qū)域土地資產(chǎn)與資本價值最大化，確保沿線土地和房地產(chǎn)可持續(xù)利用和開發(fā)。即通過土地開發(fā)經(jīng)營規(guī)劃實(shí)現(xiàn)市場化合理配置土地的目標(biāo)。

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作者簡介：

謝晶晶，就職于上海市浦東新區(qū)土地儲備中心，研究方向?yàn)橥恋厍捌陂_發(fā)。

何芳，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橥恋毓芾砼c房地產(chǎn)。

李云，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋毓芾砼c房地產(chǎn)。

課題支持：

上海浦東土地儲備中心與上海浦東軌交（集團(tuán)）聯(lián)合立項(xiàng)課題支持。

Abstract：In the face of the shortage of land resources and the rapid growth of rail transit construction in the urbanization process，its necessary to strengthen the compound utilization of land.Based on the analysis of the problem of TODs compound utilization of land，and the study of theory and experience at home and abroad，this paper builds the mode of TODs compound utilization of land.Furthermore，this paper establishes the coordination mechanism of rail transit lines planning and land development business plan.

Keywords：Modes of TODs，Compound utilization of land，Coordination mechanism of compound utilization of land

李求軍/責(zé)任編輯