□史曉晨　張海波

［南京大學　南京　210023］

中國地方政府公共安全財政支出效率研究
——基于DEA-Tobit的二階段分析

□史曉晨張海波

［南京大學南京210023］

中國社會風險的增加導致政府公共安全財政支出規(guī)模擴大。基于我國30個省份地方政府的截面數(shù)據(jù)，采用DEA-Tobit的二階段分析法對公共安全財政支出的效率及其影響因素進行分析，結(jié)果顯示我國地方政府公共安全財政支出的技術(shù)效率和規(guī)模效率有待提高，并受到了區(qū)域環(huán)境和人均GDP經(jīng)濟水平的影響，對此提出相關(guān)政策建議。

財政支出；公共安全；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

近些年，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等各類突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，標志著中國已經(jīng)進入了一個高風險社會。公共安全作為公共產(chǎn)品的一種，任何單一個體、企業(yè)都無力單獨進行投資［1］。因此，公共安全管理需要國家財政投入，這也是國家責無旁貸的責任。近年來，我國的公共安全財政支出由2007年的3486.16億元增長到了2012年的7111.6億元①，增長幅度較大。公共安全財政支出的效率如何？受哪些因素影響？這些問題目前尚未引起充分的重視，這也是本文試圖回答的問題。

一、公共安全財政支出的界定

（一）公共安全

如何界定公共安全財政支出的邊界？換言之，哪些財政支出屬于公共安全支出？這并不是一個容易回答的問題。這首先需要界定公共安全管理的范疇。 朱正威認為，公共安全是指公民全體及個人和社會的安全，指社會和公民個人從事和進行正常的生活、學習、工作、娛樂、交往所必需的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序，它包括經(jīng)濟安全、學習、生產(chǎn)和工作場所安全、環(huán)境安全、公共衛(wèi)生安全等［2］。孫愛軍和劉茂指出，公共安全是指涉及社會公眾的生命、健康、財產(chǎn)等方面的安全，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等諸多方面［3］。張海波在對公共安全概念的整合與重構(gòu)中將公共安全管理定義為關(guān)于風險、災害（突發(fā)事件）和危機的管理［4］。

（二）公共安全財政支出

綜合來看，目前學界對公共安全的界定可以分為廣義和狹義兩種；據(jù)此，公共安全財政支出也可以分為狹義和廣義兩類：（1）狹義的公共安全財政支出。這是指財政預算科目下的“公共安全”支出項，一般涉及武裝警察、公安、法院、司法、緝私警察等部門的支出；（2）廣義的公共安全支出。這可以理解為國家為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等各類突發(fā)事件所產(chǎn)生的公共財政支出。在當前的應急管理實踐中，政府的公共財政支出一部分體現(xiàn)為應急財政，如各級政府財政預算中的預備費；另一部分體現(xiàn)為相關(guān)部門財政預算組成，例如，自然災害管理涉及水利、國土、地震、氣象、民政等多個部門，事故災難按不同類型則涉及國有礦山、鐵道、交通、公安等系統(tǒng)，公共衛(wèi)生事件涉及衛(wèi)生、疾病中心等部門，社會安全事件則涉及公安、信訪等部門，這些財政支出也都與突發(fā)事件應急管理有關(guān)。然而，這一部分財政支出比較分散，難以精確計算和統(tǒng)計。因此，文章采用狹義的公共安全定義，對公共安全財政支出進行測量也以狹義的公共安全財政支出為準，以“公共安全支出”財政科目所界定的支出為研究對象，在地方政府層面上，評估公共安全財政支出的績效，為后續(xù)在廣義上評估公共安全支出提供基礎(chǔ)。

二、文獻回顧

目前，國際和國內(nèi)學界對包括公共安全在內(nèi)的財政支出的效率已經(jīng)有所研究，可以分別從評估層次、評估方法、評估結(jié)果三個方面進行概述：

（一）評估層次

從評估層次來看，當前的研究多著眼于地方政府，從整體上評估地方財政支出的效率。陳詩一、張軍利用DEA非參數(shù)技術(shù)和受限Tobit模型，核算了財政分權(quán)改革后中國省級地方政府財政支出的相對效率，認為中國大部分省級政府的支出都缺乏效率，而且地區(qū)差異較大［5］。唐齊鳴利用隨機前沿分析法對26個省級地方政府1978～2008年的財政支出效率和影響因素進行測算，分析了分稅制改革、人口密度、人均GDP等對財政支出的影響［6］。劉振亞等在效率支出DEA分析的基礎(chǔ)上認為省級地方財政支出效率總體上存在較大提升空間，控制財政支出是改進政府效率的主要對策［7］。唐滔在非參數(shù)核回歸分析方法的基礎(chǔ)上研究了中國省級地方政府財政支出效率的主要影響因素［8］。

此外，一些研究對財政支出的某一個項目的效率進行了評估。楊伯堅、涂斌分別對中國財政農(nóng)業(yè)支出效率進行了實證分析［9～10］，劉建徽估算了財政支出在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面的效率［11］。王小軍、王寶順、梁淑美和涂斌分別以社會保障、公共衛(wèi)生、科技、文化事業(yè)的財政支出作為了效率測量的研究對象［12～15］。

上述研究為開展公共安全財政支出的評估提供了參照，也為理解中國的政府公共安全財政支出提供了背景。

（二）評估方法

關(guān)于財政支出效率的研究方法主要有兩種類型：參數(shù)分析法和非參數(shù)分析法。根據(jù)對前沿函數(shù)中成本無效率項分布的假設(shè)不同，參數(shù)分析法一般分為SFA隨機前沿方法（stochastic Frontier Analysis）、DFA自由分布法（Distribution Free Approach）和TFA后邊界函數(shù)法（Thick Frontier Analysis）［6］。Boetti、Piacenza和Turati利用SFA方法研究了意大利地方政府提供公共物品的財政支出效率［17］。在國內(nèi)，唐齊鳴用SFA方法對地方政府財政支出效率進行了研究［6］。在財政效率的評估中，相比于非參數(shù)分析法，參數(shù)分析法可以更好地處理隨機誤差和多個決策單元效率等于1的情況，但一般需要在設(shè)定成本函數(shù)的基礎(chǔ)上完成，因此，面臨著由于模型假設(shè)錯誤而導致實證結(jié)果出現(xiàn)偏差的風險。非參數(shù)分析法無需定義函數(shù)形式、估計前沿函數(shù)的參數(shù)，主要包括FDH無界分析方法（Free Disposal Hull）和DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（Data Envelopment Analysis）。FDH無界分析法通常作為DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法的一個特例，其計算得到的平均效率值一般高于DEA方法計算的平均效率值［18］，更多地被國內(nèi)學者應用于財政效率衡量的是DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法，并在此基礎(chǔ)上得到擴展，如二階DEA-Tobit［10］、DEA-BM［13］、四階DEA［19］和DEA-malmquist指數(shù)法［2］。

（三）公共安全支出績效

在國內(nèi)，已有學者直接從公共安全的視角對財政支出進行了研究。龔鋒運用四階DEA的方法，實證評估了2005年中國內(nèi)地70所大中城市公共安全服務的供給效率［19］。祁毓從公共財政應對公共風險的角度進行了效率評價，認為我國各省的技術(shù)效率高但管理效率較低［20］。吳凱茵認為轉(zhuǎn)型期地方政府在公共安全支出方面的效率不高，受到當前的財政收支體制影響，也與各地區(qū)的特質(zhì)因素有關(guān)［21］。

雖然關(guān)于財政支出效率的研究已較為充分，但公共安全財政支出的研究卻不多，這也為本文的研究留下了空間。

三、研究方法

本文將利用DEA-Tobit的二階段分析法對公共安全財政支出的效率及其影響因素進行探析。簡單而言，DEA方法由美國運籌學家Charnes、Coopor和Rhodes于1978年提出，主要原理是通過保持決策單元DMU（Decision Making Unit）的輸入或者輸入不變，借助于數(shù)學規(guī)劃和統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定相對有效的生產(chǎn)前沿，將各個決策單元投影到生產(chǎn)前沿面上，并通過比較決策單元偏離前沿面的程度來評價它們的相對有效性的模型［22］。作為一種非參數(shù)分析法，他的優(yōu)點在于無需設(shè)定生產(chǎn)函數(shù)，可以避免由于錯誤的模型假設(shè)導致實證結(jié)果出現(xiàn)偏差而忽略隨機誤差，能充分考慮決策單元本身最優(yōu)的投入產(chǎn)出方案，因而可以更理想地反應評價對象自身的信息和特點；同時能夠獨特地評價復雜系統(tǒng)的多投入、多產(chǎn)出。因此，DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法被眾多學者加以改進并在眾多領(lǐng)域應用。

DEA模型對公共安全支出有效性的分析具有良好的適用性和可行性。從“投入-產(chǎn)出”的角度分析，公共安全財政支出是一個財政提供公共產(chǎn)品產(chǎn)生公共安全服務的過程，通過提供各種公共安全服務來降低社會公共風險，因此，公共安全支出的總量就是模型的投入，而社會公共安全風險隱患的減少就是模型的產(chǎn)出。

同時，決策單元DMU效率的差異在受到投入和產(chǎn)出影響的同時還有可能受到二者以外其他因素的影響，因此需要在DEA分析的基礎(chǔ)上進一步檢驗外生環(huán)境變量對效率的影響。在使用效率評價結(jié)果作為回歸模型的被解釋變量時，效率值均在0至1的范圍之間，且均為面板數(shù)據(jù)。在該情況下，OLS普通最小二乘法的估計結(jié)果是有偏的，而且不一致［15］，為避免OLS估計帶來的偏誤，通常使用受限因變量模型。James Tobin于1958年提出了截斷式回歸模型（Censored Regression Model），即“Tobit模型”，其重要特征就是被解釋變量為截斷數(shù)據(jù)，Tobit 模型中解釋變量取實際觀測值，而被解釋變量只能以受限制的方式被觀測到，也可以處理掉被解釋變量值為1的情況。近年來，關(guān)于DEA-Tobit的二階段分析方法已在眾多效率評估領(lǐng)域得到應用。因此，文章將采用受限的Tobit 隨機效應面板模型來進行回歸分析。

四、公共安全財政支出效率的DEA分析

（一）DEA分析的指標和數(shù)據(jù)

DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法是一種根據(jù)輸入和輸出的觀察值來估計有效生產(chǎn)前沿面的統(tǒng)計分析方法，因此，投入和產(chǎn)出變量的確定，即相關(guān)指標的選擇是方法應用中較為重要的一步。

投入變量為2009年我國除香港、澳門、臺灣、西藏以外的30個省級行政區(qū)地方政府的公共安全支出的截面數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來自于《2010年中國財政年鑒》。

產(chǎn)出變量方面，公共安全風險狀況是公共安全財政支出的直接影響對象，也是較好的績效評估標準。孫華麗等使用主成分分析法，測算得到我國31個省市2009年的公共安全風險指數(shù)［24］。本文借助此研究數(shù)據(jù)作為公共安全支出效率的產(chǎn)出變量，具體數(shù)值見表1。因為DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析要求投入與產(chǎn)出指標之間的正向相關(guān)，因此，在模型計算中對公共安全風險值做取倒數(shù)處理。

表1　DEA模型投入和產(chǎn)出變量

（續(xù)表）

（二）DEA效率結(jié)果分析

文章在前文理論分析的基礎(chǔ)上，以地方政府公共安全財政支出總量為投入，以公共安全風險值的倒數(shù)為產(chǎn)出，建立了DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型，應用DEAP2.1軟件，對我國30個省的地方政府公共安全財政支出效率做出了分析，結(jié)果見表2。

表2　地方政府公共安全財政支出效率的DEA結(jié)果

（續(xù)表）

根據(jù)結(jié)果數(shù)據(jù)，以下從技術(shù)效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率和規(guī)模報酬幾個方面對各省市的公共安全財政支出效率進行分析。

在30個省份中，僅甘肅省的技術(shù)效率為1，處于相對有效的位置，達到了完全DEA有效。在理論上，相對其他地區(qū)來說，甘肅省的公共安全財政支出資源配置達到了最優(yōu)，效率相對最高，即相對于其他的DMU省份，甘肅省的公共安全財政投入取得了較好效益，但并不是說這個省份的公共安全財政投入不存在問題，這種效率評價具有相對性。全國的技術(shù)效率均值為0.471，說明我國當年在公共安全方面的財政投入效率不高，有較大的提高空間，且標準差為0.312，說明各省的投入效率水平參差不齊，有較大差別。

從純技術(shù)效率和規(guī)模效率兩方面考察，純技術(shù)效率反映了在政府公共安全支出規(guī)模一定的前提下，支出低效率在多大程度上是由純技術(shù)無效率造成的，即地方政府預算管理水平的高低和地方政府公共安全規(guī)劃的合理程度；規(guī)模效率是在一定的投入條件下，技術(shù)效率的生產(chǎn)邊界的產(chǎn)出量與最優(yōu)規(guī)模下的產(chǎn)出量的比值，規(guī)模效率越大，表示該決策單元的生產(chǎn)規(guī)模越接近最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模［10］，可以用純技術(shù)效率和規(guī)模技術(shù)效率比值的比值來衡量政府公共安全支出規(guī)模是否達到了相對最優(yōu)。新疆和貴州兩個地區(qū)政府公共安全財政支出是純技術(shù)有效而非規(guī)模有效，說明在其現(xiàn)存的風險水平下，該地方政府在公共安全支出方面具有良好的管理和規(guī)劃水平，支出效率受到了規(guī)模水平的影響，應對其支出規(guī)模進行優(yōu)化。但這里需要做一點說明，這個結(jié)論在一定程度上受到了公共安全風險數(shù)據(jù)的限制，也更多地表現(xiàn)為一種狹義的公共安全的考慮，特別是近年來我國新疆地區(qū)公共安全風險水平有所增加，對地方政府在公共安全支出的管理水平和支出規(guī)模方面提出了更高的要求。這和經(jīng)驗不符，需要解釋，根據(jù)后文的解釋，應該是相對的。相對于這兩省所面臨的風險來說，應是狹義的公共安全風險，否則很難理解，而且新疆當前的恐怖主義風險也需要特別解釋，至少說明，就算按照狹義的公共安全，孫麗華對風險安全指數(shù)的計算太脫離現(xiàn)實了。甘肅、新疆、貴州以外的其他省份，地方政府公共安全支出既非技術(shù)有效也非規(guī)模有效，說明即使減少其部分投入也有可能保持當前的產(chǎn)出水平不變，也說明公共安全財政投入的產(chǎn)出不足，需要優(yōu)化技術(shù)水平，提高資金使用效率。

在30個省市中，除了青海、寧夏、新疆處于規(guī)模報酬遞減階段，其他地區(qū)皆為規(guī)模報酬遞增，表明這些地方政府公共安全支出如果將所有投入資源的數(shù)量都以相同比例增加，將獲得更大比例的回報，因此，增加財政在公共安全方面的投入可以作為獲得更高收益、提高效率的一個重要途徑。我國大部分省份應該增加財政在公共安全方面的投入。但對于規(guī)模收益遞減的青海、寧夏和新疆地方政府而言，在一定的技術(shù)水平下，產(chǎn)出增加的速度低于投入的速度，僅僅增加財政投入無法獲得相應的回報。

五、公共安全財政支出效率影響因素的Tobit分析

除了投入和產(chǎn)出，政府公共安全財政支出的效率還受到了其他很多外生變量的影響，因此，我們在DEA模型的基礎(chǔ)上對財政支出效率的影響因素做進一步的分析，為了充分利用面板數(shù)據(jù)信息并避免OLS普通最小二乘法估計帶來的偏誤，文章采用受限的Tobit隨機效應面板模型來進行回歸分析。

（一）變量和數(shù)據(jù)

文章以上文中30個省市的綜合技術(shù)效率結(jié)果為研究對象，進行Tobit回歸分析，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，具體變量見表3。

表3　變量界定與描述統(tǒng)計

1.東、中、西地區(qū)變量

在中國，不同區(qū)域在地理、經(jīng)濟、社會、文化環(huán)境等方面具有較大差異，因此引入東部、中部、西部三個區(qū)域的虛擬變量，東部地區(qū)包括北京、天津市、河北省、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南，中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南，西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古。相比于中西部地區(qū)，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，可利用資源豐富，有利于財政支出效率的提高，但同時開放程度高，社會風險程度高，公共安全服務推進難度大。

2.人口密度

人口密度和政府財政支出效率密切相關(guān)。Grossman等認為人口密度與政府支出的效率應該呈正相關(guān)關(guān)系，由于規(guī)模經(jīng)濟的影響，較高的人口密度有利于降低政府支出的管理和監(jiān)督成本，向不斷增加的居民規(guī)模提供公共服務會出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應，從而導致支出效率的提高［25］；Athanassopoulos等則發(fā)現(xiàn)人口密度和總?cè)丝趯φ视胸摰挠绊懀?6］。同時，人口密度的增加會增加社會風險，影響公共安全支出的效率。

3.人均GDP

人均GDP是反映區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的指標。Afonso和Fernandes研究表明，收入水平高的居民能促使地方政府以更有效率的方式提供公共物品和服務，從而發(fā)達地區(qū)的財政支出效率更高［27］。但Loillanen和Susuluoto認為，經(jīng)濟發(fā)展會導致政府人員和部門的擴展，政府開始粗放型增長，失去進一步控制成本的動力，財政支出的效率因此惡化［28］。

4.人均財政收入

一方面，財政收入的增加，增加可供使用的財政資源，也是稅收的增加，可以增強納稅人監(jiān)督政府支出的意識，進而促進政府財政支出效率的提高。但也有學者認為政府收入越多，就越缺乏有效利用這些資源的激勵，從而導致支出效率的降低。

文章以區(qū)域變量、人口密度人均GDP、人均財政收入為自變量，綜合技術(shù)效率為因變量，運用Stata.11軟件進行Tobit回歸，結(jié)果見表4。

表4　公共安全財政支出效率影響因素的Tobit回歸結(jié)果

（二）Tobit回歸結(jié)果分析

以上回歸結(jié)果顯示：區(qū)域因素、人均GDP對公共安全財政支出效率存在顯著的影響，人口密度和人均稅收收入對公共安全財政支出效率的影響不大。

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，將西部地區(qū)作為參照組，東部和中部的公共安全效率支出水平分別降低了20.1%和41.9%，且分別在10%和1%的統(tǒng)計水平上顯著。如前文預測，雖然相比于西部地區(qū)，中東部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平高，但同時對外開放程度高，流動人口眾多，公共安全風險指數(shù)高，且不利與管理和公共安全服務的提供，這有可能是造成其公共安全財政支出水平不高的一個重要原因。

由結(jié)果可知，人均GDP與公共安全財政支出的效率才使顯著的負相關(guān)關(guān)系在10%的水平上統(tǒng)計顯著。每提高一單位的人均GDP，公共安全支出的效率將會降低2.8%。這與De Borger等的研究發(fā)現(xiàn)一樣，他們認為收入越高的地區(qū)會導致政府養(yǎng)閑人，以至于失去進一步控制成本的動力效率反而惡化［29］。唐齊鳴認為，中國現(xiàn)有的高度集權(quán)政治體制下，為了追求政績，經(jīng)濟持續(xù)高增長往往會刺激地方政府盲目擴張政府人員和部門，由于缺乏控制成本的動力，最終導致效率低下［6］。

六、結(jié)論與政策建議

以上分析表明，我國地方政府公共安全財政支出在投入規(guī)模和效率水平上具有較大的提高空間，同時這種效率的高低受到了地區(qū)區(qū)域環(huán)境和人均GDP經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。由此，提出以下建議：

首先，保證公共安全財政支出的有效規(guī)模。我國大部分地方政府的公共安全財政支出并沒有達到規(guī)模的有效性，少數(shù)投入過度，大部分表現(xiàn)為投入不足，因此，應該增加地方政府財政在公共安全方面的傾斜，將有效的資金用于公共安全服務的提供及其效率的提高。

其次，提高公共安全財政支出的規(guī)劃管理。如何保證讓有限的資金充分發(fā)揮作用，需要對財政投入的資金進行有效的規(guī)劃和管理，如完善財政預算制度，積累經(jīng)驗，對支出結(jié)構(gòu)進行調(diào)整等，這些都是科學支出與合理規(guī)劃的要求，也是提高公共安全支出效率的重要方法。

最后，加強對公共安全財政資金投入的監(jiān)督。建立相應的財政投入績效評價體系。特別是對于一些經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，更應做好財政資金投入的跟蹤管理和效率的保證，通過有效的制度或法律，實行嚴格的對應投入和有效反饋，通過績效考評體系和監(jiān)督機制來規(guī)范公共安全才財政資金的使用，提高投入產(chǎn)出效率。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：《2008年中國統(tǒng)計年鑒》、《2013年中國統(tǒng)計年鑒》。

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SHI Xiao-chenZHANG Hai-bo
（Nanjing UniversityNanjing210023China）

The increasing social risk in China leads to the expanding of financial expenditure in the public security. Based on cross-section data of 30 local governments in China， the paper analyses the efficiency of fiscal expenditure for public security and its influencing factors with the method of DEA-Tobit two-stage analysis. The results show that the efficiency of fiscal expenditure for public security in local government remains to be improved， which is affected by the environmental factor of region and economic factor of per capita GDP. Finally，the paper puts forward relevant policy suggestions.

fiscal expenditure； public security； data envelopment analysis

D035

A［DOI］10.14071/j.1008-8105（2015）01-0012-06

編輯劉波

2014-09-02

國家社會基金重點項目“新興風險與公共安全體系的適應能力”（13AGL009）；教育部新世紀人才支持項目“中國公共安全當前面臨的挑戰(zhàn)與未來發(fā)展方向研究”的前期成果（NCET-13-0285）.

史曉晨（1990-）女，南京大學政府管理學院碩士研究生；張海波（1978-）男，南京大學政府管理學院副教授，江蘇省哲學社會科學重點研究基地、南京大學社會風險與公共危機管理研究中心研究員.