李運(yùn)華+殷玉如

摘 要？演住房公積金是住房保障制度最重要的組成部分，住房公積金制度公平和效率對(duì)住房公積金制度的發(fā)展意義重大，文章從機(jī)會(huì)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平視角分析住房公積金制度目前存在的不公平問(wèn)題，從稅收影響、基金管理和基金安全性、流動(dòng)性等方面分析住房公積金效率的損失。進(jìn)而提出擴(kuò)大制度覆蓋面、實(shí)行限高保低的繳交原則、支持中低收入居民家庭購(gòu)房需求、改革管理和投資政策等措施改善住房公積金不公平和低效率的現(xiàn)狀，發(fā)揮住房公積金制度對(duì)全體勞動(dòng)者尤其是中低收入勞動(dòng)者的住房保障作用。

關(guān)鍵詞？演住房公積金；公平；效率

[中圖分類號(hào)]F830.589 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）10-0050-05

住房公積金制度是住房保障制度的重要組成部分，住房保障制度又從屬于社會(huì)保障制度。李珍（2003）認(rèn)為社會(huì)保障制度保障了公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，保證了勞動(dòng)力再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。中共十七大報(bào)告提出“初次分配和再次分配都要處理好公平和效率的關(guān)系，再分配更加注重公平”?！拔咫U(xiǎn)一金”作為中國(guó)最基本的社會(huì)保障制度，是收入再分配的重要方法。由于社會(huì)成員勞動(dòng)能力、資本能力的不同，在初次分配后會(huì)出現(xiàn)收入差距的巨大鴻溝。中國(guó)目前存在貧富差距大的困境，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2003～2013年基尼系數(shù)，雖然在2008年有所回落，但是十年間一直保持在0.45以上的高水平[1]。住房公積金制度是一種收入再分配的方式，制度性質(zhì)決定了住房公積金應(yīng)當(dāng)更加注重制度效果的公平性。基尼系數(shù)超過(guò)0.4即表示收入差距大，十年間住房?jī)r(jià)格的瘋長(zhǎng)助長(zhǎng)了中國(guó)貧富差距的增大，任由這種差距擴(kuò)大，會(huì)引發(fā)社會(huì)的不安定因素。

羅爾斯（1971）認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平化原則，力求通過(guò)國(guó)民收入再分配，使收入和消費(fèi)更加公平，穩(wěn)定國(guó)家秩序，哪怕付出一定的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。政治制度注重公平性和社會(huì)的穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)制度更加注重效率。這些使得我們審視住房公積金作為一項(xiàng)政治制度，同時(shí)也是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的公平與效率的偏差與融合。住房公積金作為一種個(gè)人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特殊社會(huì)保障政策，應(yīng)當(dāng)如何平衡公平與效率，是值得討論的問(wèn)題，同時(shí)公平與效率也是考察評(píng)估一項(xiàng)制度成敗的兩個(gè)重要指標(biāo)。

一、 住房公積金制度公平性存在的問(wèn)題

住房公積金制度作為住房保障的重要組成部分，設(shè)立初衷是幫助占社會(huì)成員絕大多數(shù)的低收入人群解決住房問(wèn)題。住房公積金制度為了保障公民的居住權(quán)，對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配，本身就是公民個(gè)人收入的再分配，公平性是需要首要考量的指標(biāo)。

（一）城鄉(xiāng)居民覆蓋面的不公平

1999年制定、2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定住房公積金的覆蓋人群是國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的在職職工，覆蓋范圍較窄，覆蓋面僅限于工作就業(yè)群體。以法律法規(guī)的形式規(guī)定了住房公積金繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督的方式，并且說(shuō)明住房公積金制度主要是為了促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民住房水平，未將廣大農(nóng)村居民納入管理。農(nóng)村居民未能享受到住房公積金的優(yōu)惠政策，一方面是因?yàn)檗r(nóng)村住房問(wèn)題沒(méi)有城市突出；另一方面也說(shuō)明了國(guó)家對(duì)于農(nóng)村地區(qū)住房需求的忽視。奧肯在《公平與效率》中說(shuō)：“源于機(jī)會(huì)不均等的經(jīng)濟(jì)不均等，比機(jī)會(huì)均等時(shí)的經(jīng)濟(jì)不均等，更加令人不能忍受?！弊》抗e金制度的安排首先要做到機(jī)會(huì)均等，能夠最大限度使個(gè)人努力和個(gè)人收益具有正相關(guān)性。這種政策上的忽視擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的差距。沒(méi)有體現(xiàn)同為一國(guó)公民“人人平等”的理念。

由表1可知，中國(guó)2013年流動(dòng)人口數(shù)與2000年相比翻了一倍，流動(dòng)人口的增加主要是農(nóng)村務(wù)工人口向城市的轉(zhuǎn)移。住房公積金制度未對(duì)中國(guó)人口流動(dòng)狀況做出相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策，中國(guó)大量的流動(dòng)務(wù)工人口來(lái)自農(nóng)村，他們?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)和發(fā)展工作，城市未能給他們提供合理的住房政策和居住環(huán)境。

中國(guó)城鎮(zhèn)化率建國(guó)初期為10.64%，2011年首次突破一半人口量達(dá)到了51.27%，2013年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.37%（見圖1）。城鎮(zhèn)化突飛猛進(jìn)的結(jié)果是大量人口涌入城市，加劇了城市住房壓力，為順應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變革，減輕住房由實(shí)物分配向貨幣化分配轉(zhuǎn)變的壓力，住房公積金制度應(yīng)運(yùn)而生。但是，住房公積金的設(shè)計(jì)將農(nóng)村居民排除在外，農(nóng)村居民亦無(wú)其他形式的住房補(bǔ)貼，因此制度設(shè)計(jì)之初在起點(diǎn)上就未達(dá)到公平，全社會(huì)成員未有均等的機(jī)會(huì)進(jìn)入住房公積金制度，存在進(jìn)入歧視。

（二）職業(yè)群體不同的不公平

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和進(jìn)城務(wù)工人員的增加，本地和外來(lái)務(wù)工人員均有購(gòu)買房屋的需求。《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見（建金管[2005]5號(hào)）》第一條補(bǔ)充規(guī)定：“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)人員可申請(qǐng)繳存住房公積金，月繳存額的工資基數(shù)按照繳存人上一年度月平均納稅收入計(jì)算?！边@為進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍，打破城鄉(xiāng)差異，打破固定工作制和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的差異，實(shí)現(xiàn)有需求并按規(guī)定繳費(fèi)的個(gè)人即可參加住房公積金制度。但是由于進(jìn)城務(wù)工人員收入不穩(wěn)定，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和自由職業(yè)人員每月難以有固定工資繳納住房公積金，并且沒(méi)有單位為其提供等額的配套公積金，即使繳納，每年累積額也較為有限。住房公積金的制度設(shè)計(jì)忽略了最需要的群體，主要覆蓋在行政單位和經(jīng)濟(jì)效益好的壟斷行業(yè)、國(guó)有企業(yè)、股份制企業(yè)和外資企業(yè)，這些單位的職工都屬于高收入群體。

行政部門、事業(yè)單位和國(guó)有大中型企業(yè)均建立了完備的住房公積金制度，由表2可知，私營(yíng)企業(yè)建立住房公積金制度的情況并不樂(lè)觀，絕大多數(shù)私營(yíng)企業(yè)未建立住房公積金制度。

（三）住房公積金繳納比例不公平

2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有?！睂?duì)于有單位的職工個(gè)人，單位和個(gè)人按照不低于5%的比例繳納住房公積金，住房公積金管理中心存入指定銀行。在住房公積金的管理上，不同職業(yè)群體的管理方法都是一致的。單位性質(zhì)不同、效益高低，給職工繳納的住房公積金金額不同?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》規(guī)定住房公積金繳存比例在5%～12%之間，工資基數(shù)不同，繳存比例不同，就造成了不同職業(yè)群體，同一職業(yè)群體不同單位之間職工繳存數(shù)額的不平等。住房公積金繳存過(guò)程可以存在合理的差異化，但是住房公積金作為住房保障制度的一部分，差異化的擴(kuò)大違背社會(huì)保障的初衷。endprint

根據(jù)參保者的個(gè)人工資，公積金繳費(fèi)比例從5%～12%不等，不同類型企業(yè)繳費(fèi)比例差別較大。并且按照《住房公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定，目前公積金運(yùn)作形勢(shì)下，單位效益好的職工有較強(qiáng)的住房支付能力，公積金個(gè)人賬戶積累額較多，還款能力強(qiáng)，因此能獲得較大數(shù)額的公積金貸款，從而最大程度享受公積金貸款利息優(yōu)惠的政策。有些單位為職工繳納公積金數(shù)額小，并且職工個(gè)人購(gòu)房能力有限或者無(wú)力購(gòu)房，有限的資金存儲(chǔ)在個(gè)人賬戶中，降低了個(gè)人當(dāng)期實(shí)際收入，生活水平會(huì)由此降低。職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%，有條件的城市，可以適當(dāng)提高繳存比例。低收入群體集中于一些效益較差的單位，單位或者不為其繳納住房公積金，或者按照5%的比例繳納住房公積金，職工個(gè)人也需繳納工資5%作為住房公積金的儲(chǔ)存額。低收入群體降低了當(dāng)期收入量，住房公積金通常作為壟斷單位或者國(guó)企的隱性福利，單位為其繳納工資的15%或者更高額度的住房公積金。

食物支出金額÷總支出金額*100%=恩格爾系數(shù) （1）

高收入群體恩格爾系數(shù)較低，繳納高額的住房公積金對(duì)其收入和生活水平影響不大，住房公積金也容易成為單位變相的福利待遇?！蛾P(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見（建金管[2005]5號(hào)）》第二條規(guī)定：“單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%。采取提高單位住房公積金繳存比例方式發(fā)放職工住房補(bǔ)貼的，應(yīng)當(dāng)在個(gè)人賬戶中予以注明?！钡谌龡l規(guī)定：“繳存住房公積金的月工資基數(shù)，原則上不應(yīng)超過(guò)職工工作地所在設(shè)區(qū)城市統(tǒng)計(jì)部門公布的上一年度職工月平均工資的2倍或3倍。”這些規(guī)定都相對(duì)有利于高收入職工群體。最終最高收入職工和最低收入職工住房公積金差距過(guò)大，造成實(shí)際收入初次分配差距拉大。

（四）住房公積金保障結(jié)果不公平

住房公積金的結(jié)果公平是指住房公積金對(duì)居民住房保障程度的公平，即人人公平享有住房保障權(quán)利。

但是由于住房公積金的運(yùn)作遵循存款利率低、住房貸款利率低的“低存低貸”原則，對(duì)于長(zhǎng)期未使用住房公積金的人來(lái)說(shuō)，他遭受了低于市場(chǎng)利率儲(chǔ)蓄的損失，這種情況造成了住房公積金制度結(jié)果的不公平。住房公積金屬于一種強(qiáng)制性的住房融資手段，“低存”與“低貸”配對(duì)時(shí)，住房公積金收益的合理性不存在質(zhì)疑。但是現(xiàn)實(shí)情況是，大部分“低存”的人群一輩子也沒(méi)有享受到住房公積金“低貸”的優(yōu)惠，他們損失的收益，是那些貸款超過(guò)自己積累額的群體獲得。問(wèn)題的嚴(yán)重性在于，損失公積金收益的群體常常是那些最需要住房保障的低收入人群。形成了少數(shù)低收入群體用現(xiàn)期收入減少的儲(chǔ)蓄補(bǔ)貼高收入群體買房的扭曲的現(xiàn)實(shí)，造成了結(jié)果的不公平。

我國(guó)職工收入水平差別較大，公積金存款人和貸款人、存款數(shù)額和貸款數(shù)額不能很好匹配，造成了凈儲(chǔ)戶、多存少貸戶、存貸平衡戶和少存多貸戶這幾種存貸模式。最理想的狀態(tài)是存貸平衡戶占較大比重，實(shí)際情況是大量中低收入群體因?yàn)橘J款能力不足成了凈儲(chǔ)戶。

世界銀行在其發(fā)布的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)季報(bào)》中指出，中國(guó)的住房公積金貸款主要使收入較高的家庭受益，他們只是城鎮(zhèn)人口的一小部分，由于住房公積金是基于職業(yè)就業(yè)的居民制定的政策，大部分非正規(guī)就業(yè)或者失業(yè)的中低收入者無(wú)法參與住房公積金制度。很多低收入成員因?yàn)橘?gòu)房能力的限制也無(wú)法使用公積金。公積金建立的初衷是保障中低收入階層住房消費(fèi)，現(xiàn)實(shí)情況是并未用到這部分群體身上。

二、住房公積金制度效率存在的問(wèn)題

住房公積金與企業(yè)年金一樣，都具有完全的個(gè)人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，賬戶積累額屬于個(gè)人所有。住房公積金的互助性體現(xiàn)在個(gè)人向住房公積金管理中心提出住房貸款申請(qǐng)并享受低息貸款環(huán)節(jié)。它的性質(zhì)決定了提高資金運(yùn)用效率、實(shí)現(xiàn)資金保值增值是住房公積金管理部門和繳存者最關(guān)心的問(wèn)題。

（一）對(duì)稅收的不利影響

住房公積金已成為某些單位的合理避稅工具，這是由于住房公積金管理?xiàng)l例規(guī)定，住房公積金可作為企業(yè)成本在繳納稅收前列支?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定：“單位為職工繳存的住房公積金，按照下列規(guī)定列支：①機(jī)關(guān)在預(yù)算中列支；②事業(yè)單位由財(cái)政部門核定收支后，在預(yù)算或者費(fèi)用中列支；③企業(yè)在成本中列支。”機(jī)關(guān)事業(yè)單位不受稅收制度的約束和影響，企業(yè)可在成本中列支。一些壟斷或效益較好的企業(yè)將住房公積金的繳納作為一項(xiàng)福利制度提供給職工，從而達(dá)到避稅的目的。企業(yè)所得稅按應(yīng)納稅所得額（調(diào)整以后的利潤(rùn)）繳納：應(yīng)納稅所得額在3萬(wàn)元（含）以內(nèi)的適用18%，在3萬(wàn)元至10萬(wàn)元（含）的適用27%，在10萬(wàn)元以上的適用33%（注：2008年起稅率為25%）。單位超額為職工繳納住房公積金，國(guó)家不但直接損失了企業(yè)所得稅，也間接損失了職工應(yīng)繳的個(gè)人所得稅。

（二）管理混亂

住房公積金定位不清是住房公積金制度存在的一個(gè)重要問(wèn)題。管理中心作為事業(yè)單位，并非政府部門，又非獨(dú)立運(yùn)作，具有財(cái)產(chǎn)，納入金融監(jiān)管范圍，同時(shí)也不是法人治理機(jī)構(gòu)。

全國(guó)沒(méi)有設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)管理住房公積金。各地都建有獨(dú)立的住房公積金管理，各地住房公積金的管理機(jī)構(gòu)隸屬參差不齊，有的是當(dāng)?shù)卣碌囊粋€(gè)單獨(dú)部門，有的是城建局下屬的一個(gè)部門，有的只是委托銀行代辦，形成“上無(wú)頭下無(wú)尾”的機(jī)構(gòu)格局，對(duì)住房公積金收支情況的把握和統(tǒng)一的規(guī)范管理極為不利?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》對(duì)住房公積金業(yè)務(wù)做了籠統(tǒng)的指導(dǎo)，沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則，各地住房公積金管理中心根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則，這導(dǎo)致住房公積金繳交及貸款規(guī)則混亂，不利于住房公積金的流動(dòng)和全國(guó)統(tǒng)籌。

（三）基金安全問(wèn)題

1. 住房公積金資金被挪用嚴(yán)重

近年來(lái)公積金挪用案頻發(fā)，有些地區(qū)主管部門將住房公積金沉淀資金進(jìn)行投資，但由于不具備專業(yè)知識(shí)或受到利益驅(qū)使，住房公積金投資渠道不規(guī)范，面臨風(fēng)險(xiǎn)較大。中央政策規(guī)定地方政府需參與到保障性住房建設(shè)中，地方政府積極性不高，并不愿投入過(guò)多財(cái)政支持，多將住房公積金增值收益投入公共住房建設(shè)。有些地區(qū)違規(guī)操作使用住房公積金積累資金用于保障房建設(shè)，卻沒(méi)有合理的還貸機(jī)制保證資金安全。endprint

2. 住房公積金運(yùn)用率較低

一是住房公積金資金余額沉淀。住房公積金制度運(yùn)行效率極低，截至2014年年底，住房公積金已經(jīng)覆蓋全國(guó)1.1億城鎮(zhèn)職工，總額超過(guò)7.03萬(wàn)億元[2]。住房公積金積累資金大量閑置，未能有效運(yùn)用于住房建設(shè)領(lǐng)域。

二是住房公積金投資方式匱乏，收益率低。住房公積金大部分存入銀行或者購(gòu)買國(guó)債。截止2014年年底，除存入銀行和購(gòu)買國(guó)債，其余資金沉淀在個(gè)人賬戶中。近年來(lái)通貨膨脹嚴(yán)重，個(gè)人賬戶資金一直在貶值，既沒(méi)有用于職工的當(dāng)期消費(fèi)，提高職工的生活水平；也沒(méi)有用于國(guó)家再生產(chǎn)建設(shè)，發(fā)揮存量資金的作用。

住房公積金利率不僅遠(yuǎn)低于市場(chǎng)平均水平，且隨著CPI的不斷上漲，實(shí)際貶值速度更快。多數(shù)職工在退休后提取住房公積金，按照每年3%的通貨膨脹率，到提取時(shí)該部分資金已貶值殆盡。職工若想從該項(xiàng)制度中獲益，需要申請(qǐng)住房公積金低息貸款?，F(xiàn)實(shí)情況是，大部分普通公民未從住房公積金中獲益，反而損失了當(dāng)期收入，降低了生活水平。住房公積金提取難度較大，很難在短時(shí)間內(nèi)提取，并且有一系列限制提取條件，只有滿足規(guī)定條件才能提取。而住房公積金制度是國(guó)家強(qiáng)制規(guī)定的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，不能由職工個(gè)人決定是否繳納。這種強(qiáng)制性是否合法還有待討論。

3. 住房公積金增值收益被用于公共住房建設(shè)

2003～2006年，全國(guó)住房公積金的當(dāng)年增值收益逐年遞增，2006年末的全國(guó)公積金增值收益達(dá)到了101.9億元。2007年出現(xiàn)小幅下降，當(dāng)年增值收益為95.91億元[3]。2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》中，強(qiáng)調(diào)將住房公積金增值收益用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租房的補(bǔ)充資金。張泓銘（2008）認(rèn)為，住房公積金屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，增值收益也只能屬于住房公積金全體儲(chǔ)戶共同所有，而公積金增值收益實(shí)際上卻歸屬于財(cái)政用于廉租房建設(shè)。公共住房建設(shè)和維護(hù)本應(yīng)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，卻動(dòng)用了具有個(gè)人財(cái)產(chǎn)屬性的住房公積金[4]。

三、改進(jìn)住房公積金制度公平與效率的對(duì)策建議

（一）改進(jìn)住房公積金制度公平性的對(duì)策

1. 起點(diǎn)公平：擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋面

加大住房公積金執(zhí)行力度，擴(kuò)大在非公有制企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)業(yè)主中的覆蓋面，使所有就業(yè)者都能享受到住房公積金的住房保障作用。其次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的住房支持力度，探索國(guó)家、地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)的支持方法。一方面，建立住房公積金制度專項(xiàng)法律，對(duì)拒不繳納住房公積金的行為進(jìn)行規(guī)范和界定；另一方面，住房公積金管理部門協(xié)同當(dāng)?shù)胤ㄔ?、勞?dòng)、工商等部門一同合作，對(duì)拒不繳納的行為進(jìn)行行政和民事處罰。

2. 過(guò)程公平：實(shí)行限高保低的繳交政策

為了實(shí)現(xiàn)住房公積金制度公平的住房保障作用，住房公積金繳存要實(shí)行嚴(yán)格的“限高保低”政策，對(duì)于高收入群體，不能單純依照繳納工資比例一定額度的方法，當(dāng)工資水平超過(guò)社會(huì)平均水平過(guò)高時(shí)，需要對(duì)最高額做出限制規(guī)定。這種方式不能消除客觀存在的社會(huì)成員收入差距，但可以縮小人們?cè)谧》抗e金繳存額上的差距，防止住房公積金制度的實(shí)施擴(kuò)大已經(jīng)存在的收入差距?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》規(guī)定，住房公積金個(gè)人繳納額度在工資比例的5%及以上，部分地區(qū)對(duì)高收入者住房公積金實(shí)行限高封頂政策，最高個(gè)人繳納額控制在12%以內(nèi)，這一政策規(guī)定能夠縮小住房公積金差異化帶來(lái)的貧富差距，具體實(shí)施過(guò)程需要住房公積金管理部門的監(jiān)督。

3. 結(jié)果公平：支持中低收入居民家庭購(gòu)建房需求

住房公積金政策是一項(xiàng)公共住房政策，目標(biāo)是解決中低收入群體的住房需求問(wèn)題，重點(diǎn)支持中低收入群體購(gòu)房。在經(jīng)濟(jì)水平有差別的居民間，收入越低者獲得的住房公積金貸款額應(yīng)當(dāng)更多，同時(shí)應(yīng)當(dāng)享受更多的貸款利率優(yōu)惠措施。減免的貸款利息額從住房公積金增值收益中提取，能夠發(fā)揮住房公積金制度的住房互助功能。低收入群體在獲得住房公積金優(yōu)惠措施之后，實(shí)際住房公積金獲益度不能高于高收入群體。

（二）改進(jìn)住房公積金制度效率的對(duì)策

1. 稅收影響：加大對(duì)壟斷行業(yè)和企業(yè)的限制和監(jiān)管

針對(duì)住房公積金制度拉大收入差距及對(duì)稅收收入的消極影響，需要規(guī)定住房公積金的繳納上限，遏制部分壟斷行業(yè)和企業(yè)住房公積金繳存比例過(guò)高的現(xiàn)狀。住房公積金構(gòu)成了企業(yè)成本，繳存比例不能無(wú)限制提高。住房公積金作為強(qiáng)制性繳費(fèi)項(xiàng)目之一，繳交比例要與其他社會(huì)保障繳費(fèi)平衡，優(yōu)化繳費(fèi)結(jié)構(gòu)。

2. 管理改進(jìn)：改革住房公積金管理中心

改革住房公積金管理中心，將其發(fā)展為專門的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起住房金融職能。公共住房建設(shè)應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政承擔(dān)，不應(yīng)該讓住房公積金增值收益成為公共住房建設(shè)的資金來(lái)源。地方政府可以通過(guò)借貸形式實(shí)現(xiàn)對(duì)住房公積金增值收益的使用，也可以用住房公積金購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)放的住房債券，債券及借貸的還本付息由政府擔(dān)保，降低住房公積金積累及借貸的風(fēng)險(xiǎn)。

3. 基金管理：分權(quán)與集中

住房公積金制度決策、行政與投資三者分離。公積金管理局董事會(huì)負(fù)責(zé)制定決策，管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政事務(wù)，國(guó)家貨幣管理局和國(guó)家投資公司負(fù)責(zé)基金投資。分離并且專業(yè)的投資公司能夠有效防范腐敗的發(fā)生。

在住房公積金管理機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)當(dāng)從全國(guó)層面對(duì)住房公積金的收繳和貸款發(fā)放進(jìn)行管理，也能發(fā)揮大量資金池的有效性。新加坡中央公積金制度，只有一個(gè)中央公積金管理局負(fù)責(zé)公積金管理，責(zé)任明確，運(yùn)行高效，為公民購(gòu)房提供了較大幫助。我國(guó)住房公積金的信用貸款模式和政策性管理框架顯示出運(yùn)作成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的不利因素，各地住房公積金管理中心獨(dú)立運(yùn)作的模式不利于異地住房公積金繳納和貸款。由于住房公積金制度設(shè)計(jì)的原因，偏離了發(fā)揮住房保障作用的初衷，對(duì)公平性體現(xiàn)不夠。需要改進(jìn)制度設(shè)計(jì)，具體改革集中在繳存費(fèi)率、最低繳費(fèi)額、最高繳費(fèi)額和國(guó)家政策扶持力度。endprint

4. 增值收益管理：發(fā)揮互助和住房保障作用

2010年住建部聯(lián)合七部委發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，提出要發(fā)揮住房公積金對(duì)保障性住房建設(shè)的支持作用，提高住房公積金使用效率，拓寬保障性住房建設(shè)資金來(lái)源，保障人民群眾住房問(wèn)題的解決。這可以作為住房公積金投資運(yùn)營(yíng)的一種途徑，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)保證住房公積金資金的投資收益和資金安全等問(wèn)題。增值收益在保障繳存者住房權(quán)益的同時(shí)，按照市場(chǎng)投資運(yùn)作的基本規(guī)則投資廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，政府財(cái)政承擔(dān)兜底和償付責(zé)任。

四、結(jié) 語(yǔ)

住房公積金的“公平性”和“效率性”缺一不可，公平性是目前討論最多的問(wèn)題，需要從繳存和使用兩個(gè)方面入手，平衡不同職業(yè)、不同收入勞動(dòng)者的住房公積金權(quán)益，爭(zhēng)取盡可能多的繳存群體，發(fā)揮制度的存量影響作用。效率性是人們關(guān)注最多的問(wèn)題，住房公積金要想發(fā)揮最大的住房保障作用，如何用好資金，如何使積累資金在發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作用的同時(shí)做到保值增值，做到全國(guó)范圍可流動(dòng)，還需要進(jìn)一步深入探索和實(shí)踐。

[1] 網(wǎng)易財(cái)經(jīng).統(tǒng)計(jì)局公布2003-2012基尼系數(shù)：08年后逐年回落[EB/OL].http：//money.163.com/13/0118/11/8LGETOVL00254T1I.html.

[2] 李樂(lè).7萬(wàn)億住房公積金績(jī)效情況將全面公示[EB/OL].搜狐財(cái)經(jīng)http：//news.sohu.com/20150330/n410502285.shtml？qq-pf-to=pcqq.c2c.

[3] 劉洪玉.推進(jìn)與完善住房公積金制度研究[M].北京：科學(xué)出版社，2011.

[4] 張泓銘.增值收益余額難姓“公”[J].上海房地，2008（3）.

The System Designing of Public Housing Funds： Equity and Efficiency

Li Yunhua，Yin Yuru

（Center for Social Security Studies （CSSS），Wuhan University，Wuhan 430072， China）

Abstract： Public housing funds is the most important component in housing security system. The equity and efficiency of public housing funds system is significantly vital for the development of itself. This article， from the perspective of opportunity equity， process equity and result equity， analyzed the existing inequity in the public housing funds system. The efficiency loss of the system was also analyzed， concerning taxation influence， fund management and fund safety. In addition， the article suggests that the coverage of the system should be expanded； the payment principle that limits both high and low should be implemented；low-income families' housing demand should be supported， the reform of administration and investment policy should be promoted， in order to improve the current situation of inequity and inefficiency in the public housing funds system， thus strengthen its housing security function to all working forces， especially to those mid-and low-income workers.

Key words： public housing funds；equity；efficiency

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint