王德福　陳鋒

摘要：對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)超大型國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家與基層社會(huì)之間資源耗散結(jié)構(gòu)的形成與約束，始終是國(guó)家政權(quán)建設(shè)和完善基層治理體制繞不開(kāi)的問(wèn)題。2006年國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅，并隨后大規(guī)模向農(nóng)村輸入資源，但一個(gè)新的資源耗散結(jié)構(gòu)的形成，蠶食了國(guó)家輸入的各項(xiàng)資源，使鄉(xiāng)村治理陷入新一輪困境。要完善基層治理體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與基層社會(huì)、國(guó)家與農(nóng)民的有效對(duì)接，關(guān)鍵在于改變資源輸入體制、激發(fā)村民自治活力、強(qiáng)化基層組織建設(shè)、培育農(nóng)村中間階層、增強(qiáng)基層社會(huì)自主性。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；資源汲??；資源輸入；資源耗散結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）04-0035-05

2006年國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅，一舉扭轉(zhuǎn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重、干群關(guān)系日益緊張的局面。隨之而來(lái)的是“以工補(bǔ)農(nóng)”的迅速發(fā)力，國(guó)家逐年加大對(duì)農(nóng)村的資源支持力度。這是一個(gè)具有里程碑意義的制度變革，它對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的深層影響大致可歸結(jié)為三個(gè)方面：一是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系由汲取資源變?yōu)檩斎胭Y源，改變了鄉(xiāng)村治理的外部環(huán)境；二是國(guó)家、基層組織、農(nóng)民三者之間的互動(dòng)邏輯隨之發(fā)生深刻變化；三是改變了農(nóng)民與基層組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。取消農(nóng)業(yè)稅八年來(lái)，這三個(gè)方面的深層變化逐步在鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐中顯現(xiàn)出來(lái)，構(gòu)成了我們認(rèn)識(shí)進(jìn)而完善鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，完善鄉(xiāng)村治理體制是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。為此，我們需要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和辨析當(dāng)下鄉(xiāng)村治理體系面臨的主要矛盾，梳理其發(fā)生發(fā)展的歷史邏輯，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地進(jìn)行制度完善和政策設(shè)計(jì)。

一、鄉(xiāng)村治理的歷史邏輯

（一）傳統(tǒng)時(shí)代資源汲取的內(nèi)卷化

在以農(nóng)立國(guó)的傳統(tǒng)時(shí)代，國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)所需的主要資源來(lái)自農(nóng)村，龐大的中央集權(quán)國(guó)家如何從數(shù)以千萬(wàn)計(jì)（乃至數(shù)以?xún)|計(jì)）的分散的小農(nóng)身上高效率低成本地汲取資源，始終是對(duì)歷代王朝統(tǒng)治者最重大的考驗(yàn)之一，可以視為衡量國(guó)家治理能力的最重要指標(biāo)。賦役制度一直是國(guó)家與農(nóng)民之間制度關(guān)聯(lián)的核心，戶(hù)籍、里甲、保甲等制度從某種程度上說(shuō)都服務(wù)于國(guó)家更好地以賦役形式從農(nóng)村汲取資源。傳統(tǒng)國(guó)家正式的官僚體制只到縣一級(jí)，即所謂“皇權(quán)不下縣”。對(duì)于從縣衙門(mén)到農(nóng)民家門(mén)口之間存在著的巨大的治理空間，便只能倚重地方勢(shì)力的配合。中央政府固然可以通過(guò)各種制度設(shè)計(jì)（比如任期制與回避制）約束地方官在汲取資源中的尋租行為，卻始終找不到良策管制地方胥吏。因此，國(guó)家汲取資源必須解決好兩個(gè)問(wèn)題：一是盡可能精確地統(tǒng)計(jì)和掌握人丁與田畝數(shù)量，提高汲取效率；二是盡可能減少地方官吏體系的資源截取數(shù)量，降低汲取成本。資源汲取過(guò)程中的耗散有其必然性，國(guó)家通過(guò)正式渠道提供的基層行政資源有限，客觀(guān)上也推動(dòng)了地方官吏的謀利行為。當(dāng)基層官吏對(duì)農(nóng)民的損害達(dá)到一定程度時(shí)。國(guó)家會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地以仲裁者的身份出現(xiàn)，無(wú)論是皇帝微服私訪(fǎng)還是欽差大臣代天巡狩，亦或是小民攔轎喊冤告御狀，本質(zhì)上都是一種特殊化的“青天大老爺”式的救濟(jì)，無(wú)法徹底改變“官逼民反”的歷史規(guī)律。

相比之下，鄉(xiāng)村社會(huì)的自組織體系則起到了日常化的保護(hù)作用。歷史上，以宗族結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的基層組織形式雖然存在一定的區(qū)域差異。但由于基層組織主要孕育于村莊本身（并獲得國(guó)家的合法性認(rèn)可與授權(quán)），它天然地具有保護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的一面，代表分散而弱勢(shì)的小農(nóng)與地方官吏周旋以盡可能地緩沖甚至減小后者對(duì)農(nóng)民的損害。更重要的是，在國(guó)家無(wú)暇顧及也無(wú)力顧及鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品供給問(wèn)題的情況下，基層組織事實(shí)上成為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、公共文化等公共事務(wù)的治理主體。只要鄉(xiāng)村社會(huì)“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”②能夠有效運(yùn)行，農(nóng)民與基層組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就比較明晰，后者也因此能夠在一定程度上將農(nóng)民組織起來(lái)進(jìn)行必要的公共事務(wù)治理。當(dāng)然，基層組織的行動(dòng)能力和治理績(jī)效并不能高估，在缺乏國(guó)家強(qiáng)有力的直接支持的前提下，它或許只是比分散的小農(nóng)強(qiáng)大一點(diǎn)，很難對(duì)地方官吏以及其他地方勢(shì)力（尤其是豪強(qiáng)惡霸，他們往往與地方官吏結(jié)盟）形成高效制衡，甚至其自身也可能淪為它所要反對(duì)的體系的一部分。杜贊奇先生所發(fā)現(xiàn)的民國(guó)時(shí)期華北農(nóng)村國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化的現(xiàn)象，便是權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)瓦解后，作為現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)產(chǎn)物的基層組織淪為資源耗散結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致國(guó)家正式權(quán)力下沉的努力適得其反，既加速了農(nóng)村的衰敗，又加劇了基層治理的失序。這也是晚清以降至新中國(guó)成立前現(xiàn)代國(guó)家的政權(quán)建設(shè)失敗重要的內(nèi)在原因。

（二）資源汲取體系重構(gòu)與困境

新中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的主要成果之一，便是重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理體系。幾經(jīng)摸索，最終在1960年代初確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度。人民公社是政經(jīng)合一的組織單位，集體所有制是其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，生產(chǎn)隊(duì)基本上與傳統(tǒng)村落格局重合，可以說(shuō)構(gòu)成了其社會(huì)基礎(chǔ)。人民公社制度的確立標(biāo)志著國(guó)家正式權(quán)力歷史性地下沉到基層社會(huì)，其政經(jīng)合一的體制有效解決了國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的效率問(wèn)題。土地集體所有制基礎(chǔ)上的集體生產(chǎn)分配體制，使國(guó)家無(wú)需同分散的小農(nóng)直接打交道，而是將其整合為上下一體的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一部分，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村高效汲取資源支持國(guó)家工業(yè)化的目標(biāo)。在緊張的地緣政治格局造成的惡劣國(guó)際環(huán)境中艱難構(gòu)建起完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。與此同時(shí)，人民公社體系并沒(méi)有在資源汲取過(guò)程中腐敗掉，也就是說(shuō)，在如此長(zhǎng)時(shí)間高強(qiáng)度的資源汲取過(guò)程中，人民公社沒(méi)有蛻化成傳統(tǒng)時(shí)代的耗散結(jié)構(gòu)。避免了陷入國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化的困境。我們?yōu)榇烁冻龅拇鷥r(jià)有二：其一是長(zhǎng)期高強(qiáng)度的資源汲取，使農(nóng)民生活的改善非常緩慢，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排將農(nóng)民束縛在土地上，限制了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期鎖定在“過(guò)密化”的狀態(tài)中。其二是人民公社體系在有效地滿(mǎn)足鄉(xiāng)村社會(huì)公共品需求的同時(shí)，也極大地沖擊了作為鄉(xiāng)村社會(huì)自組織基礎(chǔ)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，尤其是宗族結(jié)構(gòu)。

1980年代的農(nóng)村改革從某種意義上重新激活了鄉(xiāng)村治理的老問(wèn)題。即國(guó)家在繼續(xù)高強(qiáng)度從農(nóng)村汲取資源的同時(shí)，保證鄉(xiāng)村社會(huì)不因滋生一個(gè)資源耗散結(jié)構(gòu)而失序。分田到戶(hù)將數(shù)以?xún)|計(jì)分散的小農(nóng)從集體組織中釋放出來(lái)，國(guó)家雖然已經(jīng)將正式的行政體系下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，但仍不得不借助基層社會(huì)的力量汲取資源，其成本則主要通過(guò)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)解決，而這部分資源還要用來(lái)為基層社會(huì)提供公共服務(wù)，完成上級(jí)下達(dá)的各種指令性任務(wù)。如此一來(lái)，縣鄉(xiāng)政權(quán)就不得不搭國(guó)家汲取資源的便車(chē)加大收費(fèi)力度。與此同時(shí)，農(nóng)民收入?yún)s總是陷入增長(zhǎng)乏力的困境，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)逐年加重，鄉(xiāng)村干部收取稅費(fèi)的難度隨之加大。為了調(diào)動(dòng)工作積極性，縣鄉(xiāng)政權(quán)不得不默認(rèn)鄉(xiāng)村干部在完成稅費(fèi)任務(wù)的同時(shí)撈取“灰色收入”，甚至主動(dòng)制定政策條例將其合法化，更甚至默許鄉(xiāng)村干部采取極端手段或引入灰黑勢(shì)力，如此便逐漸形成了一個(gè)新的資源耗散結(jié)構(gòu)，也就是“鄉(xiāng)村利益共同體”。國(guó)家在1990年代末稅費(fèi)最重的時(shí)期推行村民自治，其中不乏讓農(nóng)民通過(guò)民主方式監(jiān)督基層組織，改善干群關(guān)系和鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的美好愿望。但問(wèn)題是，只要國(guó)家需要面對(duì)分散的小農(nóng)汲取資源，就必然會(huì)滋生出一個(gè)資源耗散結(jié)構(gòu)。只要這個(gè)大的格局不改變，任何制度上的改良都很難奏效。終于，在這個(gè)資源耗散結(jié)構(gòu)尾大不掉之際，尤其是工業(yè)化已經(jīng)進(jìn)入不需要再?gòu)霓r(nóng)村汲取資源的新階段，國(guó)家于2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅。滋養(yǎng)這個(gè)結(jié)構(gòu)的外部條件已經(jīng)消失。這個(gè)鄉(xiāng)村利益共同體自然就土崩瓦解了。

不過(guò)，這段時(shí)期的鄉(xiāng)村治理總體上依然保持著較高的有效性。稅費(fèi)任務(wù)保持著國(guó)家與農(nóng)民之間的制度性關(guān)聯(lián)，特別是村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌維持著農(nóng)民與基層組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它一方面強(qiáng)制性地要求基層干部與農(nóng)民打成一片，回應(yīng)他們的訴求，另一方面也為農(nóng)民提供了談判資本，農(nóng)民可以以交稅費(fèi)為由理直氣壯地要求基層組織提供公共服務(wù)。所以，盡管干群關(guān)系不斷惡化，但鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品需求特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的需求（典型的如水利等）仍能得到基本保障。

二、資源輸入的吊詭后果

農(nóng)業(yè)稅的取消徹底改變了國(guó)家與農(nóng)民的制度性關(guān)聯(lián)，原本因收繳稅費(fèi)而形成的基層組織與農(nóng)民的強(qiáng)制性關(guān)系也消失了，這標(biāo)志著國(guó)家行政力量正式退出鄉(xiāng)村社會(huì)，基層組織也從農(nóng)民生產(chǎn)生活中退出。隨后，國(guó)家向農(nóng)村大規(guī)模輸入資源，其主要方式有三種，一是直接瞄準(zhǔn)農(nóng)戶(hù)的精準(zhǔn)化的各類(lèi)補(bǔ)貼，二是以項(xiàng)目的形式供給公共服務(wù)，三是轉(zhuǎn)移支付給基層組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)放給農(nóng)戶(hù)，基層組織無(wú)權(quán)使用，而運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)只能起到維持作用，不可能用來(lái)做公益事業(yè)，可以說(shuō)這兩項(xiàng)都是“死錢(qián)”，唯一的“活錢(qián)”就是項(xiàng)目資源，這就要求鄉(xiāng)村組織去“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”。但是，“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”的動(dòng)力從哪里來(lái)呢？

客觀(guān)上，農(nóng)民的生產(chǎn)生活迫切需要公共服務(wù)，大量單家獨(dú)戶(hù)辦不好和不好辦的事情需要基層組織來(lái)辦。取消農(nóng)業(yè)稅前，基層組織可以合法地強(qiáng)制性地籌資籌勞，組織農(nóng)民進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)，現(xiàn)在這種強(qiáng)制性權(quán)力被取消了。而“一事一議”籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)太低，且最為關(guān)鍵的是，建立在民主自愿基礎(chǔ)上的“一事一議”無(wú)法解決搭便車(chē)和釘子戶(hù)問(wèn)題。以前，基層組織在上級(jí)行政任務(wù)和農(nóng)民拒繳稅費(fèi)的雙重壓力下，能夠采取強(qiáng)制手段壓制釘子戶(hù)?，F(xiàn)在，農(nóng)民失去了拒繳稅費(fèi)這樣一個(gè)施壓的手段，基層組織也不愿意去觸動(dòng)這些人，以免惹來(lái)更多麻煩。除非出現(xiàn)一個(gè)狠人村干部，或者具有極大人格魅力的精英人物，依靠其私人力量來(lái)解決這個(gè)困境。問(wèn)題是，這種方式?jīng)]有合法依據(jù)，一旦被壓制的人以個(gè)人利益受損（幾乎是必然的）為由上訪(fǎng)，這種私人化的治理方式必然難以為繼。所以，在很多村莊，村級(jí)組織變成了“維持會(huì)”，僅僅是應(yīng)付一些上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，嚴(yán)重缺乏治理積極性，不出事，不得罪人，得過(guò)且過(guò)，這在中西部地區(qū)缺乏資源的農(nóng)村非常普遍。

在東部沿海及一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，村莊本身雖然缺乏資源，但村莊卻走出了許多成功人士，特別是民營(yíng)企業(yè)家。地方政府看中了他們的經(jīng)營(yíng)頭腦和致富能力，于是出現(xiàn)了“雙強(qiáng)雙帶”的黨建政策，吸引那些致富能手返鄉(xiāng)擔(dān)任村干部，帶領(lǐng)群眾致富，這就是富人治村現(xiàn)象。富人憑借自己的人脈關(guān)系和運(yùn)作公關(guān)能力，能夠更加便利地爭(zhēng)取到項(xiàng)目資源，迅速改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施面貌，既能得到村民認(rèn)可與擁戴，又能獲得地方政府贊賞，從而更加密切與政府的關(guān)系，甚至獲得人大代表、政協(xié)委員等身份——這是民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不可或缺的政治資源，所以這些村莊的競(jìng)選會(huì)非常激烈，并不可避免地變成賄選。在村莊內(nèi)，他們不但可以不動(dòng)用村級(jí)資源，反而可以憑借雄厚的經(jīng)濟(jì)資本樹(shù)立慈善家的形象，給村民發(fā)放補(bǔ)貼，拉攏其他村莊精英，以不拿工資甚至向村莊捐錢(qián)的方式樹(shù)立極高的道德標(biāo)桿，這在無(wú)形中給村莊政治舞臺(tái)設(shè)置了極高的門(mén)檻，將那些缺乏經(jīng)濟(jì)資本的人排斥在外，讓普通村民放心地馴服地?zé)o意識(shí)地放棄民主權(quán)利，實(shí)際上形成了對(duì)村莊政治的壟斷。這是一個(gè)富人以自身經(jīng)濟(jì)資本為基礎(chǔ)，以國(guó)家資源為手段，壟斷村莊政治，獲取地方政治資源的“內(nèi)卷化”形態(tài)，即國(guó)家資源輸入雖然發(fā)揮了效果，但被巧妙地轉(zhuǎn)化成了富人的私人聲望與政治資本，大多數(shù)農(nóng)民參與公共事務(wù)治理的意識(shí)和能力非但沒(méi)有提升，反而更加重了政治無(wú)力感。在那些本身?yè)碛胸S富資源的村莊，包括礦產(chǎn)資源富集的村莊和城郊農(nóng)村等，富人治村同樣普遍，但卻呈現(xiàn)出另外一套邏輯。如果說(shuō)前述類(lèi)型屬于經(jīng)濟(jì)資本換取政治資本的話(huà)，那么資源密集型村莊的富人治村則充斥著赤裸裸的經(jīng)濟(jì)邏輯。村莊礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和土地開(kāi)發(fā)就是將村莊資源流量化，其中所產(chǎn)生的巨額利益甚至不完全來(lái)自村莊資源自身的市場(chǎng)價(jià)值，還包括地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展外溢的部分，城郊村土地開(kāi)發(fā)尤其如此。同時(shí)，國(guó)家的項(xiàng)目資源也會(huì)成為逐利目標(biāo)。在競(jìng)選以及村莊治理中，其不規(guī)范化、灰色化程度遠(yuǎn)甚于第一種類(lèi)型的富人治村，地方灰黑勢(shì)力的介入非常普遍，普通村民則被經(jīng)濟(jì)資本和暴力資本完全排斥在村莊權(quán)力和公共事務(wù)治理之外，村莊徹底變成“精英”勢(shì)力的逐利場(chǎng)。

隨著國(guó)家資源投入力度逐年加大，越來(lái)越多的普通村莊也卷入到“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”中來(lái)。與那些本身基礎(chǔ)條件較好的村莊相似的是，項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程是將最大多數(shù)的普通村民排斥在外的。項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施都經(jīng)過(guò)了專(zhuān)業(yè)化科學(xué)化的設(shè)計(jì)，其根本缺陷在于與農(nóng)民的需求偏好往往并不吻合，以及與鄉(xiāng)村社會(huì)原有的公共設(shè)施體系脫節(jié)。道路建設(shè)的情況要好一些，農(nóng)田水利建設(shè)和土地整理等項(xiàng)目問(wèn)題尤甚，還有一些項(xiàng)目則完全變成形象工程，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際作用（比如有些清潔飲水項(xiàng)目）。因此，一方面是項(xiàng)目資源越來(lái)越多，另一方面是農(nóng)民生產(chǎn)生活不便（尤其是生產(chǎn)不便）的狀況仍然沒(méi)有得到根本改善，且對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的不滿(mǎn)日益增長(zhǎng)。這是一個(gè)很吊詭的現(xiàn)象。

三、新資源耗散結(jié)構(gòu)的形成與影響

當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的基本樣態(tài)，其形成原因就在于一個(gè)新的資源耗散結(jié)構(gòu)的生成。新資源耗散結(jié)構(gòu)的主體主要有縣鄉(xiāng)村干部、地方勢(shì)力（包括經(jīng)濟(jì)能人和灰黑勢(shì)力）、釘子戶(hù)、上訪(fǎng)戶(hù)?？h鄉(xiāng)是爭(zhēng)取國(guó)家資源和盤(pán)活本地資源的主要推動(dòng)者，資源流動(dòng)經(jīng)手難免會(huì)產(chǎn)生尋租空間，資源流量越大，尋租空間越大。無(wú)論是項(xiàng)目落地還是本地資源開(kāi)發(fā)，基層政府都要與農(nóng)民直接打交道，關(guān)鍵是必然要遇到釘子戶(hù)。由于地方政府運(yùn)用正式行政手段的成本非常高昂，釘子戶(hù)漫天要價(jià)也是在合理利益之外謀求在巨大資源流量中分一杯羹。要盡可能降低“拔釘子”的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本（矛盾激烈引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定），乃至政治風(fēng)險(xiǎn)（丟官罷職），最便利的手段是引入地方勢(shì)力，行政力量退居幕后，由開(kāi)發(fā)商和灰黑勢(shì)力出面。地方勢(shì)力則不但可以從工程承包等正式渠道獲得合法收入，還能參與瓜分資源流動(dòng)收益。如此一來(lái)，地方行政力量和地方勢(shì)力都具有了強(qiáng)大的爭(zhēng)取項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)本地資源的沖動(dòng)，并必然會(huì)滋生謀利型的釘子戶(hù)，這就構(gòu)成了一個(gè)基層的圍繞逐利分利展開(kāi)的“生態(tài)系統(tǒng)”，成為一個(gè)資源耗散結(jié)構(gòu)，甚至可以說(shuō)形成了一種“分利秩序”。它進(jìn)一步刺激了鄉(xiāng)村社會(huì)中的機(jī)會(huì)主義者，他們通過(guò)各種辦法擠進(jìn)這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中逐利，比如“謀利型上訪(fǎng)”。他們巧妙地抓住了現(xiàn)有制度的軟肋，捏住了地方政府的“七寸”，以上訪(fǎng)為手段，向地方政府謀取經(jīng)濟(jì)利益。地方政府不能像對(duì)付釘子戶(hù)那樣對(duì)付他們，因?yàn)閯?dòng)用地方勢(shì)力的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)乃至政治風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超用人民幣解決所需的經(jīng)濟(jì)成本。盡管運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的負(fù)面后果是收買(mǎi)成本越來(lái)越高，而機(jī)會(huì)主義者有可能被進(jìn)一步誘發(fā)出來(lái)，形成擴(kuò)散效應(yīng)。從這個(gè)意義上講，這些人只是資源耗散結(jié)構(gòu)的“寄生蟲(chóng)”，他們的行為并不構(gòu)成對(duì)這個(gè)結(jié)構(gòu)的制約，而是共享了其相同的逐利邏輯。

新資源耗散結(jié)構(gòu)橫亙?cè)趪?guó)家與最大多數(shù)普通農(nóng)民之間，它蠶食了國(guó)家輸入的各項(xiàng)資源，過(guò)濾了國(guó)家資源輸入的真實(shí)涵義，進(jìn)而對(duì)基層政權(quán)乃至整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的政治社會(huì)影響：

首先，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體制僵化，陷入“分利”結(jié)構(gòu)自我復(fù)制的惡性循環(huán)，“策略主義”治理盛行，基層政權(quán)合法性大大降低。一方面，地方政府基于自利性訴求。意圖在資源流動(dòng)過(guò)程中獲得權(quán)力的尋租。如此一來(lái)，無(wú)論是否符合群眾的真實(shí)需求，“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”都會(huì)成為當(dāng)下基層政府的中心工作。另一方面?；鶎诱谙萑胍恍┲\利型上訪(fǎng)、釘子戶(hù)無(wú)法治理的困境時(shí)，往往會(huì)將地方社會(huì)勢(shì)力納入治理體制，從而進(jìn)行策略主義的治理。如此一來(lái)，地方社會(huì)勢(shì)力因此而不斷壯大，政府與地方社會(huì)勢(shì)力的關(guān)系也越來(lái)越緊密，基層治理也愈加地非正式化，而資源的輸入也因此越來(lái)越與普通的老百姓無(wú)關(guān)。這樣，資源的不斷輸入不僅沒(méi)有贏(yíng)得農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)的認(rèn)同，反而削弱了基層政權(quán)的公信力，降低了其合法性。

其次，屏蔽了普通農(nóng)民的真實(shí)訴求，強(qiáng)化了普通農(nóng)民的政治無(wú)力感，模糊了是非正義觀(guān)念。在國(guó)家資源輸入的過(guò)程中，農(nóng)民本應(yīng)是最大的受惠者，但卻受阻于這一新資源耗散結(jié)構(gòu)而被排除在外，或者只能成為資源輸入的剩余享有者。然而，在資源輸入的過(guò)程中，眼睜睜看著巨量資源被蠶食。普通農(nóng)民并不能如農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代一般奮起抗?fàn)?，而只是作為“沉默的大多?shù)”。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)民的稅費(fèi)被基層組織蠶食，這是從農(nóng)民手中直接汲取的資源，農(nóng)民對(duì)其使用有著天然的關(guān)切。如今不同了?！胺凑植皇俏业腻X(qián)”，因此誰(shuí)也不愿成為“出頭鳥(niǎo)”，而是抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)。在農(nóng)民樸素的公私觀(guān)念中，還無(wú)法生長(zhǎng)出對(duì)國(guó)家輸入的公共資源的監(jiān)督意識(shí)。但釘子戶(hù)和謀利型上訪(fǎng)戶(hù)的出現(xiàn)和得勢(shì)卻實(shí)實(shí)在在勾起了他們的切膚之痛，老實(shí)人吃虧，聰明人得勢(shì)，會(huì)哭的孩子有奶吃，不怕餓死的就不會(huì)餓死，社會(huì)似乎在助長(zhǎng)和鼓勵(lì)這種極端的自私行為。這就導(dǎo)致村莊中的正義是非觀(guān)念受到嚴(yán)重的沖擊，從而只會(huì)激化個(gè)人“私”的欲望膨脹，而“公”的意識(shí)卻在不斷地弱化，由此又進(jìn)一步引發(fā)新的官民不合作的治理困境。

總而言之，新耗散結(jié)構(gòu)的形成，不僅使國(guó)家資源遭到蠶食，而且形塑了作為治理者的地方政府的策略主義治理邏輯，以及作為被治理者的農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為邏輯。二者之間相互強(qiáng)化，相互形塑，使得鄉(xiāng)村治理陷入新一輪的困境。

四、完善鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制的對(duì)策建議

（一）完善資源輸入體制，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家資源分配的有效性與公平性

國(guó)家資源的大量輸入非但沒(méi)有提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理公共事務(wù)的自主能力。反而進(jìn)一步瓦解了這種能力，并滋生了一個(gè)資源耗散結(jié)構(gòu)，將大量資源耗散掉了。所以，關(guān)鍵在于完善國(guó)家資源輸入的方式和重點(diǎn)。當(dāng)前國(guó)家項(xiàng)目輸入的方式主要是依靠村級(jí)組織、地方政府依次向上申報(bào)，然后通過(guò)各個(gè)部門(mén)進(jìn)行審核批準(zhǔn)，而且中央為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，往往要求地方政府配套相應(yīng)的資金和人力。然而，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，地方政府和鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)無(wú)法從農(nóng)民手中籌集任何的資金和勞動(dòng)力。為此，一些急需公共品供給的村莊因?yàn)闊o(wú)法配套而放棄申請(qǐng)，而一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊則不斷申請(qǐng)，由此造成國(guó)家資源分布的極度不均，難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。因此，在項(xiàng)目輸入中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)照顧一些貧困村莊，多做雪中送炭的工作，而非為了面子工程。只做錦上添花的工作，進(jìn)而保證項(xiàng)目輸入的按需分配與公平分配。

（二）激發(fā)村民自治活力，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，形成國(guó)家與農(nóng)民的有效對(duì)接

國(guó)家資源的輸入，既要追求現(xiàn)實(shí)的工程效益，滿(mǎn)足農(nóng)村公共品供給的現(xiàn)實(shí)需求，更要注重培育鄉(xiāng)村社會(huì)的自主能力。要以國(guó)家資源輸入為契機(jī)，真正激活村民自治的活力。只有農(nóng)民感知到資源分配和使用是他們自己的事時(shí)，其民主意識(shí)和參與意識(shí)才會(huì)真正激發(fā)出來(lái)。變成“自己的事”的關(guān)鍵就是將部分資源分配和使用的決策權(quán)限下沉到基層組織，特別是那些與農(nóng)民切身利益直接相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，更是應(yīng)該由基層組織來(lái)決策，對(duì)那些公共性、系統(tǒng)性強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，也要注重吸納基層組織的意見(jiàn)建議，有效回應(yīng)農(nóng)民的需求偏好。與此同時(shí)，要以增加普通農(nóng)民參與性為目的，通過(guò)村民議事會(huì)的制度建設(shè)，吸納村莊社會(huì)精英乃至普通村民參與，防止村莊政治被經(jīng)濟(jì)精英和灰黑勢(shì)力壟斷，強(qiáng)化基層組織建設(shè)。村民自治活力的激活，一方面將有助于監(jiān)督地方政府在項(xiàng)目輸入中的謀利行為，另一方面又能通過(guò)“少數(shù)服從多數(shù)”的機(jī)制來(lái)壓制農(nóng)民的機(jī)會(huì)主義行為，從而保證項(xiàng)目資源輸入的有效性，資源輸入與村民自治能力、基層組織建設(shè)也就形成了正向的交互強(qiáng)化效應(yīng)。

（三）培育農(nóng)村中間階層，發(fā)揮和強(qiáng)化鄉(xiāng)村內(nèi)生社會(huì)力量的自主性

鄉(xiāng)村治理的改善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要與鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮。許多人認(rèn)為，在人財(cái)物大量流失的情況下，應(yīng)當(dāng)吸引和鼓勵(lì)各類(lèi)能人返鄉(xiāng)，所謂新鄉(xiāng)紳下鄉(xiāng)治村。這種觀(guān)點(diǎn)顯然忽視了當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的巨大差別。即使新鄉(xiāng)紳下鄉(xiāng)有個(gè)別成功案例，但從總體上和長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，都只會(huì)發(fā)生富人治村式的政治壟斷和排斥。頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的短視無(wú)助于根本改善鄉(xiāng)村治理的狀況，更與真正的現(xiàn)代民主精神背道而馳。固然有部分農(nóng)村人去屋空，空心化嚴(yán)重，但大多數(shù)村莊現(xiàn)階段仍然保持著良好的內(nèi)部自我循環(huán)，并內(nèi)生出有能力有積極性承擔(dān)村莊治理責(zé)任的中間階層。在農(nóng)村高度開(kāi)放、高度分化的情況下。農(nóng)村中間階層因其主要利益關(guān)系在土地上、社會(huì)關(guān)系在農(nóng)村里而擁有其他階層難以企及的社會(huì)稟賦，這些社會(huì)稟賦又使其在農(nóng)村階層結(jié)構(gòu)中占據(jù)著主導(dǎo)地位。因此，發(fā)揮和強(qiáng)化鄉(xiāng)村內(nèi)生社會(huì)力量的自主性，培育農(nóng)村的中間階層才是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理主體的根本和長(zhǎng)久之策。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）