周麗英

北京、深圳、杭州地鐵PPP模式運(yùn)作對(duì)溫州的啟示

周麗英

軌道交通項(xiàng)目兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特征，由此決定了軌道交通服務(wù)可以由政府部門提供，也可以由企業(yè)提供，還可以由政府部門和企業(yè)合作進(jìn)行提供

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府和社會(huì)資本合作模式。國(guó)際上，PPP一般被理解為政府與私營(yíng)企業(yè)撐起合作提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的各種形式（包括BOT、BOO、TOT、ROT及其各種演變形式）的統(tǒng)稱。

近期，中央持續(xù)釋放出推行PPP模式的政策信號(hào)：國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部門相繼出臺(tái)文件，大力推廣運(yùn)用PPP模式。筆者認(rèn)為，目前中國(guó)政府力推PPP模式有如下四個(gè)方面的考慮：（1）政府財(cái)稅制度改革的需要，多采用股權(quán)而非債權(quán)模式從事基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)開發(fā)，有效遏制地方政府債務(wù)無(wú)序增長(zhǎng)；（2）以競(jìng)爭(zhēng)方式向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和提升服務(wù)效率，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府監(jiān)管；（3）鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資，給民營(yíng)資本平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)；（4）解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施建設(shè)的融資需求。

溫州市域鐵路PPP融資的背景

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《浙江省溫州市域鐵路建設(shè)規(guī)劃（2012-2018年）》批復(fù)，溫州市域鐵路近期規(guī)劃建設(shè)S1線一期工程、S2線一期工程和S3線一期工程，線路總長(zhǎng)140.7公里，總投資約432億元。2011年2月，溫州市人民政府決定成立國(guó)有獨(dú)資公司——溫州市鐵路與軌道交通投資集團(tuán)有限公司作為實(shí)施主體。2013年，市域鐵路S1線正式開工建設(shè)。市域鐵路投融資具有融資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收慢，以及投資外部效益難以內(nèi)部化等突出的特征。按照溫州市委市政府指示精神，要?jiǎng)?chuàng)新市域鐵路投融資方式，鼓勵(lì)軌道交通投資和鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入軌道交通領(lǐng)域，促進(jìn)溫州市域鐵路可持續(xù)發(fā)展。目前，溫州正在積極探索引入股權(quán)投資者和特許經(jīng)營(yíng)方式，吸引社會(huì)資金參與市域鐵路建設(shè)。

PPP模式在北京、深圳、杭州的應(yīng)用情況

北京地鐵四號(hào)線PPP模式。北京地鐵四號(hào)線采用PPP投融資模式。該項(xiàng)目2003年底開工，2009年正式通車。項(xiàng)目總投資153億元，劃分為A、B兩部分:A部分包括征地拆遷、土建工程、軌道、人防工程等，其投資與建設(shè)由政府投資方負(fù)責(zé)，占總投資的70%，約107億元；B部分包括車輛、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)、信號(hào)和通信、空調(diào)通風(fēng)、給排水和消防、自動(dòng)扶梯和電梯、控制設(shè)備、供電設(shè)施等機(jī)電設(shè)備的采購(gòu)和安裝，占總投資的30%，約46億元。社會(huì)投資者(香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司)具體負(fù)責(zé)B部分的投資，并承擔(dān)四號(hào)線在特許期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理。

北京市政府指定的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為政府投資方，負(fù)責(zé)地鐵四號(hào)線項(xiàng)目A部分的投資、建設(shè)，并享有A部分資產(chǎn)的所有權(quán)。A部分資產(chǎn)以租賃方式提供給PPP合作公司使用。

政府投資方(北京市基礎(chǔ)投資有限公司)和社會(huì)投資者(香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司)2006年4月簽署PPP合作協(xié)議，共同成立特許經(jīng)營(yíng)公司，香港地鐵公司占49%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司占49%，北京市基礎(chǔ)投資有限公司占2%。政府投資方以A部分中部分資產(chǎn)的使用權(quán)出資，社會(huì)投資方以現(xiàn)金出資。PPP合作公司中，政府投資方不具有公司日常經(jīng)營(yíng)管理的決策權(quán)，但具有重大決策權(quán)，不參與公司的收益分配，也不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)虧損；社會(huì)投資者享有公司日常經(jīng)營(yíng)管理的決策權(quán)及收益權(quán)。PPP合作公司負(fù)責(zé)B部分資產(chǎn)的投資、建設(shè)，所需資金全部由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)籌集。PPP合作公司與政府投資方簽訂《租賃協(xié)議》，通過(guò)租賃的形式取得A部分中另一部分資產(chǎn)的使用權(quán)，并向政府投資方繳納租金；項(xiàng)目全部建成后，PPP合作公司負(fù)責(zé)線路的運(yùn)營(yíng)管理，并負(fù)責(zé)所有資產(chǎn)的維護(hù)和更新，同時(shí)享有票款收入和其他相關(guān)業(yè)務(wù)的收入。采用特許經(jīng)營(yíng)方式后，地鐵四號(hào)線票價(jià)仍由北京市政府統(tǒng)一制定，如果運(yùn)營(yíng)虧損較高，政府投資方將通過(guò)增減租金、適當(dāng)補(bǔ)貼等方式給予彌補(bǔ)。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，PPP合作公司將全部項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府投資方。

深圳地鐵四號(hào)線BOT模式。深圳4號(hào)線二期采用了BOT模式，二期工程總投資約60億元。深圳市政府與香港地鐵公司于2004年1月15日，簽署了投資4號(hào)線的原則性協(xié)議。經(jīng)過(guò)慎重的談判，深圳市發(fā)展和改革局、市交通局、市規(guī)劃局、市國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局、市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)分別就深圳市軌道交通4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、運(yùn)營(yíng)協(xié)議、土地安排協(xié)議、一期設(shè)施租賃協(xié)議等一攬子協(xié)議進(jìn)行草簽。根據(jù)雙方簽署的協(xié)議，香港地鐵公司在深圳設(shè)立項(xiàng)目公司，以BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)方式投資建設(shè)4號(hào)線二期工程。同時(shí)，深圳市政府將4號(hào)線一期工程在二期工程通車前租賃給港鐵深圳公司，并授予港鐵深圳公司30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。在整個(gè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司由香港地鐵公司絕對(duì)控股、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，運(yùn)營(yíng)期滿后全部資產(chǎn)無(wú)償移交給深圳市政府。

深港地鐵4號(hào)線成為采用真正意義的BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)方式建設(shè)的地鐵項(xiàng)目、采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式經(jīng)營(yíng)的軌道交通項(xiàng)目、是通過(guò)完備的運(yùn)營(yíng)協(xié)議監(jiān)管的地鐵線路。

杭州地鐵1號(hào)線。杭州地鐵1號(hào)線為浙江省首條地鐵線路，總投資220億元。杭州市政府將地鐵1號(hào)線投資分拆為兩部分，A部分包括前期工程、土建工程、軌道、車站地面建筑、主變電所、人防門、疏散平臺(tái)等；投資約137.9億元，由杭州地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)；B部分包括機(jī)電工程、車輛、裝修與標(biāo)識(shí)和電纜支架等，投資約82.9億元，由杭州杭港地鐵有限公司負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)。

對(duì)溫州市域鐵路建設(shè)的啟示

引入多元投資主體降低政府財(cái)政壓力。軌道交通項(xiàng)目兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特征，由此決定了軌道交通服務(wù)可以由政府部門提供，也可以由企業(yè)提供，還可以由政府部門和企業(yè)合作進(jìn)行提供。近年來(lái)，各國(guó)政府為解決城市軌道交通建設(shè)資金短缺及效率問(wèn)題，“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運(yùn)作”的混合投融資模式成為軌道交通投融資的主流。以上三條地鐵線路均引入了社會(huì)合作者-港鐵公司，降低當(dāng)?shù)卣耐顿Y壓力。以北京地鐵四號(hào)線為例，地鐵四號(hào)線總投資150億元，通過(guò)PPP模式將項(xiàng)目分拆為A部分（70%）和B部分(30%)，B部分的投資約50億元由項(xiàng)目公司投入，北京市政府在這個(gè)項(xiàng)目里面少投了50億元。因?yàn)橐肓烁?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高運(yùn)作效率，政府的監(jiān)管也變得很容易。就溫州而言，要借鑒類似城市的做法，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式，積極引入類似港鐵等具有豐富運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和龐大資金實(shí)力企業(yè)；同時(shí)，結(jié)合“非公經(jīng)濟(jì)新36條”文件精神，溫州也要充分利用民間資本充裕的優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)在政府相對(duì)控股的基礎(chǔ)上，大力引進(jìn)民間資金，開展股份合作。

圖1 杭州地鐵1號(hào)線投資框架

注重沿線物業(yè)和廣告等開發(fā)，提高項(xiàng)目盈利能力。軌道交通項(xiàng)目具有明顯的準(zhǔn)公益性特征，國(guó)內(nèi)大部分的地鐵項(xiàng)目都是虧損的，只有香港地鐵的“以地養(yǎng)鐵”模式才實(shí)現(xiàn)了盈利。而杭州地鐵1號(hào)線則是一個(gè)在運(yùn)營(yíng)上成功的案例。自2012年底正式運(yùn)營(yíng)以來(lái)，今年預(yù)計(jì)就能做到盈虧平衡（即運(yùn)營(yíng)收入能彌補(bǔ)除折舊、財(cái)務(wù)成本、租金外的總成本），預(yù)計(jì)三年后將做到現(xiàn)金流總平衡（即運(yùn)營(yíng)收入能彌補(bǔ)除折舊外的總成本）；八年后，將實(shí)現(xiàn)總成本平衡。究其原因，一方面與港鐵嚴(yán)格的財(cái)務(wù)成本控制手段有關(guān)，另一方面，是由于項(xiàng)目公司非常注重物業(yè)、廣告等招商運(yùn)營(yíng)工作，目前，公司非票務(wù)收入占項(xiàng)目總運(yùn)營(yíng)收入的24%，其中燈箱廣告就過(guò)億元，成為了票務(wù)以外的一大收入來(lái)源，大大提高了項(xiàng)目公司的盈利能力。

以契約方式實(shí)現(xiàn)收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。收益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP成功的核心。通過(guò)簽署項(xiàng)目特許協(xié)議劃分政府與項(xiàng)目公司的收益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，避免暴力和虧損，保障準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的高效、穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。例如，北京地鐵四號(hào)線當(dāng)時(shí)可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)的初期客流量數(shù)據(jù)大概是每天71萬(wàn)人次，而請(qǐng)香港MVA公司預(yù)測(cè)則是58萬(wàn)人次，客流量大小直接影響到項(xiàng)目公司的收入情況，非常重要。北京地鐵四號(hào)線政府部門提出了一套解決方案，比方說(shuō)一定期限內(nèi)客流量低，設(shè)計(jì)一種財(cái)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，如果長(zhǎng)期低則可以按市場(chǎng)公允價(jià)格回購(gòu)B部分項(xiàng)目資產(chǎn)。客流量如果高了，政府就參與分成，甚至全部拿走，這就解決了客流風(fēng)險(xiǎn)的分配機(jī)制問(wèn)題。運(yùn)營(yíng)數(shù)年來(lái)，北京市政府沒(méi)有因?yàn)檫@個(gè)客流量問(wèn)題而承受過(guò)多的壓力，得益于這種成功的設(shè)計(jì)。

合理借助外力成為項(xiàng)目成功的保證。北京、深圳、杭州地鐵集團(tuán)在項(xiàng)目前期階段就開始于組建咨詢顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，咨詢顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)包括總牽頭顧問(wèn)、國(guó)際客流顧問(wèn)、法律顧問(wèn)、工程技術(shù)及運(yùn)營(yíng)顧問(wèn)等。選擇的原則是本地咨詢團(tuán)隊(duì)和國(guó)際顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)相結(jié)合。

作者單位：溫州市經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃院