朱前星 李洋森

摘要：重塑政府社會整合能力，凝聚合力，確保公平正義的社會秩序，是當代中國國家治理的重大課題。國家治理實踐表明，一個以市場為主導的開放社會，法治行政業(yè)已成為社會整合的必然邏輯。然而，現階段，權力本位而非權利本位的法律觀、位階法律沖突、行政執(zhí)法行為市場化以及權力濫用等違背法治行政的問題，已嚴重影響政府進行社會整合的有效性與權威性。因之，我們亟需培育以法治精神為核心的行政價值觀，實現法治從“治民”到“治官”的轉換；確定行政立法權力邊界，避免立法機關對行政立法授權的“一攬子”授權模式；推進行政機構組織和職權的法定化，堅守“法無授權即禁止”及“程序正義”原則；建立全方位、多層次、強有力的行政監(jiān)督網絡體系，為政府社會整合提供價值支撐、制度支持和組織保證。

關鍵詞：社會整合；法治行政；行政限權

中圖分類號：D9221文獻標志碼：A文章編號：1006-1398（2015）05-0083-07

社會整合是將社會有機體中不同的要素結合為一個統一、協調整體的過程，主要包括社會價值的整合、制度規(guī)范的整合、社會組織的整合等?，F代社會的最主要特征就是社會利益結構的不斷分化，不同的利益基礎產生了多元的社會價值觀，而社會整合能夠使社會形成公平合理的社會秩序，使社會成員結成共同的價值觀念和利益基礎，進而在全社會凝聚合力實現社會健康發(fā)展。中國傳統社會的整合往往依賴于高度集權的行政組織，通過命令與強制的方式來展開。自改革開放以來，隨著市場經濟的不斷發(fā)展，社會利益結構急劇分化，在政府之外產生了各種社會主體，它們各自在不同層面以不同方式參與到國家治理活動中，并基于自身特質提出各種利益訴求。但是，由于國家行政體系組織架構龐大，它無法對社會紛繁復雜的不同利益訴求進行及時有效的回應，于是，社會貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距擴大趨勢得不到有效遏制，這就加劇了社會利益結構的失衡，削弱了政府社會整合的權威。社會治理實踐表明，一個以市場為主導的開放型社會，法治才是實現社會整合目標的有效方式。黨的十八屆四中全會明確提出，實現社會價值[JP1]整合，必須要“更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節(jié)社會關系、規(guī)范社會行為，……必須更好發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用?！盵2]所以，以法治行政為突破口，重塑政府社會整合能力，是中國當代社會整合的重大課題。

一社會整合與法治行政的邏輯互攝

利益分化是社會發(fā)展的必然趨勢，同時利益分化也會引發(fā)利益矛盾和沖突，為了讓社會成員和各種利益團體“不致在無謂的斗爭中把自己的社會消滅，就需要……把沖突保持在‘秩序的范圍以內。”[3]因而要實現社會整合的目標，就必然需要有一種力量對社會資源進行合理配置，化解由利益分化和觀念差異所產生的各種社會矛盾和沖突，而政府就是這樣一種權威的主導力量。政府是公共權力的掌控者，通過行政權力的行使，主導著社會公共資源的分配，肩負著進行社會管理，維護社會秩序，推動社會發(fā)展的任務。現代社會的公共事務是極其復雜的，單靠執(zhí)政者個人的能力是無法應對這些事務的，從世界各國現代化的歷史實踐來看，政府整合社會資源主要是通過法律制度的力量來實現的。另一方面，對政府來說，由于行政權力遠比其它權力要強大，其支配的社會資源也更多，更加需要通過法律對行政權力加以制約，避免利益結構失衡而導致的社會沖突。因此“法治行政”也就成為社會整合的邏輯要求。

法治行政是對我們過去一直強調的依法行政理念的深化和擴展。黨的十八屆四中全會提出，要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”[2]。十八屆四中全會關于依法治國的科學論斷本質上涵攝了法治行政與社會整合三大基本邏輯。

其一，作為社會整合的踐行主體，行政機關及其工作人員應以法治行政作為其行動準則及行政價值觀。政府和公民自覺守法是法治社會的基本要求。從公民的層面看，社會利益結構的分化必然導致社會成員思想觀念的分化，需要樹立法治觀念來糾正、平衡、統攝多樣化的價值觀，確保社會整合的有效性。政府要把法治行政的價值理念納入社會核心價值體系中，通過法治政治社會化的過程，向社會成員傳播法治精神，強化民眾對法律的認同和支持，并內化為自己的情感和信仰。從政府的層面而言，法律的穩(wěn)定性使得其往往不能對社會事務的新變化作出有效及時的回應，這就需要行政機關及其工作人員通過合理運用自由裁量權來處理社會發(fā)展中的各種問題。因而，人人守法首先要求行政權力的行使者自覺遵守憲法和法律，樹立權利本位的法治觀念，“行政權力如果不以法律之根據為基礎，則不得命令公民以義務，或侵害公民的權利?！盵4]即使在缺少法律規(guī)定的情況下，也能夠遵循法治的內在精神，維護社會公平與正義，尊重和保護人權?！肮褡袷胤闪x務的實現程度深受官員是否堅持法律的內在道德這一點所影響，官員對公民正常遵從法律的期望取決于官員只根據自己所公開宣布的規(guī)則行動的承諾”[5]， 行政機關及其工作人員如果不能以法治行政作為其行動準則及其基本價值觀，其價值整合的權威性也將遭到民眾的質疑，法治國家也無從建立。

其二，作為社會整合的核心手段，法治行政必須受到法律的制約。行政權的行使具有單向性和強制性的特征。行政機關行使權力時，無需事先征得當事人同意，如果當事人不服從，行政機關可以借助國家強制力保障實施，行政權的這些特點使其能夠高效運作，但是，也極易侵犯公民的合法權益。因此，行政機關及其工作人員只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內開展行政執(zhí)法活動，以法律來規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權力的獲得和行使。法治行政必須受到法律制約蘊含了三個層面的含義：一是行政權行使的主體只能由法律來授予和認可。任何未經憲法和法律所認定的主體，其作出的行政行為均屬非法，公民有權不服從；二是職權法定。行政機關擁有的一切權力都必須來源于憲法和法律的明確授權。行政權的邊界只能由法律確定，未經授權之權力皆無效力。三是行政權行使必須遵循法定程序。行政權自由裁量權空間較大，導致行政權行使的隨意性較強，因之，必須通過嚴格的行政程序來限制行政權恣意妄為的空間，以法律程序構建一個能夠讓行政行為各方平等商談的平臺，充分表達自身的利益訴求，避免行政權對公民權利的侵犯。

其三，作為社會整合之重器，法治行政所依之法必須是善治之法。法律乃治國之重器，良法是其善治之前提。善治是社會整合的最高目標，善治必須在法治基礎上，動員并凝聚各社會群體參與社會治理才能實現，這就要求社會整合所依之法必須是蘊含人權、公平、正義等價值內涵，體現人民意志并能夠被民眾所認同的法律，也即良法。公平正義是良法的價值根基，也是其正當性的來源。其實質是要求經濟、政治、文化等各種權利在社會成員之間合理分配，各種義務由社會成員合理承擔。現代社會整合的關鍵在于規(guī)則的整合，因之，良法的各部分內容應當協調統一，能夠覆蓋社會各領域，實現法律與道德倫理、民間習慣法等規(guī)則體系的分工協作，以最大限度得到民眾的認同和自覺遵行。在社會整合過程中，各利益群體均會在立法層面進行博弈，這就要求良法必須在公平、公正、公開的立法程序基礎上產生，保障行政法所涉及的各方均能以平等地位有序參與立法。唯其如此，才能把人民的意愿上升為國家意志，使廣大人民的權利訴求為法律所反映，讓法律成為公民權利的守護者，從而使法律得到社會成員的一致認同和一體遵行。

二當下中國法治行政建設之問題及其對社會整合的影響

第一，權力本位而非權利本位的法律觀，使得社會整合缺乏有效的價值導引?，F代國家行政理論與實踐表明，權利本位觀念是建設現代法治國家的基石。權利本位觀念認為政府的權力來自于公民授權，在政府與公民關系中，公民是國家的主人，公民通過憲法和法律規(guī)制政府權力，而政府的責任是依法進行公共管理，維護社會秩序，向民眾提供公共服務，保障并增進人權。同時，公民也有權對政府行為是否符合自己意愿進行評判，如果政府的施政行為未能滿足民眾需要，甚至造成危害公民合法權利的后果，公民就有權追究其責任，這種權利本位的法治觀念將政府和社會成員牢固維系為一個利益和價值的共同體。而在中國的現實社會中，由于兩千多年的專制傳統使“人治”思想在我國根深蒂固，以言代法、以權壓法、徇私枉法的現象大量存在，成為了當下建設法治國家的主要障礙。部分行政人員依然奉行權力本位法律觀，視國家公權力為己有，將法律視為“治民之術”。其行政目的是利用權力控制社會資源為己所用，將自身利益最大化。當下出現的許多焦點性社會問題，如征地拆遷、環(huán)境保護、食品安全、腐敗與官僚主義等，其產生根源就在于政府與公民關系出現了倒置，一些政府部門和行政人員漠視公民權利，沒有從民眾需求出發(fā)提供必要的公共服務，而公共權力私有化又進一步使社會利益結構失衡，官民關系處于緊張對立的狀態(tài)，法律維系社會公平正義的力量隨之受到質疑，權力至上、金錢至上等錯誤思潮泛濫，全社會對法律的信仰也無法得到確立，政府缺乏必要的權威和公信力來引導社會價值共識的凝聚，社會整合缺乏必要的精神動力和思想觀念基礎。

第二，位階法律沖突及行政立法結果與民眾訴求的不一致，使得行政法律體系有效性不足，社會整合缺乏完備的制度支撐。在我國目前的立法體制中，各級人大、國務院及其各部委、地方政府均享有相應的立法權。各立法主體職責不一，利益各異，法律既未對其立法權限作出明確的劃分，又缺乏有效的法律審查機制，極易產生法律之間的沖突。這種法律沖突既有同位階法律沖突，如在長三角海域治理中，江蘇、浙江、上海三地所制定的海洋管理法規(guī)在管轄范圍、執(zhí)法程序、處罰力度等方面均存在不同程度的差異和沖突，極大影響了該地區(qū)海洋環(huán)境治理和區(qū)域一體化合作；也有下位法與上位法的沖突，如《立法法》《行政強制法》《行政處罰法》均規(guī)定：限制人身自由的強制措施和處罰必須由法律制定。但是，由國務院制定頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》卻規(guī)定：對于賣淫嫖娼人員，公安部門可以收容6個月到2年。在收容遣送、勞動教養(yǎng)制度被廢止的當下，這一明顯違背上位法的行政法規(guī)日益受到社會質疑。如此諸多的法律沖突破壞了法制的統一與協調，使政府社會整合缺乏協調統一的規(guī)則體系。同時，法律是否具備合法性和有效性取決于法律是否嚴格依照民主程序來制定。法律活力的激發(fā)有賴于公眾的深入參與，我國的行政立法過程還不夠透明，法律法規(guī)擬定多由行政部門包辦，盡管在草案擬定后需向社會公示征求意見，但公示時間有限，民眾意見是否被采納也取決于行政機關單方面的意志，公民也缺乏請求審查、撤銷行政法規(guī)、規(guī)章的程序性權利。這就容易造成行政立法結果與民眾訴求有不一致甚至對立的地方，法律本身缺乏足夠的民意基礎，法律權威無法得到社會的廣泛認同。政府要實現整合社會的目標必須依賴法律來調適各種社會關系，因之，法律制度整合成為現代社會整合的中心任務。然而，行政立法方面出現的這些問題使得法律的合法性和有效性大打折扣，“法律只有在受到信任并且因而要求強力制裁的時候才是有效的。”[6]當一個社會無法通過有機的整合形成一套完善的兼具合法性和有效性的法律制度，無論是法治行政還是社會整合都將無從談起。

第三，行政執(zhí)法行為的市場化，影響政府社會整合的組織效能。中國傳統社會整合模式下，國家掌控了幾乎全部社會資源，并通過行政指令對其進行分配。無論是自然經濟時代還是計劃經濟時代，由于市場力量發(fā)育弱小，通過權力來攫取不正當利益的空間受到客觀環(huán)境限制。隨著市場經濟的發(fā)展，所有社會主體均被卷入市場中，但是，政府對社會資源的壟斷情況在一些領域仍舊存在，并且，行政權力所支配的社會財富遠比以往任何時期都要多，這就導致越接近權力中心的人越容易依賴手中掌握的國有資產和信息優(yōu)勢，在市場中牟取私利，本應為社會提供公共服務的行政權力成為可交換的商品，滋生了腐敗現象。就行政部門本身來說，不同地區(qū)、不同部門在獲得財政撥款方面也存在分配不均的現象，這就導致了行政執(zhí)法行為與執(zhí)法者利益掛鉤情況的發(fā)生，這些部門利用手中的權力，在市場條件下換取部門利益。如一些行政執(zhí)法部門亂罰款、亂收費，甚至以罰代管。還有一些行政執(zhí)法部門主動充當有違法行為的企業(yè)和黑惡勢力的保護傘，置民眾利益于不顧，縱容包庇違法行為，這種現象在房地產開發(fā)、環(huán)境保護等領域尤為突出，行政權力的公共屬性遭到扭曲。行政執(zhí)法是法治行政的中心環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法中出現的這些問題損害了政府在人民心中的形象，削弱了政府組織整合的效能，也容易導致社會矛盾的激化。根據法制網所發(fā)布的《2012年群體性事件研究報告》的統計結果顯示，2012年所爆發(fā)的群體性事件中因征地強拆和警民沖突所引發(fā)的群體性事件分別占到總體的222%，官民沖突、環(huán)境維權所引發(fā)的群體性事件也分別占到133%和89%。[7]這些事件都與行政執(zhí)法市場化存在一定程度的關聯，給中國社會穩(wěn)定和社會整合造成了混亂和困難。

第四，權力濫用和行政腐敗，侵蝕了政府進行社會整合的權威?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經驗?！盵8]不受監(jiān)督和制約的權力必然導致權力濫用和腐敗。我國的行政權力監(jiān)督體系既包括人民代表大會、司法機關、政黨、各類社會組織以及媒體輿論的監(jiān)督，也包括行政機關內部的監(jiān)督。但法律對這些監(jiān)督體系大多僅有原則性的規(guī)定，缺乏具體可操作的程序性規(guī)范，監(jiān)督往往流于形式。如人民代表大會作為最重要的監(jiān)督主體，可以對政府日常執(zhí)法行為以及特殊事項以特別調查的方式進行專門監(jiān)督，然而，在實踐操作中由于缺乏具體操作的細則，以致這種專門針對執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督形式極少被啟用。在司法監(jiān)督方面，我國司法機關常常受制于各級政府的權力干擾，難以開展公正獨立的審判，對政府執(zhí)法行為進行有力的監(jiān)督。權力監(jiān)督機制的形式化導致行政機關及其工作人員難以受到有效的權力制約，出現了眾多瀆職侵權行為以及腐敗現象。[9]在20世紀90年代后半期，僅幾種主要類型的腐敗所造成的經濟損失和消費者福利損失平均每年就占全國GDP總量的132%—168%。[10]腐敗現象的蔓延嚴重侵蝕了政府的合法性基礎，成為當前中國一個主要的社會矛盾。

以上問題從根本上說是我國社會轉型所致。當下，以戶籍制、單位制等為主要手段的身份型社會動員整合模式，已由以國家與社會適度分權為特征，以法律制度為手段的契約型社會整合模式所取代，政府的社會整合能力已大大增強，極大地激發(fā)了社會活力。然而，社會轉型的加快，又對政府整合社會資源的能力提出了更高的要求。但是，計劃經濟時代高度集權的社會控制模式之影響很難在短時間內祛除，政府在從人治邁向法治、從權力本位轉變?yōu)闄嗬疚坏倪^程中面臨著一系列深層次的挑戰(zhàn)，國家與社會的關系尚不協調。因之，加強法治行政推動社會整合仍是一項緊迫的社會任務。

三以法治行政推進社會整合的路徑選擇之策論

法治行政的實現具有長期性、復雜性及系統性，需要從社會整合的高度來探索法治行政建設的具體路徑。

第一，培育以法治精神為核心的行政價值觀，實現法治從“治民”到“治官”的轉換，為政府社會整合提供價值導引。現代社會整合需要法治文化的價值引領，培育行政法治觀念是法治行政建設的基礎性環(huán)節(jié)。首先，行政機關工作人員應該樹立法律至上的觀念，充分認識到法律是人民意志的體現，摒棄重權力而輕法律、重義務而輕權利的人治思想，將法治的重心從“治民”的觀念轉變到“治官”的觀念上來，自覺服從法律的規(guī)制。其次，進一步明確法律面前人人平等的法治精神，禁止任何人和組織享有凌駕于法律之上的特權，在行政管理的立法和法律適用兩方面對于任何人、任何組織都要一視同仁，平等對待。最后，提升行政機關工作人員運用法治思維的能力。法律如果不被遵守也就形同虛設，行政機關作為執(zhí)法者執(zhí)法犯法，其帶給法律的傷害尤烈。因此，行政機關工作人員應該成為遵守和踐行法律的楷模，將法律深化為內心的堅定信仰。十八屆四中全會明確提出：“要對法律懷有敬畏之心，……不得違法行使權力。”法治社會的形成有賴于行政機關工作人員敬法守法，從而促進全社會法治觀念的培育和提高，所以，“培養(yǎng)從官到民都自覺遵守法律、捍衛(wèi)法律、自覺抵制各種違法行為的良好風尚，才是根本性的工作”[11]。

第二，確定行政立法權力邊界，避免立法機關對行政立法授權的“一攬子”授權模式，為政府社會整合提供制度保障。（1）規(guī)制行政機關的立法權限。我國行政立法領域存在諸多問題的根源在于行政機關所擁有的立法權限過大，不僅政府條例、部門規(guī)章由行政機關直接制定，許多由人大負責立法的法律法規(guī)也由行政機關主導起草制定。這就出現了行政機關自己立法自己執(zhí)行，既當裁判員又當運動員的情形。例如，開征稅收權依照法律應歸屬人大，而事實上我國18種主要稅種中只有3種稅是由全國人大立法征收，其余的15種稅都是由國務院通過暫行條例來征收的，這無疑削弱了人大作為最高權力機關和立法機關的權威，導致行政權的膨脹和行政立法部門化、地方化的問題。因而，要明確立法權力的邊界，適當地控制行政機關的立法權限和立法數量，使人大切實擔負起立法的主要責任。在沒有得到立法機關的特別授權的情況下，行政機關只能進行執(zhí)行性的行政立法而不能創(chuàng)設新的法律規(guī)范。立法機關在進行立法授權時，應當采取“一事一授權”的方式，盡量避免“一攬子”的授權方式。（2）提高行政立法質量。十八屆四中全會指出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須……抓住提高立法質量這個關鍵?！本托姓⒎▽用妫紫?，要嚴格遵循法定程序立法，特別是要完善人大制度、政治協商制度、聽證制度等立法協商機制，保證民眾能夠充分有序地參與到立法程序中來。其次，法律條文要符合法律語言要求，必須明確、具體、具備可操作性，避免原則性規(guī)定過多的情形。最后，完善法律審查機制，在人大內部設立專門的憲法和法律審查機構，防止行政法律法規(guī)與憲法和上位法之間的沖突，同時，也需要解決同位階法律之間的法律沖突。

第三，推進實現行政機構組織和職權的法定化，堅守“法無授權即禁止”及“程序正義”原則，為政府社會整合提供組織保證。（1）貫徹行政執(zhí)法的權責一致原則。首先，要實現行政機構組織和職權的法定化。所謂行政機構組織的法定化，就是要求進一步修改完善國務院和各級政府的組織法，以及政府機構編制方面的法律法規(guī)，對行政組織的設立、內部組織結構、外部運行方式等都要以法律給予明確規(guī)范，避免行政機構臃腫和機構設置混亂。所謂行政機構職權的法定化，就是要以法律的形式確定行政機關的權力清單，法無授權即禁止，非經法律授權任何行政組織皆不能擁有并行使某項職權，進一步增強政府提供公共服務的職權，促進服務型政府建設。其次，要強化政府責任。在明確政府首長責任制的基礎上，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對行政機關違法違紀、決策失誤所造成重大損失的行為，要及時追究有關人員的責任。（2）實現行政機構工作程序的法定化。程序正義是法治行政所追求的基本理念，只有嚴格遵循法定程序所作出的執(zhí)法行為才能最大限度地確保行政權力的使用不至于超出法律邊界。因此，要加緊制定一部完善的行政程序法。將行政聽證制度、信息公開制度、行政調查制度、說明理由制度、行政案卷制度、行政回避制度等制度體系有機融貫起來。特別是要制定有效的法律責任追究和權利救濟程序，實現權責一致的目標。此外，需要制定各類專門行政程序法規(guī)范，完善行政程序法體系。通過嚴密的程序界定行政執(zhí)法的方法、步驟、形式、權限、強制措施等等，以及作出行政處理和行政處罰決定、實施行政強制措施的條件及權能，保障行政行為的公開性、公正性和合法性。

第四，建立全方位、多層次、強有力的行政監(jiān)督網絡體系，形成對行政腐敗的“零容忍”，為政府社會整合夯實合法性基礎。對行政權力進行有效的監(jiān)督和制約是實現法治行政的內在要求。首先，必須加強人大對行政機關的監(jiān)督，完善人大對政府工作的日常性質詢機制，通過構建具備可操作性的程序規(guī)則，使人大罷免官員、改變或撤銷不合理行政行為的權力落到實處，還可以增加警告、訓誡等監(jiān)督方式使人大對政府的監(jiān)督措施更有層次性。其次，深化司法體制改革，保障司法機關獨立公正地對行政權力進行司法監(jiān)督。再次，強化紀檢監(jiān)察體制改革，建立垂直、獨立、高效的反腐敗體系，對政府腐敗侵權行為堅決實行“零容忍”。最后，加快建立政府信息公開和官員財產申報公開制度，保障媒體輿論、社會組織和公民個人等對行政機關和行政官員的監(jiān)督?？傊?，應致力于將監(jiān)督納入法治軌道，確立以人大為核心的監(jiān)督體系，明確司法機關、紀檢監(jiān)察機關、民主黨派和社會組織、新聞媒體等各個監(jiān)督主體的地位、職責、權限和監(jiān)督方式，形成全方位、多層次、強有力的行政監(jiān)督網絡體系。

社會整合是構建社會主義和諧社會，推動社會主義現代化建設的內在要求，黨的十八屆四中全會指出要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化?！币蛑瑧摷訌姺ㄖ涡姓慕ㄔO，通過法治文化、行政法律制度的建構和政府組織的完善來一體引領中國社會在價值、制度和組織層面的整合，有效保障公民的權利與自由，提升政府社會整合能力，從而形成國家與社會的良性互動，調動一切積極因素，凝聚正能量，促進社會發(fā)展，實現社會和諧。

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